城乡社会保障差距问题分析

一、社会保障制度

社会保障制度是在经济体制改革过程中逐步建立起来的，是伴随着生产的社会化和市场经济的形成逐步建立起来的，它对经济的发展和社会的稳定起着重要的作用。我国从1951年，政务院并实施了《中华人名共和国劳动保险条例》开始到今天，社会保障事业有了突飞猛进的发展，社会保障的力度不断加大，覆盖的范围也在不断扩大，更多的人享受到了社保带来的福利。然而，在努力实现小康社会的进程中，当前我国的社会保障事业也存在着诸多问题，在社会保障的平等性、适应性和可持续性等问题上还需要进一步的完善和加强，尤其是城乡居民的社会保障的差距不断扩大，矛盾日益凸显。党的十七大明确提出到2020年“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”，党的十八大更是明确指出“推动城乡发展一体化。解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。”诚然，在城乡一体化发展的道路上，作为最基本保障的社会保障体系，它的进一步完善直接影响着城乡一体化的进程，同时也影响着我国经济的繁荣和社会的稳定。本文旨在进一步分析和探讨我国现阶段城乡一体化进程中的城乡社会保障差距问题并提出对策。

二、文献综述

社会保障制度起源于19世纪末的欧洲工业社会，1601年英国女王颁行了世界上第一部《济贫法》，这是现代社会保障制度的萌芽。在此基础之上，英国政府于1834年颁布了新的《济贫法》，新的《济贫法》在社会保障制度建立过程中具有里程碑意义，对英国在19世纪的大发展做出了贡献，也为欧洲其他工业化国家建立社会保障制度提供了制度借鉴。其他欧洲国家在土地革命以后，也都实行了与英国类似的贫民救济计划。[1]社会保险制度是英国社会保障制度的主体，其支出占整个社会保障开支的70%左右。社会保险的种类齐全，包括养老、医疗、失业、工伤、生育各大险种，覆盖了社会成员年老、疾病、失业、职业伤害等各种情况造成的生活和身体健康风险。养老保险是社会保险的主体，占社会保险收支的最大份额。国际组织以国际劳工组织（InternationalLaborOrganization，ILO）来说，它对社会保障的定义是：“社会保障即社会通过一系列的公共措施对其成员提供的保护，以防止他们由于疾病、妊娠、工伤、失业、残疾、老年及死亡而导致的收入中断或大大降低而遭受经济和社会困窘，对社会成员提供的医疗照顾及对有儿童的家庭提供的补贴”[2]。在《社会保障概论》一书中则指出，社会保障是以政府为责任主体，依据法律规定，通过国民收入再分配，对暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因而生活发生困难的国民给予物质帮助，保障其基本生活的制度[3]。我国一些学者也对社会保障概念进行了研究。陈良瑾认为，社会保障是“国家和社会，通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度”[4]。葛寿昌认为“，社会保障是社会（国家）通过立法，采取强制手段，对国民收入进行分配和再分配形成社会消费基金，对基本生活发生困难的社会成员给予物质上的帮助，以保证社会安定的一种有组织的措施、制度和事业的总称”[5]。郑秉文对社会保障的定义是“社会保障是与社会主义市场经济的体制基础相适应，国家和社会依法对社会成员基本生活予以保障的社会安全制度”[6]。郑功成则指出“社会保障是国家依法强制建立的、具有经济福利性的国民生活保障和社会稳定系统；在中国，社会保障应该是各种社会保险、社会救助、社会福利、军人保障、医疗保健、福利服务以及各种政府或企业补助、社会互助保障等社会措施的总称”[7]。近年来，更多的学者展开对社会保障均等化问题展开研究。例如：丁元竹指出“，基本社会保障均等化程度可以从三个方面衡量，第一，不分城乡和部门来看备类基本社会保障是否覆盖全体居民；第二，在实现全覆盖基础上，看在各类基本社会保障制度之间是否建立了均等底线；第三，中央政府是否建立实现此底线均等的转移支付体制和机制”[8]。孙翎指出，基本社会保障均等化的首要任务是扩大覆盖面，使公民在遭遇生存威胁时有平等的机会获得货币补助和相关服务，安全度过困难期，并有能力寻求新的发展机会。基本社会保障均等化程度应当涵盖两类指标，第一是不同区域，不同发展水平的公民是否有同样的机会享有基本社会保障；第二是政府在提供基本社会保障的过程中，公民是否都有相同的选择权利[9]。这些对社会保障的定义，促进了社会保障事业的进一步发展，也为社会保障体系的建立和完善奠定了理论基础。然而，以上诸多对社会保障的定义都是从理论上来入手，大部分资料的收集和对现实的分析也较为笼统，对城乡社会保障差距问题的分析较少涉及。可当下我国城乡社会保障差距不断扩大，不仅影响了城乡一体化的进程，对经济的发展和社会的稳定也形成了难以消除的隐患。为了消除一系列问题，更好的进行社会主义现代化建设，缩小城乡居民日益突出的社会保障的差距问题成为重中之重。针对这一问题，急需对我国社会保障体系和城乡居民社会保障的平等性问题进行研究和分析，真实客观的反映城乡社会保障的差距所在，并通过对社会保障体系的进一步完善以求缩小不断扩大的城乡居民社会保障差距。

三、我国城乡社会保障差距现状

改革开放30余年来，我国的社会保障事业获得了突飞猛进的发展，但在发展的同时，城乡社会保障的差距日益凸显，城乡一体化进程中的社会保障问题成为重中之重。我们以养老保险为例，即可看出城乡之间社会保障存在的差距。从1989～2009年，全国养老保险的资金投入和受保人员都有不同程度的涨幅，农村地区能够享受养老保险的人数也在逐年增加，但和城市相比城乡养老保险的差距还有进一步的扩大趋势。我国的社会保障制度包括三个项目，社会保险、社会福利和社会救助。对于城市来说，社会保险以及各项保险、保障项目已经普遍建立，社会福利和社会救助方面也逐步趋向完善，而在农村地区社会保险只能享受到养老保险和医疗、生育保险这两个项目，其中的养老保险和生育保险也只能在部分试点地区展开。社会福利和社会救助方面虽然也在不断的完善，但也与城市相比有很大的差距。根据2007年的数据，我国医疗卫生总费用达11289.5亿元，其中农村人均48.5元，城市居民人均1480.5元，农村人均医疗卫生费用不足城市人均的四分之一。目前，各省市自治区对城市人口的最低生活保障一般每月人均补助200元以上，而农村最低生活保障只有50～100元左右[10]。随着我国经济的发展的现代化建设进程的加快，社会保障的城乡差距越来越矛盾化，差距所带来的问题也日益凸现出来。

四、城乡间社会保障差距产生的原因

针对差距产生的问题，究其根本还是我国当前以城市为中心的工业化发展路径导致的城乡经济发展的不平衡。

（一）城乡二元化的经济结构模式

城乡二元化的经济结构模式导致了城乡社会保障的不均等化，长期以来我国工业化建设过程中城市得到了较多的资源分配，进一步建立了比较完善的面向城市居民的社会保障体系，而在农村地区因受到农村经济制度的制约，加之针对农村的社会保障体系也没有实质性的进展，所以农村的社会保障还处在一个比较低的水平。目前我国的社会保障制度主要覆盖城镇居民，占全国总人口近70%的农村居民基本被排除在现代社会保障制度之外，已经参加社会养老保险的农民只占农村人口的9.6%左右，农村养老基本上仍然保持传统的家庭养老模式，只有少部分经济发达地区开始探索建立农村社会保障制度[11]。

（二）政府对城乡社会保障事业的投入

由于城市发展较快，人口众多，是建设现代化和工业化的中心，因此政府对城市的资金和各项生活、生产资料的投入也就大于农村地区。城乡社会保障的不平衡不仅仅反映在城乡居民对社会保障的享用方面，在资金的筹措方面也存在着差异。各项社会保障事业的展开也需要一定的资金支持，城市经济发展较快，政府对其投入力度也就大，而在农村地区经济发展相对滞后，因而投入相比城市而言显然不足。

（三）缩小城乡社会保障差距问题的对策研究

在党的十七大报告中，总书记明确提出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度。全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设。”党的十八大报告又明确提出“要统筹推进城乡社会保障体系建设。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”建立覆盖城乡居民的社会保障体系重中之重就是要完善覆盖城乡的社会保障制度。首先，要加大对农村社会保障的投入力度，进一步建立和完善农村社会保障制度和体系。发展农村经济，建立人人平等、地区平等的社会保障制度，平衡社会保障资源，降低社会保障的门槛，进一步提高农村最低生活保障和各项社会保障项目，切实把大多数人都纳入社会保障的范围中。其次，实现户籍制度的改革，缩小城乡户口之间的差别，不把社会物质资料的分配和户籍所在地挂钩。在有就是要建立统一的监管机制，加大对社会保障的实际情况和资金流向的监督。当前我国城乡一体化进程正在逐步实施和完善，需要政府和有关部门做出不懈的努力，从而进一步缩小城乡社会保障的差距，促进社会发展进步和建设小康社会的目标的实现。

作者：李一星包丽君工作单位：渤海大学