新时代三农问题政策思考

摘要：习在报告中指出，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。新时代“三农”问题的破解，将为我国迈向高质量发展道路提供关键保障。笔者在对基层农村调研的基础上，系统梳理了当前“三农”领域存在的生产力落后、生态环境恶化、治理效率低、人口过度流失、老龄化加剧等突出问题，并从“三农”框架的内部和外部两个维度分析新时代“三农”问题的症结所在。最后，有针对性地分层次提出了一些政策建议。

关键词：“三农”问题；农村治理；高质量发展；改革举措

习在报告中指出，“实施乡村振兴战略。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重。”2000年以来，超过3亿农村人口流向城市，廉价劳动力涌入形成的“人口红利”，是我国成长为全球制造业和贸易大国的重要因素，推动我国实现经济数量的高速增长，成为全球第二大经济体。当前，面临外部贸易摩擦升温、主要经济体经济周期分化的局势，以及国内防风险、去杠杠、促转型的战略导向影响，以加工贸易为主导、过度依赖人口红利的传统经济增长模式日渐式微，我国经济正处于转向高质量发展的关键时期。“三农”，即农业、农村、农民，是上一轮增长的核心动能，也要适应新的内外部约束条件，寻找最优的均衡状态。

一、当前“三农”问题的突出表现

（一）传统农业生产率低下，生态环境成本高，盲目追逐短期效益导致政策扭曲。一是农业科技应用滞后，青壮劳力比例下滑，农业生产率低下。我国农村生产力水平仍沿用传统的“靠天吃饭”的生产耕作模式，农业生产能力接近饱和。中国科学院报告显示：我国农业劳动生产率相当于美国的1/12，日本的1/11，甚至低于印度。一方面，地方财力有限，对产出率较低的传统农业领域投入不够，一些农业技术站、农业机械站等基层农业科技机构缩编，或由公益化向半公益化和半市场化转变，提高了农业新技术的应用门槛。另一方面，劳动力老化。笔者调研发现：农村人口空心化加剧，农业劳动力平均年龄超过55岁，劳力质量有所下降。二是以生态环境为代价的传统农业发展模式缺乏可持续性。有学者指出，我国成为全球第二大经济体的过程中，单方面追求经济增长的发展模式不仅造成许多地区经济、社会文化、生态环境不可持续发展的恶性循环，更造成灾难的恶性循环，导致脆弱的农村生态环境（陈映芳，2011）。笔者在农村调研中了解到，传统劳作模式，加上化肥农药的过度滥用，土壤肥力和自然生态持续恶化，“十年九旱”等不寻常气候频繁发生。三是农业政策呈现短期化特征，盲目追逐市场的政策导向放大了农民经营风险。农业战略定位与产业定位割裂,导致稳产高产优产的长效机制难以建立,农业随政策导向而波动。笔者调研发现：2014年以来，车厘子等樱桃类产品受到消费者青睐，在地方政府引导和集体驱动下，樱桃种植盲目无序扩张，市场供需失衡，樱桃价格暴跌，导致一些农户“致富返贫”。此外，个别政府部门急于求成，同时推进生态种植、生猪养殖等环保互斥型产业，结果欲速则不达（见图1）。（二）农村基层治理效率改善不明显，传统价值观面临挑战，劳动力人口持续外流加剧农村空心化。一是基层治理效率改善不明显。随着人口流动频发，农业经济衰落，传统乡绅社会治理结构出现了一些问题。一些基层干部反映：当今农村工作难干，村干部说话没人听，工作不配合，无钱办事、无人办事、无章理事。国家出台的惠农利农政策，吊高了部分农民胃口，个人与集体争利事件时有发生。二是传统价值观面临挑战，埋下社会问题深层次隐患。大部分青壮年长期在外，家庭破碎，带来种种社会问题。集体合作观念淡漠，私有观念膨胀，精神生活贫乏，沉迷网络游戏，大操大办成风，封建迷信风气不减。一些农村地区普遍开设室等场所，农村宗教活动有升温趋势，很多老人处于“孤老”状态，留守儿童缺乏正常的父母教育。三是劳动力人口持续外流，农村空心化日渐明显。笔者在农村调研中感受最深的是农村空心化，农村“十室九空”、人口流失现象严重。一方面，精英外流。在城乡二元分割的治理机制下，虽然农村人口流动还受到户籍制度的限制，但通过务工、考学等方式，农村的精英青年人才，不断流向城市。另一方面，新农民“非农化”。一些农村地区年轻人结婚条件之一是在县城购置楼房，一旦购房结婚后，就搬到县城，追求更好的就业和子女教育资源，村里年轻人几乎不下地，农村新增劳力接近枯竭。（三）农民增收缓慢，消费结构不均衡，少子化问题激发深层次社会矛盾。一是农民从事传统农业收入增长缓慢，收入增长的获得感不强。农产品价格长期保持稳定，对货币投放和通胀不敏感，农民实际购买力增长乏力。2006—2017年，货币投放量（M2）增加了3.85倍，累计通胀约40%。笔者在农村调研中发现，2006年以来，当地果农一直遵循2.5元/市斤的种植成本线，苹果收购价保持在3—5元/市斤之间，10年间价格没有大的变化。二是城市消费文化下乡，在改善农民生活水平的同时，农民消费不均衡的现象有所凸显。消费文化从城市向农村的传播趋势明显。有学者认为，消费主义意识形态与国家消费政策捆绑，导致消费链底端的农户日益贫困（张和清，2012）。农民房前屋后的院墙上，涂满了各类家电、通讯、摄影、网游等消费广告，一些农户由于“孩子结婚购房、子女消费”背上了沉重债务。有媒体报道，某村一户家庭每月最大开支，竟是为外出打工失败返乡的儿子支付打游戏的电话费（见图2）。三是农民的身份歧视依然存在，一些合法权益得不到保障。调研中了解到：在户籍、城乡社保改革过程中，进城务工农民难以享受到公平的社会公共资源，务工子弟教育问题突出，外出打工者存在“落不下、回不去”的顾虑。极个别基层干部和犯罪分子，利用农民的善良和宽容来非法牟利。农村留守的大多是老幼病残和妇女，本身属于弱势群体，合法维权意识淡漠，大多是忍气吞声，助长了犯罪分子的动机。四是农民未富先老，少子化加剧深层次社会问题。笔者在调研中走访了一些农业合作社，遇到的都是“高龄农民”，种植玉米和麦子等粮食作物的农民平均年龄超过65岁，农户家庭平均子女不到2个，低出生率限制了农村经济的活力，也带来了养老、医疗的一系列深层次问题。

二、新时代“三农”问题的症结所在

“三农”问题不是割裂的个体，而是相互胶着、互相影响的综合体。国家大力实施乡村振兴战略，开展扶贫和污染防治攻坚战，农业投入持续增加，普惠金融等一系列政策措施陆续出台，政策利好持续释放。笔者在调研中了解到：积极政策的效果有所显现，但政策传导机制不畅、积极效果不充分，农民对政策利好的“获得感”不强，政策协同、衔接配合方面还有待进一步完善。（一）“三农”政策体系内部，“三农”机制、“三农”价值、整体规划方面，认识上还有一定的空间。一是客观看待“三农”问题及相互作用关系。传统社会农民固守乡土，农业发展问题是解决“三农”问题的突破口。当前“三农”问题已超出农业和农村，涉及到国家战略、城乡一体化、农民权益等多个方面。第一，农业是核心，土地权属是突破口。保障国家粮食安全和重要农产品的充分供给是农业的根本任务。土地权属是制约农民种粮积极性和影响投资者参与意愿的关键因素。第二，农民是难点，改革难度大。农民已经不是传统意义上单纯依附于土地的农业劳动者，要求平等参与现代化进程，市场化地交换生产要素，分享教育、医疗等公共资源等。第三，农村是支撑点。农村经济兴衰，是最终政策效果的测度标尺。二是对“三农”背后承载的社会文明价值和生产潜能关注不足。历史哲学观点认为：农业文明与工商业文明发生碰撞，结果通常是农村天然拥有的生产要素被工商业和城市所吸纳，倒逼农村和农民转型，农业生产日渐工业化和商业化,农村日益边缘化和空心化。经济增长：与国际水平相比，我国农业生产率提升的空间更大，是转向高质量发展的重要潜力点。社会稳定：农村弱势群体众多，文化程度偏低，容易被蛊惑或不当引导。文化传承：农村是历史文化传承的重要载体,具有符号价值的村落、墓葬、寺庙、牌坊、古代农业工程等是不可替代的文化载体。三是缺少对“三农”的整体性、系统性战略政策规划。第一，局限于农业和农村来认识农民问题，忽视对农民群体的整体设计和系统性制度安排。第二，局限于收入增长来认识农民的权利，忽视了农民平等参与社会经济进步和分配公共资源的权利。第三，局限于身份来认识农民，过度强调农民的身份特征，缺少对身份标签以外的群体分析和制度设计。（二）城市化和产业政策等外部因素，对“三农”发展的支撑不足，甚至形成一定的挤出效应。一是快速城镇化进程中，优质生产要素被城市过度吸附，“三农”发展的内在动力不强。我国传统农业生产力低下，生产效率低于二、三产业，对生产要素吸引力弱，导致农业难以吸纳其他行业的资源,自身资源被其他行业吸纳。农业和农村缺乏人才、资本、技术和管理,被动进入凋敝衰变的周期。二是公共资源向城市倾斜，农村获得感不强。城市与政府具有特殊地缘关系，政府官员是城市居民，更容易对城市问题感同身受,有助于问题有效解决。农村与政府交流存在天然障碍，甚至存在语言、习惯、风俗等差异，加大了农业、农村、农民获得政府切实关注和公共资源的难度。三是工业化起飞阶段，产业政策天然偏向非农产业，容易扩大城乡差距。从历史经验看，英美国家都经历过“重商轻农”的政策阶段。工业革命后,国家竞争力由农业生产能力转向工业制造能力。交通、通讯技术和现代金融的巨大进步,使得国家竞争更依赖于非农产业实力，拉大了非农与农业的竞争差距，加速了农业和农村的衰退进程。

三、破解“三农”问题的总体原则和政策建议

（一）总体原则：加强政策协调性，系统性、战略性地进行整体政策设计，避免单兵作战。一是不搞“一刀切”，因地制宜，因城施策。鼓励农民探索合作社等自发性产业集群的尝试，不搞“拉郎配”，减少代替群众决策的行为。结合实际情况，制定行之有效的可行的发展目标。二是兼顾长远和当前，免短期性和政绩倾向。高度重视“三农”政策，将其放在整体的政策框架进行考虑，宜保持政策定力和持续性，尽量不要进行短期性、平衡磋商性的政策安排，避免激化深层次矛盾，引发社会性、群体性事件。三是坚定改革决心、深化改革力度，打通“三农”领域的关键梗阻。在保持新农村建设与城乡一体化建设相协调的前提下,深化“三农”改革力度，处理好农民社会权利与社会稳定、农民收入增长与粮食安全、农业生产与环保防治、农民人口流失与农村治理等深层次结构性矛盾，振兴农村，打造我国经济高质量发展的新的潜力点。（二）政策方面：提升乡村治理水平，提高农业生产力，避免政策扭曲，发挥好金融杠杆作用。笔者在调研中发现，经济方面的惠农政策是农民最为关切的，也是呼声最高的，政策力度和执行效果对于“三农”问题解决起到关键作用。笔者根据收集到的具体信息，提出建议如下。一是从引财到引智，强化乡村治理的长效机制建设，提高行政治理效率。面对脱贫攻坚、污染防治、防范重大风险三大攻坚战的目标，国家对于振兴乡村战略的投入不可谓不大。“三农”问题的破解，除了财政“硬支持”外，还需要乡村治理能力、契约制度建设等“软实力”来配合。目前在一些地区开展的“驻村”制度效果明显，应在此基础上不断总结经验，升华为现代乡村治理的长效机制范本，从“外源式”的帮扶模式转向“内生性”的自循环模式。同时，也可借鉴美国等全球大国的治理框架，适当缩减现有国、省、市、县、乡“五级模式”的行政链条，节约政府资源，提高行政治理效率。二是重视农村生产力的发展，提高农业科研和转化应用效率，促进农村全要素生产率的提升。“三农”具有广阔的供给和需求空间，应加大农村科技创新力，优化完善传统的农业生产关系，降低对自然环境的依赖度，提升市场化、产业化、专业化水平，促进农村生产力的提升，吸引人才、资本等生产要素向农村回流，形成城乡一体、生产与生态相融合、各类要素自由流动的良性循环。三是统筹政府可支配财力，在加大对“三农”的支持力度的同时，避免激励扭曲。现有的“三农”政策支持，距离农民美好生活的需要还有差距。宜加快补足农业投入的短板，合理安排好对“三农”的支出。同时，在进行农业支持时，统筹考虑地方各级财政财力情况，灵活采取配套配给、转移支付、定向拨付等方式，把握进度和节奏，既能帮助农民走上致富道路，又要避免“吊高胃口”、“杀鸡取卵”等过度超出财力的做法。四是发展普惠金融和农业保险，发挥金融的杠杆引导作用。除财政资金支持外，用好普惠金融、农业保险等杠杆型政策，通过适当引导、市场化激励、风险分担的模式，建立与现代农业经营相适应的市场化风险定价模式，逐步打通城乡“二元”分割的市场壁垒，推动城乡一体化大市场的建立，有效拉动国内经济总需求。

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作者:宋光磊 单位:中国工商银行〔亚洲〕有限公司