政党管理社区党建研究

摘要：本文首先论述了政党管理的内含，接着以政党管理为视角，分析了安徽城市社区党建中存在的问题、原因并提出了相应的对策。文章认为自上而下的机械式、集权式量化管理、党内民主不足的压力型管理体制是导致社区党建中存在党组织“功能虚置”、“社区人”参与社区建设积极性不高、社区管理者素质不高等问题的主要原因。文章认为完善社区党建，需要树立有机式管理理念、构建自组织型社区管理体制、采用完善社区组织内外信息回报机制和社区内部建立完备的通信系统的管理方法和手段。 关键词：政党管理；城市社区党建；压力型管理体制；自组织型社区管理机制 从历史来看，没有中国共产党就没有新中国；从发展来看，没有中国共产党就不可能实现中国的社会主义现代化。在今天的中国社会，中国共产党的领导地位和核心作用，从根本上讲，是中国社会发展的内在的必然要求。所以，党的领导、党的建设是经济建设和改革开放取得成功的根本保证，越是改革开放、发展经济，越要加强党的领导、抓好党的建设。这一条任何时候都是绝对不能忽视、不能放松的，否则就会犯历史性的错误。随着计划经济被社会主义市场经济所代替，政治与经济关系、社会结构方式和生活方式的变化以及国家、社会与个人的权力关系变化，社会和个人日益脱出原先的政治控制和单位约束，而成为相对自主的主体。在这样的形势下，社区已逐渐成为党组织社会，凝聚人民，发展自身，从而在社会主义市场经济条件下构筑深厚的社会基础和政治基础的重要舞台。可以说，在今天的中国社会，社区党建是中国社会深刻变化和发展对党建提出的最为深刻的政治要求，不仅是关系到党的领导基础和执政能力的重大政治问题，而且是关系到整个国家社会主义现代化建设大局的重大政治问题。加强党的建设，加强和谐社会建设，维护社会稳定，基础在基层、社区是载体。本文以政党管理为视角，运用管理学、公共管理学理论分析安徽城市社区党建中存在的问题及其原因，探索现在作为和平建设时期的管理型执政党——中国共产党如何深化城市社区管理体制改革，完善基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制问题。 一、文献研究分析 经过八十多年的积累，中国的党建理论已经发展成为一门专门而系统的学科，有其独特的概念、理论、体系。从操作层面看，执政党的建设也有其特定的话语和工作方式。近几年兴起的社区党建研究基本上沿袭了这一传统。这几年，从上到下、从理论研究者到实际工作者都为加强社区党的建设付出了艰苦的努力。然而从实际效果来看，社区党的建设某种程度上还依旧存在着这样或那样的缺憾。实践中的问题折射出了理论上的问题，迫使我们反思：除了环境因素外，社区党建理论本身是否不能满足实际的需求？我们的理论供给和现实需求之间是否存在比较大的缺口？理论工作者和实际工作者之间是否存在一条鸿沟？ 检讨现有的社区党建研究，我们不难发现和概括出三个比较突出的不足之处。其一，现有的社区党建理论总体上带有明显的计划经济和革命战争年代的烙印。党组织的设置、党内关系和运行规程等大多还是为了适应前执政时期的军事斗争、甚至秘密斗争的需要，适应中央统制型经济模式和集中配置资源的需要。比如，在党内关系上，为了军事斗争和资源整合的需要，长期以来我们比较强调党员和下级组织的义务，而对他们的权利重视不够、实现得也不够，怎样建立党内权利和义务平衡的关系现在则需要给予足够的重视。其二，社区党建研究多停留于原则性论述，操作性、科学性、技术性相对较弱。这种情况在相当程度上可能与党建方面的许多论著习惯于和擅长于诠释党的文件和领导人讲话有关。党的文件和领导人讲话是一定时期关于党建的系统总结和指导性政策策略，其地位和功能毋庸置疑，但党的文件和领导人讲话毕竟又和理论研究不同，前者往往是高屋建瓴，而理论研究则需要落实到实证和细微之处，通过不断的知识和方法的积累，丰富和发展已有的理论。其三，也是最突出的是将社区党的建设泛政治化。包括社区党建在内的党的建设是一个政治问题，特别是对中国而言更是如此，但党的建设又不仅仅是个政治问题，不能单纯地从政治上论证党建的必要性、紧迫性，从政治考虑的角度推出各种举措，党的建设还是一个管理问题，需要从管理上提出完善党的建设措施。 全面推进党的建设新的伟大工程，必须立足新形势，采取新思路，以改革创新的精神建设党，从而实现执政党的执政理念、执政方式和执政效力的创新与提升。我们认为可以在政治视角以外引入管理视角，把执政党视为一个组织，运用管理学、公共管理学的概念、原理和方法来分析执政党面临的问题、这些问题出现的原因及变革途径。从管理学、公共管理学思考新世纪执政党建设问题，或许会为理论和实践两个层面的创新提供新的动力和路径选择。笔者检索文献发现，从组织管理角度思考执政党建设的研究文献极少，能够找到的论文仅三篇。一篇是才立琴的《从组织理论看新时期中国共产党面临的挑战》（载《中共福建省委党校学报》2002年第9期），另一篇是高民政、姜崇辉的《“大国治理”与“大党治理”》（载《探索与争鸣》2004年第1期）。第三篇是曾峻的《拓展执政党建设的管理主义路径》（载《探索与争鸣》2004年第6期）。才文从组织生存与发展的角度分析了执政党保持生机与活力的条件，高文则主要从组织规模与组织效力关系的角度提出了大国如何有效治理的命题。曾文提出了从现代管理学、组织学角度思考新世纪执政党建设问题，希望形成党的建设的管理主义派别。另外陈登才、何孝瑛和冯秋婷主编的《党务管理学》，冯成略著的《红色管理——向中国共产党学管理》中对中国共产党的管理问题有一定的论述。前书更多的是用政治学、党建学的观点来表述党务管理问题，后书则是用现代管理学的思想来总结中国共产党的党建经验，以便让其他的组织向其学习。从我们所收集的文献看，以管理视角研究社区党建问题还没有发现。 二、政党管理的内涵 大多数人当听到“管理”一词时，仍然认为是在说“企业管理”。当前形式的管理确实首先出现于大规模的企业组织里。不过，我们早就明白，所有的现代组织都需要管理。其实，我们早就知道，非企业组织，无论是非营利性的非政府组织还是政府机构，甚至更需要管理。这些组织之所以最需要管理，正是因为它们不像企业那样受“营利”的约束。这种不只局限于企业的管理在美国率先得到承认，而且现已为每一个发达国家所接受。中国共产党是一个非企业的非营利性现代组织，因此中国共产党也更需要管理。 由于管理概念本身具有多义性，它不仅有广义和狭义的区分，而且还因时代、社会制度和专业的不同，产生不同的解释和理解。泰罗认为管理是“确切知道要别人去干什么，并注意他们用最好最经济的方法去干”；法约尔认为管理是所有的人类组织（不论是家庭、企业或政府）都有的一种活动，这种活动由五项要素组成：计划、组织、指挥、协调和控制。管理就是实行计划、组织、指挥、协调和控制；孔茨认为管理就是设计和保持一种良好环境，使人在群体里高效率地完成既定目标；彼得.德鲁克认为归根到底，管理是一种实践，其本质不在于“知”而在于“行”，其验证不在于逻辑，而在于成果；其唯一权威就是成就。我国管理学者周三多认为管理是社会组织中为了实现预期的目标，以人为中心的协调活动。张玉利认为管理是调动人的积极性以便正确地作正确的事情的一门学问。中外管理学者从不同的背景、视角给管理下了各自的定义，都有一定的道理。借鉴中外学者们对管理定义，我们认为政党管理是指以调动人的积极性为中心，为了有效地实现公共利益而采取诸种手段、工具来整合、协调各方面的力量和各种资源，以便科学合法的提高政党组织效能的学问。由此，中国共产党管理是指中国共产党以调动人的积极性为中心，为了实现中国特色社会主义、实现共产主义、实现让每一个人都能全面自由的发展而科学合法的运用管理理论、管理制度、管理工具来整合、协调各方面的力量和各种资源，提高其组织效能的学问。鉴于中国共产党在中国的历史和现实地位，中国语境下的政党管理特指中国共产党管理。 公共管理是指那些不以营利为目的，旨在追求有效增进与公平分配社会公共利益的调控活动。可见，政党管理和政府管理（行政管理）一样属于公共管理的范畴。政党管理这一定义主要包括了政党管理的主体、中心、使命、方法等几个方面。1.主体。在中国目前的政治格局下，政党管理的主体是指中国共产党。2．中心。管理的本质就是“管”人。团结一切可以团结的对象，调动一切可以调动的人，激发人的积极性是中国共产党管理的中心。3．使命。中国共产党是中国唯一的执政党、领导党，其管理的使命是实现中国特色社会主义、实现共产主义、实现让每一个人都能全面自由的发展。4．方法。为了实现中国共产党的历史使命，其方法就是运用管理理论、管理制度、管理工具来整合、协调各方面的力量和各种资源，提高党组织的效能。 三、政党管理视角下安徽城市社区党建中存在的问题 笔者利用暑期共对皖北、皖南、皖中的19个社区进行了调研。调研主要采用访谈的方式，与131个居民、172个社区普通党员、55个社区党员干部、48个社区非党员干部、21个街道党员干部、15个市区党的组织部门干部进行了面对面的交流。这些被访者都是我随机选择的，调研揭示了社区党建中存在着不少问题。以政党管理为视角我们把安徽城市社区党建中存在的问题归结为以下几个方面。 （一）安徽省城市社区党组织“管理功能虚置”导致其凝聚力、战斗力、号召力缺失。 复旦大学学者桑玉成、鲍国政把指基层党组织没有真正发挥应有功能的现象称为“空转”。以政党管理的视角，我们把社区党组织没有真正发挥应有功能的现象称为“功能虚置”。城市社区党组织“功能虚置”一方面表现在社区党组织具有完善的组织结构和完备的人员构成，但是其就象一部放在陈列室被人观赏的老式机器，根本不转动。这种“不转”的具体表现：组织生活不正常，组织机构形同虚设，无所事事，工作被动。城市社区党组织“功能虚置”另一方面表现在社区党组织“不务正业”，也就是群众说的“不干正事”的社区党组织。在很多情况下，这类社区党组织完全充当了行政机构的角色，替代了行政机构的功能，结果是“种了别人的田，误了自己的事”。这种所谓“不干正事”的社区党组织的空转现象主要表现为：组织生活“仪式化”，务“虚”不务实，工作虎头蛇尾，喜欢“创新”，提口号，宣传造势，轰轰烈烈，工作错位，抓小丢大。在安徽社区调研时，笔者发现这里社区党组织的“功能虚置”非常严重，80%以上的被访社区党员对基层党组织的工作有意见，这样的社区党组织其凝聚力和号召力自然受到影响,由此导致48%左右的被访居民对社区的服务工作不满意，11％左右的被访居民对社区服务工作非常不满意。 （二）安徽省城市社区党组织没有充分调动“人”的积极性这一组织管理的中心导致“社区人”参与社区管理的积极性较低。 劳动人事制度改革，促进了计划经济体制下的“单位人”向市场经济体制下的“社会人”的转变。这种情况下，大批的破产企业党员或下岗职工党员流向了社区，大量的离退休党员生活在社区，许多毕业学生和复员军人党员的组织关系转入社区，相当数量的外来务工经商党员活动于社区。这部分党员是我们开展社区党建工作的重要力量，是社区政党管理必须首先调动的力量。在安徽社区调研时，90%以上的被访社区普通党员认为上级党组织应该切实认识到社区党员是社区建设，完善社区服务的主力军。80%以上的被访社区党员认为，如果社区党组织管理机制合理，党员的权利得到真正保障，党组织的活动更多的贴近现实，他们有能力也愿意为社区服务而工作。由于目前基层党组织片面强调党员的义务和责任，要求他们多多奉献而不能切实保障他们的权利和利益，他们为社区服务而工作的积极性较低，调查显示19％左右的被访社区党员至少有3年没有参加党的组织活动，也不缴纳党费，52％左右的社区被访党员很少参加党的组织活动，只有29％的党员积极参加组织活动。 另外，从笔者对安徽社区社会组织的调查来看，约92％的社区社会组织负责人认为目前的管理体制阻碍了他们的正常发展，他们现在缺乏为社区服务的环境和条件，社区社会组织的发展承口号化状况。63％的被访居民从未参与社区公共事务，22%左右的被访居民偶尔参加，这说明社区居民参与社区公共事务承淡漠化状况。可见，由于没有充分调动“人”的积极性这一组织管理的中心，安徽省城市社区党组织存在“社区人”参与社区管理的积极性较低的问题。 （三）安徽省城市社区党组织拥有的管理活动资金资源比较缺乏导致许多工作无法开展。 社区党组织作为领导核心,承担着组织协调社区各方面工作的任务。一方面社区党建工作设施和开展社区党建组织活动、党员培训教育等,必须投入资金；另一方面开展各种为民服务活动、支持社区社会组织活动等也需要资金。目前，社区的建设资金和党建活动经费主要来源于市、区财政和区管党费下拨、街道党工委专项列支经费以及社区内驻地单位筹措资金等渠道，资金数额相对较小，且不固定，加之大部分社区自身无稳定经济来源和财政收入，经济基础薄弱，经费来源渠道单一，自身不具备造血功能，使得社区硬件设施发展缓慢。受社区场所简陋、资金不足等客观因素影响，许多工作难以推进。被访的所有社区党组织负责人都表示社区管理工作存在的最大问题就是资金缺乏，他们认为社区党建点多面广要求高,但有限的活动经费与日益扩大的支出不成比例,使社区党建现有人、财、物难以承载。78％左右的被访社区由于财力、物力不足导致社区党建工作开展缓慢，改善社区管理，完善社区服务，化解社会矛盾，保持社会稳定等方面的活动开展的也不好。 （四）安徽城市社区党组织组织设计与现实不适应导致党的执政基础有受到侵蚀的可能性。 目前的街道、社区党组织都是完全按照行政建制设置起来的，是纵向的、垂直的，街道党的建设工作机关化、行政化，很少与辖区单位党组织发生联系。新形势下，城市社区出现的大量新的社会团体和经济组织，一方面其中的大多数未建立党组织，另一方面又容易成为其他各种政治力量争夺群众的重要阵地。由于党的社区组织设计适应不了新的变化，党的执政基础有受到侵蚀的可能，丧失群众、丧失阵地的危险。从我们的实地调查来看，73％左右被访社区仍然零星存在练习者活动的现象，63％的被访居民从未参与社区公共事务，71％左右的社区被访党员很少参加党的组织活动，这些现象表明安徽城市社区党组织管理体制与现实不适应导致党的执政基础有受到侵蚀的可能性。 另外，在安徽社区管理中还存在党的基层组织对社区管理实行包办，长官意志色彩较浓,抑制了社区内自我管理、自我协调机制的发育和成长的问题。社区信息化建设滞后，社区内参与利益诱导机制缺乏，社区党组织没有给予其服务对象，作为信息提供者的居民提供的有利于社区建设和社区服务完善的要求、建议和批评作出有效回应和回报，忽视居民获取信息所付出的额外劳动，致使居民参与社区建设动力不足的问题。 四、政党管理视角下安徽城市社区党建中存在的问题原因分析 笔者认为上述分析的安徽城市社区党建中存在问题表面上看是由于党政权力部门对社区投入资源不足，社区居民党员年龄老化，社区有相当一些党务工作者知识水平不高、工作观念陈旧、作风浮躁、政治意识不强、心理素质不过硬，社区党组织班子整体管理素质难以适应当前社区党建工作需要的原因。但从深层次上看，基于政党管理的视角，我们认为社区党建中存在上述问题主要是中国共产党在管理理念上实际上受到了牛顿力学笼罩下机械式管理范式的严重影响，奉行压力型管理体制以及相应管理方法造成的。 压力型体制指的是一级政治组织为了实现经济赶超,完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。该体制是受牛顿力学笼罩下机械式管理范式的严重影响，在现代化压力下、以党委集权、党政合一的方式，利用党政垂直权力、以责任制为网络并以政治经济奖惩为动力杠杆将压力层层向下渗透、扩散的政策决策和执行模式。这种体制奉行的管理方式是自上而下的机械式、集权式量化管理；主要采用的管理方法是让地方党政权力部门获得“下管一级”的独立人事任免权和“岗位目标责任制”的广泛推行。由此，这种体制造成了上级党政官员对下级党政官员、上级党政权力部门对于下级的约束和要求，只在自上而下的权力体系中封闭运行，党政权力部门的服务对象——广大人民成为旁观者，缺乏社会参与性；造成了在依靠行政层级传输带的过渡中，量化指标逐渐被严重歪曲，以至于下级很难完成，运行的结果是下级官员主要在乎上级官员的脸色，而忽视人民的要求，下级为考核而工作，大量工作与社会发展的实质进程无关；造成了党内民主相关规定和制度并没有得到很好的遵守，一些非制度化的做法逐渐演变成现实中更通行、更有力量的“法外制度”，党内民主的发展就受到了很大的制约，党内民主严重不足。在中国的特殊国情下，党内民主不足就决定了人民民主的相对滞后。由此，社区党建中存在的基层党组织“功能虚置”、“社区人”参与社区建设积极性不高、社区管理者素质不高等问题便具有了必然性。 五、政党管理视角下完善社区党建的几点建议 基于政党管理的视角，为了完善社区党建，让每一个社区居民都能全面自由的发展，促进社区和谐就需要中国共产党以调动人的积极性为中心，采用一些切实可行的管理理念、管理体制、管理方法，协调各方面的力量和各种资源，提高其组织管理效能。 （一）管理理念上，要从传统的受牛顿力学影响的机械式范式向受贝塔朗菲系统论、申农信息论、自组织理论影响的有机式范式转变。换言之，中国共产党需要不拘泥于“命令与控制”式的思维，改革“重物轻人”的物本管理文化，切实转变威权政治主导下片面以发展经济为主的国家发展战略，深入贯彻、落实科学发展观，大力促进社会和谐建设。 （二）管理体制上，要深化改革压力型管理体制，把自上而下的机械式、集权式量化管理与自下而上的自治管理结合起来，在管理控制和自我组织之间保持一种适宜的平衡。为此，不但要在中上层党政权力部门加快公共管理体制改革，建设创新性、学习性、服务型政党和政府，还要在城市基层进行社区自组织型管理取向的改革，把压力型社区管理机制转变为自组织型社区管理机制。 （三）管理手段和方法上，我们建议采取以下措施。 1．不断完善社区组织内外信息回报机制 社区组织内外信息回报机制是指社区组织外部提供的资源与社区对外输出的资源相符并能够维持其正常运作的机制。不断完善社区组织内外信息回报机制需要具备下列条件。第一，社区外相关资源拥有组织（主要是指党政权力部门）有效提供社区组织需要的物资资源、精神资源以及政治资源。第二，社区内各方面信息的充分采集和有效利用。第三，社区的各种意见或建议的规范处理。 2．社区组织内部建立完备的通信系统 信息是一种主导性的媒介资源；信息可以用来消除“不定性”。没有信息，其它任何资源都无从发挥作用。而有了它，才使整个组织的资源运作起来，使组织成为一个活的机体。任何程度和种类的无序都与信息传输障碍有关。因此，要使社区组织能够有序地运作，克服社区管理中存在的问题，就要为社区组织构建一套完备的通信系统。社区组织完备通信系统的构建需要具备下列条件。第一，发展社区党内民主和居民民主，保障党员和居民享有更多更切实的民主权利，维护党员和居民信息传输动力。只有党员和居民拥有足够的信息传输动力，才能充分调动每一个党员和居民的积极性、创造性，让社区组织的每一项决策最大限度地反映全体成员的智慧，而不只是少数人的智慧，使社区组织的各个子系统都能预知、感知来自各个方向的危险的存在，并及时将感受到的信息进行传输、处理和作出反应，而不能一切都由党政领导人去感知和安排。第二，社区组织的各个子系统按需设置并按其各自功能有机互动。社区组织需要设置的领导子系统是指社区党员大会、社区支部（党总支、党委）委员会，决策子系统是指社区成员代表大会、社区协商议事会，执行子系统是指社区居委会，监督子系统是指社区监督委员会，自愿互助子系统是各种社区社会组织，这些不同的子系统需要按其各自功能运作、共同相互配合完成社区组织的特定功能和实现社区组织目标。第三，制定体现自由无碍原则的社区组织制度。按照吴彤的说法就是，“自组织的英雄以规律、规则和法律影响民众，而被组织中的英雄则要成为他组织者，他以直接干预民众的社会生活为使命”。第四，配备必要的信息传输手段，大力加强社区信息化建设。通过社区信息化建设，运用各种信息技术和手段，在社区范围内为各级党政部门、居民、企业以及各种社区组织搭建网络平台，建立沟通服务渠道，从而使社会管理更加有效，社区服务更加优良，社区居民更加满意，居民生活质量不断提升。 参考文献： 1．林尚立．社区党建的政治内涵及其面临的任务[J]．上海党史与党建,2001(3) 2．[美]德鲁克．个人的管理[M]．上海：上海财经大学出版社2006年版 3．[美]F.泰勒．科学管理原理[M]．北京：团结出版社，1999年版 4．[法]法约尔．工业管理和一般管理[M]．北京：团结出版社，1999年版 5．[美]哈罗德.孔茨、海因茨.韦里克[M]．管理学．北京：经济科学出版社1998版 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