从上访看农民的维权

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关键词：农民上访维权农民权力

1、农民向政府亮身份，要他的公民权利。

首先是农民天然权利的觉醒。联产承包责任制使农民一切靠政府，变为政府一切靠农民。作为无法开除的身份，无需职称评定和职务的任免（因为村干部的任免最终需要由农民自己的选票来决定），拥有了前所未有的各种自由，从而具备与政府谈判的资本。从表面上看，农民抗交税费是农民负担问题，而从本质上看，却是农民交税以后，能够从政府那里交换什么公共产品的问题，也就是政府能够为农民提供什么公共服务的问题。农民现在诉求的范围，已经越来越广。

其次是弱者维权的合法武器。尽管三农问题，已经从政府的政治高度上升到全社会的道德意识，使全国达成了普遍共识。但是，强势权力不可能自动牺牲自己的既得利益，为了避免两败俱伤，农民只有利用自己的弱者地位这样道德上的优势，巧妙地抓住政府需要社会稳定这个“软肋”，利用“上访”这个合法武器，把政府从天上逼到地下，与自己面对面地进行谈判，使政府明白农民与政府的平等地位。

最后是实现利益最大化的唯一选择。农民尽管是国民中的大多数，在人大代表的份额中却很不相称，缺乏表达自己意志的正常渠道，缺乏参与决策的正常机制。有权有钱的人可以用“走后门”的捷径来实现自己的利益最大化，无权无钱的弱者，就只有用“走前门”的“上访”来实现自己的利益最大化。所以上访的农民基本上是农村的弱势群体，打不起官司，走不起后门，缺乏社会关系，不上访就办不成任何事情，不上访就得不到政府的任何照顾。

比如W县S镇的五福村因税费改革上访就是这样：五福村是全镇人均负担最轻的，却是上访最坚决的。其理由是，作为贫困山区，原来吃返销粮现在取消了，不仅不应交税，而且国家还要扶贫。不仅农业税连续三年未交一分，而且抵制计划生育的任何管理。而这三年以来，他们始终以税费改革的理由上访，镇干部问道：不要你们一分钱，也不管你们的计划生育，你们为何还要上访呢？上访者答道：一旦不上访，就会得不到尊重，就会来收缴税费，就会来搞计划生育。

2、农民向政府出难题，考你的执政能力。

一是公共产品供需严重失衡。只占全国21％的财政收入，却要去解决占全国94%的国土、70%以上人口的各项支出，特别是要承担八亿多人口的小康建设和一亿七千万中小学生的义务教育，这说明了国家对农村公共产品的供给严重短缺！根据国家统计局2002年的调查，如果按人均纯收入在800元以下（实际收入只有553元，月收入46元）确定为“贫困”，那么，中国农村贫困人口为5500万人；如果按人均纯收入1000元计算贫困(实际收入为798元，月收入66元)，那么，贫困人口为9300万人，这说明中国的农村有数以亿计的弱势群体。而上访者均是弱势群体，弱势群体的上访，是对社会分配不公平的抗争，也就是对政府不履行公共支持义务的抗争。绝大多数农民为什么喜欢时代？因为农民是弱势群体，而是穷人的太阳。据笔者对W县S镇44个组的1074户农户进行的抽样问卷调查，有44.7%的农民怀念时代，有30.1%的农民怀念责任承包制时代，只有25.2%的农民满意当今大开放时代。

农民对县乡政府的公共需求太大，而国家的制度安排的权力和财力太少。分税制和财政包干的实质，是确保各级政府的上级政府优先发展，最终使乡镇无权无钱，农村不发展。据《长沙晚报》报道，益阳市国税部门税收任务比实际税源超出6000万元，地税部门超出6600万元。娄底某乡镇实际税源只有3万元，而税收任务高达59万元，相差近20倍。由于税收计划与实际税源脱节，加上财政包干体制的共同作用，导致基层政府的财政出现严重的危机，使基层政府对农民公共产品的供给严重不足，才是造成农村各种矛盾的深刻根源，正是由于公共产品的严重短缺，才引发各种矛盾的相继爆发。

二是倒立金字塔的权力结构危机。所谓掌权即是掌握权柄，而权柄是两头大，中间小，才易于掌握。而中国现在的权力体系，权力是逐级向上扩大，形成一个倒立的金字塔式的控制系统，而非治理体系。为了防止基层权力的滥用，国家把权力高度集中在中央各部委和省府。休说乡镇政府成为了“联合国”组织，就是县政府也成为了“半边政府”。因为凡是有权的职能部门都相继进行了省管，使看得见的无权管，有权管的看不见；农民只有上访找县乡政府的上级政府才能解决问题。上面一旦遇到不想解决或看不准的问题，就把责任下压到县乡政府，而解决问题一旦超越了县乡政府的权限，县乡政府要么用的拖的办法把矛盾积压在基层，结果使一些本可解决的矛盾得不到及时解决；要么就用非法手段，谋求问题的解决，比如无原则地用“人民内部矛盾用人民币解决”的办法，来满足个别人的过分要求，这种利益导向引发了新一轮更大范围的矛盾；比如采取截访等限制上访这样明显违反宪法的方法，反而把矛盾进一步激化。

同时，作为最需要有权为农民服务的县乡政府本身就是国家向农民提供的公共产品，处于无权无钱的状况。特别是乡镇政府在所有的武装全数被解除后，而上级政府及其各部门仍然把乡镇政府当作一个筐，所有可能转移的责任都往里装。从某种意义上来讲，乡镇政府实质是被各级政府压垮的。比如今年底的党报党刊发行，W县下达到S镇的报刊任务是11.9万元，而按每村500元的规定，44个村就只有2.2万元，存在的巨额缺口却要被勒令完成。乡镇政府就是处于这样的压力状况下，如果不非法生存就无法生存！也可以说，是乡镇政府把各级政府依赖于下级政府的非法生存方式，转移到了农民的头上；才迫使农民拿起上访的武器，为维护自己的权益而进行合法的斗争。

三是信访制度的先天不足。由于倒立的金字塔权力结构，使权力来自上级而非民众，其结果使中国的各级领导和干部都不受广泛的民众和下级的制约。干部最怕民众应是宪法的精神，而干部最怕上级是今天中国社会的政治现实。为什么全国政协常委为农民工欠薪而多方呼吁，毫无进展；温总理一过问有关部门就在当天晚上“特事特办”呢？作为中国最高行政长官，因为温总理拥有撤消职务的生杀大权。

作为信访制度，本来是用来上达民意的渠道，由于信访部门属于各级领导的秘书机构，就自然而然地被整合进入自上而下的权力控制系统之中。更为特别的是，为了加强对信访工作的重视，居然把上访问题作为社会稳定的测量器，强烈地打下了各级包干责任的标签。例如，一个乡镇如果分别两次有20以上人到县，或是15以上人到市，或是10人以上到省，或是5人以上到京，“不管原因均追究乡镇党政主要领导人的责任，给予诫勉或免职处分”。高层政府设置这样的指标来约束基层干部重视农民的上访，反而使基层干部想办法去堵农民上访，而不是解决农民所上访的问题。

而这种责任制，作为政府的考核体系，把省、市、县、乡各级捆成共同的利益体，有多少真情能直达中央呢？于是全国上下就直奔中央，形成前所未有的上访高潮。中央又如何能够确定哪些是真情呢？中央有多少精力来了解真情呢？中央各部委就只得批转到各省市，各省市就批转到各县市，各县市就批转到各乡镇，然后就是由乡镇开始一路逐级用文字汇报到中央。有多少人在做文字游戏？浪费了多少行政成本？信访部门本身不解决实际问题为什么要多设这么一个中转站？中国社科院最近完成的一个调查显示，实际上通过上访解决的问题只有2‰，有90.5％的是为了“让中央知道情况”；88.5％是为了“给地方政府施加压力”。笔者调查的W县S镇，中纪委交办的案件，一路逐级批下，最后批转到S镇。如果S镇也不负责任，批转给村，村批转给村民小组长，村民小组长批转给本人自行处理，情况将会怎样？

由于到京上访使上访者的预期目标无法实现，特别是有些上访者的要求合理但不合法，正常情况无法得到满足，上访者转而把事情闹大，也就是现在社会上流行的“把肚子搞大了再说”。把事情闹大了，要么通过媒体的传播，引起高层的关注来“特事特办”，要么迫使地方的领导为自己的前途不受影响，而进行妥协变通办理。

基层政府处理信访问题时，往往陷入两难的困境。由于同类性质的问题太多，解决一个，其他人就必然效仿。比如原来的税费改革争议最大的“产量”问题，一亩地的产量谁能够在产前核定呢？谁又能够对千家万户的农户进行产后核定呢？一旦改变就会牵一发而动全身，整个工作都要打倒重来。为了不引发更大范围的问题，只有能拖则拖，尽可能把问题往后推。

作为基层政府本身的合法行为也可能引起上访。比如计划生育，很多农民的生育观念与法律要求相差悬殊。笔者在一个五万多人口的乡镇抽签调查了1047户农户，要求生育一男一女的占68.5%，要求生育一个男孩的占12.3%，要求生育二个男孩占的7%，要求生育二个女孩占的7.1%，要求生育三个孩子占的2.6%，没有一个要求只生育一个女孩。可以说，农村新生小孩的男女比例已经失衡到难以想象的地步！有学者说，要尊重群众意愿。果真如此，取消计划生育国策就一劳永逸了。没有强硬的措施就无法控制大量的超生，如果使用强制措施就明显违背农民的意愿，为了使一些“特殊”的农民不上访，只有睁一只眼闭一只眼。

信访责任作为社会稳定的测量器，纳入了各级政府的头等大事，各级党委、政府、人大、政协，以及公检法等，均成了责任单位。令人难以想象的是：全中国所有的省以下地方权威机构，均成为了与上访者同等地位的谈判对手。特别是司法机关，一旦遇上了上访者，只有“谈判裁决”而非依法裁决。因为上访者对裁决的结果如不满意，将会带来无穷的麻烦，不说天天前来纠缠，就是每到北京接一次访，就要花费在万元以上。

上访本来就是民告官，可为了解决上访问题，却需要官员的批字和官方的文件，形成了具有中国特色的“法律不如法规大，法规不如红头文件大，红头文件不如乌纱帽大”的政治局面，这是中国法制建设的悲哀！在维护“社会稳定”的名义下，领导的批字和各级文件，超越一切法律之上。民众越来越感到法律的苍白无力，有了问题不是找法官，而是找上级领导部门。即使打官司也要以“上访”为手段获得领导的批字，以此来影响法官的审判。从而不仅使更多的人走上了为找领导和领导部门批字而上访的道路，而且使整个中国的法制建设在全面的倒退：法律需要红头文件保驾护航，说明了什么？说明了权大于法！

3、维权的核心：交给农民的权力。

一是用人大来替代现行的信访制度。上访成为了全国的普遍现象时，只能在体制上找原因，而体制上的原因绝非行政手段可以解决。中国现行行政系统的规律是：每加强哪个部门的权力，哪个部门的权力就强化反而使职能退化。因为有了权力就不仅能够把义务转移给他人，而且能够把权力变成利益。如庞大的计划生育部门，强化考核和统计功能，庞大的国土部门，强化审批的权力变成了卖土部门，他们都成功地把责任转移给了乡镇政府。

对于上访问题的处理，我们要吸取处理农民负担问题的经验教训：不断地治表而不治本，经过多次折腾才出台取消特产税和五年内取消农业税的政策。现回过头来看，假如当时就作出除保留原农业税外，取消一切税费这样简便明了易行的政策，将会节省多少的行政成本？将使多少农民提前进入小康？将会保护多少的基层干部免受处分？又如农民工欠薪和征地补偿问题，是不是又在走农民负担的老路？中央高度重视，各级反复下文，查处违纪干部，社会关注热点，但是，问题却在不断地重复！笔者认为，如果各级政府的考核评价标准不改变，农民工欠薪和征地补偿问题就永远得不到解决。因为农民工的低薪欠薪和土地的低价，所带来的经济繁荣，既增加“集体”的财政收入，又打造个人的政治前途，在各级政府的“效率优先，主攻发展”的口号下，反而对农民工的低薪欠薪和土地的低价有着无限的追求！这就是贩毒触犯了刑法却仍然有人在贩毒的原因。

笔者非常赞同社科院于建嵘博士撤消全国的信访机构的观点，把接待人民的来信来访，纳入各级人大的日常工作。于建嵘认为：今天的信访主要反映的是合法权益受到侵害的问题，法律问题只能由法律机构来解决。宪法规定，人大具有监督“一府两院”的职能。信访部门属于同级政府的办事机构，如果老百姓与政府发生了分歧，除了独立的司法机关以外，只能是人大，怎么能够由政府这个运动员来兼任监督权力是否违规的裁判员呢？有个学者说得好：不断强化信访制度功能的后果，就是不断撕裂正在建设中的国家法治，让法治这座大厦另开一扇信访之门，成为法庭之外另一个裁判机构。

信访在本质上应该体现人民群众的监督权，而有效的监督应该是，由权力的授予者来监督这种权力的使用。人民群众以来信来访形式向人大提出的申诉与请求，是基于人大的监督权而提起的。这就不仅使信访工作获得一个权力主体，同时也使信访工作具备了应有的问责性。农民在现行的体制内表达意志的渠道相当困难，作为人民的代议机构，受理公民的监督申诉应是人大责无旁贷的法律职责。

二是要交给农民选举基层政府的权力。罢免人大代表的权力，一定数量的联名向人大提出罢免行政和司法官员的议案的权力，直选乡镇长的权力。放手让农民大胆地选举自己的当家人，天塌下来，有法律撑着，怕什么!阿基米德有一句名言：“给我一个支点，我可以撬动地球”，那么给农民一个政策，将会焕发出什么?

中国民主的希望在农村。不少的学者和国人对美国的民主十分向往，而对中国数亿农民的民主实践视而不见。笔者不久前求教于中国农村问题研究中心主任徐勇教授，聆听了徐老师的教诲后深受启迪。是啊，中国的民主进程已经发生了前所未有的喜人变化。数亿农民从鼓掌表决，到举手表决，再到投票表决，实现了一次次质的飞跃。以前只是从电视、报纸上了解到西方一些国家如何如何竞选总统、议员，没想到这一幕轮到了农民自己的头上！农民从顺从，到不合作，再到抗拒，特别是发展到了现在叫板政府和罢免官员的时候，这是中国民主的一个伟大进步！曾几何时，农民不敢面对支部书记，今天的农民可以壮告国土资源部部长！福建省福安市下属几个镇的农民发起罢免市长的近万人签名，随后，福建省闽侯县和福州市，河北省唐山市、秦皇岛市也分别有数万失去了土地的农民代表发起了罢免当地党政领导的行政职务和他们的人大代表资格的活动。这难道不能说明中国的民主在一步一步地向前迈进吗？中国农民权利意识和公民意识正在一天一天地觉醒吗？

罗马不是一天建成的。正如徐勇教授所言：随着民主的不断实践，使民主就逐渐成为了我们每一个人的生活习惯，使官员的任命需要公民投票决定成为必然的程序；机制一旦建立，必有链锁反应，潮流一旦形成，谁也无法阻拦!而且农民一旦有了选好村委员会主任的能力，就会逐渐有了选好县长和市长的能力。所谓天理何在？民意就是天，选票就是理。美国总统选200年了，哪个是傻瓜?其中的意义，党国英在《选举是稳定的社会对话机制》的文章中说得非常透彻：选举的意义倒不在于什么“人民当家做主人”，而在于解决对话问题。农民容易相信自己选出来的人，如果不相信，他也可以寄希望于下一次选举改变局面。选举让农民学会少数服从多数这个制度，而社会稳定必须仰赖这个制度。对地方政府来说，与农民选举的公务员对话，要比对一个一个的农民对话容易得多。对中央政府来说，村民自治制度也大大减轻了自己与基层政府的协调控制成本——原来要管许多事，现在主要是管一件事：维护选举秩序，制裁选举违法活动。

三是改行政手段为法治制度。为什么要拿封建社会来论说现代政治？比如用宗法自治来套用乡村自治，用皇帝的微服私访来论证高层领导的“下访”。多出一个好总理，不如建立一个好的制度。因为一个好的制度可以产生无数个“好总理”！既然人民的利益高于一切，既然人民是国家的主人，领导了解情况为什么是下访呢？根本问题是人治还是法治？是相信包青天还是相信国家的宪法？是树立领导的权威还是树立法律神圣不可侵犯的尊严？对公民权利的保障，是通过法制建设来实现的，而非上级的批示。如果所有的问题都要总理批示，上行下效，使各级领导个人批示的作用超越于一切法律之上，对中国的未来将意味着什么？

其次，上访是公民的一项基本的民主权利。如何看待上访？美国那么多的人在纽约集会，进行反对小布什的游行示威，并不影响小布什的再次当选。媒体的揭短和舆论的批评，并不是否定反而是帮助。同时，媒体的各种言论，未必是真实和真理，如同各种广告一样，无论是国民还是政府，均需培养一种正常健康的心理素质。公务员之家版权所有

农民维权必须靠法治。如果把法律当儿戏，如果让明显的违宪行为得不到追究，就会使有些人胆大包天，损害法律的尊严。问责政府使政府不敢缺位，问责司法机关不敢枉法。如果政府不作为或乱作为、司法人员办了错案而不进行责任追究，上访就永远没有尽头。既然法律一应俱全，民告官也有了法制渠道，有什么问题不能靠法治的办法来解决呢？