政党法制范文10篇

政党法制范文篇1

关键词：政党民主、国家民主、政党法制、司法审查

政党法制区别于政治学意义上所讨论的政党制度，它是立基于政党民主理念，对政党的宪法地位、政党的内部与外部活动进行宪法与法律上的分析与考量过程。对政党法制的考察既有助于在理论上厘清政党宪法地位与性质的双重性，亦有助于实践中我国政党法制的展开。本文将基于对政党法制的理论基础及政党性质的分析，对政党法制的立法包括形式法律规范与实质法律规范，及政党的司法审查等问题进行初步探讨，以期获取政党法制的立体与动态景观。

一、政党法制的理论基础

政党法制，是指政党受法律的规制，表现为以宪法与法律规范政党的内部行为与外部活动，并以司法审查政党行为合法性与合宪性的过程。政党法制的理论基础是政党民主，此前，有关政党活动服从于政党自由的理念，因为，从政党的宪法地位来看，政党是私人之间就政治信仰与政治行动问题而形成的政治性的结社组织；结社权是各国宪法明确承认的私人宪法基本权利之一，政治性的结社与公民私法领域中的结社（私法人）并无二致。在此观念与前提主导之下，并未形成一个特殊的宪法制度，有关政党内部的活动原则在服从宪法结社自由的一般原则之下进行，政党民主问题并未受到特别关注。

最早提出政党民主问题的是德国学者罗伯。米谢尔斯。[①]他于1911年出版了题为《现代民主中的政党社会学》一书。在该书中，作者提出了“政党寡头”问题，认为这是政党自由理念之下政党的发展规律。这一理论认为，随着现代政党规模的庞大，政党走向了专业知识的时代，形成了政党的组织化体系化，导致政党的组织操纵在极少数的精英手中；这些人控制着政党的日常政务，在实际上影响政党政策的决定，党员只有服从党领袖的领导。“寡头铁律”理论的中心内涵是，所有的政党必然形成寡头领袖的组织，政党越大，这一现象也就越严重，距离民主的理念也就越远，党员对党内事务就越无发言权。米谢尔斯还以社会学的方法从技术与心理层面分析“寡头铁律”的现实基础。尽管这一理论受到了学界的批评，但二十世纪许多国家的政党实践证明这并不完全是凭空杜撰。同时，在实践层面，政党民主化受到了各国重视。

政党民主有两方面的含义：一是指政党内部的组织活动须服从民主的一般原则；二是政党外部活动必须不得与国家民主的理念相违背。政党民主的内容包括政党民主的原则是什么？政党民主是否须服从国家民主的理念，即国家民主原则是否适用于政党？国家民主有很深厚的历史与理论渊源，是人民主权理论的具体体现，其在原则上承认人民是国家的主人，保障人权是国家施政的目的，并进一步在国家政治制度中落实法治原则和法律保留原则。由于政党不过是一般的政治结社，能否按照这一原则来要求政党内部组织则有两种不同的观点。一种观点主张，两者具有同一性，可以按照国家民主的理念来要求政党，政党所要遵循的民主理念与内涵与国家所奉行的民主是相同的；一种观点认为，不可以按照国家民主的理念与原则要求政党，这样做可能产生萎缩政党功能的后果。该观点认为，进一步而言，在政党内部适用国家民主的原则，会产生这样一些问题：是否可要求政党像国家保护人权那样保护党员的权利？如果承认在政党内部党员有结社的权利，是否可促成政党的分裂？在政党内部是否适用国家选举制度，采用秘密投票原则？政党内部是否必须设立如国会一样的组织，来控制党务的运行？等。

针对这些问题，目前较多的人持修正性的观点，认为人民和国家的关系与人民和非公权力团体之间的关系不可同等视之。人民与非公权力社团之间的关系是人民与政党之间的关系，这一关系不同于人民与国家之间的关系，不可按照国家民主的理念与原则来要求政党。该观点认为，适合规范政党内部关系的民主理念，原则上源于国家民主的理念与制度，如果有所修正，须在考虑政党功能及特性后，才予以援用。[②]由此也产生了一系列问题，例如，党员的组织及其权限须受到国家法律的规范而不仅仅是政党党章的规制；党员的权利是否受到宪法保障？党员的入党和退党权是否受法律保障？党员的言论自由权和结社权是否受法律保障？党籍的开除有无救济制度？政党的候选人推举制度等是否受国家选举法的规范？

二、政党法制的宪法依据与原则

政党法制的依据是宪法。有关政党法制的原则规定首先出现在德国1949年《基本法》中。《基本法》第二十一条第二项（一）规定：“各政党应相互协作以实现国民的政治意愿。它们的建立是自由的。它们的内部组织必须与民主原则相符合。它们的经费来源必须公开说明。”（二）“根据各政党的目的或根据其党员的态度判明，如企图破坏民主和自由的根本秩序，推翻这种秩序或阴谋颠覆德意志联邦共和国，都是违反宪法的。有无违宪问题，由联邦宪法法院决定之。”（三）“其细则另有联邦法律规定之。”其后许多国家在宪法中增加了有关政党活动内容的规定，这些规定蕴涵了政党法制的一般原则。

政党法制的基本原则是指贯穿于宪法与法律有关政党活动规范中的基本精神，这些原则通常由宪法加以规定。由于政党法制的理论基础是民主，政党民主与国家民主具有统一性，政党法制原则与立宪国家宪法原则的内容也大体相近，可将其归纳为政党民主、政党自由与党内人权。

（一）政党民主原则

政党民主原则包括两方面的内容：一是政党内部的组织活动必须符合民主的一般原则，包括政党内部的选举、决策等活动必须不能是个人意志与专制的结果；二是政党外部的活动必须符合民主国家的理念，组建政党的目的是为了国民民主参与国家事务的决策与管理。前述德国宪法规定的“它们的内部组织必须与民主原则相符合。它们的经费来源必须公开说明”，以及1961年土耳其宪法第57条第一项规定的“政党的内部规章、政纲及行为必须符合基于人权及人类自由之民主共和国理念”就是政党内部民主原则要求的体现。德国宪法规定的“各政党应相互协作以实现国民的政治意愿”，1947年意大利宪法第49条规定的“为了以民主手段参与国家决策，一切人均有组织政党权利”，1958年法国宪法第4条规定的“它们必须遵守国家主权原则和民主原则”，1975年希腊宪法第29条第一项规定的“政党之组织及行为应有助于国家民主秩序的自由开展”，及1976年葡萄牙宪法第47条规定的“结社自由应包括建立或参加政治社团和政党的权利，通过这些政治社团和政党民主地进行工作，以赋予人民的意志为形式，并组织政治力量”等，则既是要求政党内部行为须符合民主原则，也是要求政党外部活动须与宪法的民主原则相一致。

（二）政党自由原则

政党自由原则是指政党组织必须建立在自愿基础上，具体包括入党与退党自由，党内言论自由，及政党内部的结社自由等。政党自由原则主要适用于政党的内部活动。德国宪法规定的政党的“建立是自由的”，意大利宪法规定的“为了以民主手段参与国家决策，一切人均有组织政党权利”，及法国宪法规定的“各党派和政治团体协助选举的进行，各政党和政治团体得自由地组成并开展活动”等就是这一原则的宪法体现。

（三）党内人权原则

党内人权原则是宪法人权原则的具体化，是指在政党内部，政党组织与其党员的关系必须符合人权的一般原则。这一原则要求政党组织必须保障党员的基本人权，党组织不得对党员擅自进行人身与财产方面的处罚等。前述土耳其宪法规定的“政党的内部规章、政纲及行为必须符合基于人权及人类自由之民主共和国理念”就是党内人权原则的体现。

政党法制原则具有重要意义，它们构成了评判政党活动的基本标准。以政党人权原则为例，这一原则要求政党组织必须保障其成员的人身自由，不得擅自对其进行处罚。同时，民主法治国家的宪法人权原则也要求只有国家司法机关依照特定法律程序才能限制或者剥夺公民的人身自由，这一原则同样适用于政党内部。按照宪法人权原则，作为一个政治性的结社组织，政党组织既无权，也不得随意限制和侵犯党员的人身自由，这一原则对党员权利起到了保障作用。这也说明，政党法制原则与国家宪法原则相一致，党员的权利也应受到宪法与法律保障。

三、政党法制的形式与实质规范

各国宪法只是提供了有关政党法制的根本法依据与一般原则，进一步的政党活动则需要普通法律加以规范。宪法有关政党活动的一般原则与议会规范政党活动的各种法律相结合，共同构成了政党法制体系。政党立法既包括形式法律规范，也包括实质法律规范。政党实质法律规范主要包括政党组织与活动的原则、政党内部的民主、政党的公平竞争、政党的财政收支、政党的选举规则、政党纪律等内容。除宪法以外，政党形式法律规范的内涵及强度也有所不同，形式法律规范主要可区分为以几种情况。

（一）政党基本法

政党基本法是立法机关针对政党活动制定的专门立法，它全面规范政党活动，适用于一个国家境内的所有政党。政党基本法的主要内容是对政党的政治和组织进行法律控制。政治控制表现为法律规定任何政党不得危害现行的国家体制和统治秩序，只能在宪法原则的范围内活动。组织控制是指政党的组织体制必须纳入到统一的法律轨道，不允许自由选择，如必须以民主方式组织政党等。德国1967年7月24日根据宪法第21条第3款制定了《德意志联邦共和国政党法》。该法就政党在宪法中的地位、作用、内部组织、选举、帐目、取缔违宪政党等方面一一做出了规定。20世纪50年代，实行政党基本法的还只是个别国家，目前，已有十多个国家通过了关于政党的基本法律。[③]除德国外，韩国（1962年）、印度尼西亚（1975年）、墨西哥（1977年）和土耳其（1983年）等国都已制定了政党法。2001年7月12日，俄罗斯总统普京也批准了《政党法》。

（二）专项政党立法

专项政党立法是议会针对某个特定政党的立法，其效力只适用于某一政党。它又可以分为两种：一种是对某一政党的领导作用和执政地位以专门立法予以阐明和规定，例如，缅甸1974年通过了《保障党的领导作用法》，该法具体规定了缅甸社会主义纲领党对国家和社会进行领导和权力及其行使方法。另一种是以专项立法对某一政党实行管制或取缔，例如，美国1950年制定了《国内安全法》（麦卡伦法），该法专门针对共产党活动进行控制，规定共产党各组织的成员不得领取出国护照。另有美国《1954年共产党管制法》，[④]该法规定共产党不受法律保护，视其为法外之组织，剥夺美共作为政党享有的各种权利，并对有共产党渗入的其他组织也做出了相应规定。依据该法律，美国政府在50年代对美国共产党实施了严厉的镇压。

（三）以相当法律规范政党活动

这是指有关政党活动的立法不是规定在政党基本法中，而是散见于其他法律之中。如日本的《国会法》中有关于政党活动的内容，该法规定委员会之选任以“会派”为基础、公职人员选举法承认政党可以参加选举、政治资金规制法规范政党的政治资金。在联邦一级，美国以《竞选经费使用法》、《总统选举法》、《政党政治活动及联邦公务人员法》等对政党进行规范。在州一极，美国各州立法机关在选举法中制定了一系列确定党员身份的规则和政党组织在初选中的活动程序，并以立法形式控制政党的竞选费用。我国台湾地区也没有统一的政党法，有关政党活动的法律规范散见于“中华民国宪法”、“宪法”增修条文、“国家”安全法、人民团体法、公职人员选举罢免法，及司法官大法官会议法等法律之中。[⑤]

四、对政党活动的司法审查

除了议会以立法方式规范政党活动以外，对政党活动开展司法审查也是政党法制的内涵之一。对政党活动采取何种方式进行审查，取决于政党的宪法地位。政党宪法地位具有双重性，政党既是公民宪法上的政治性结社，又不同于私法上的公民结社即私法人。作为一个私法人，政党应服从私法自治的一般原则，按照诚实信用与公序良俗原则约束政党的内部行为。同时，政党性质又使政党的宪法地位不仅局限于此，政党在具备私法人属性的同时，还具备了公法人的特性，被视为“公器”（publicutility），形同“准政府机关”，[⑥]也可称为非公权力团体。[⑦]该意义上的政党必须接受政党法制原则与规范的约束，政党的内部与外部行动必须符合国家民主的理念与原则。政党宪法地位的双重属性是开展对政党内部与外部活动司法审查的理论根据。因此，对政党活动的司法审查包括两部分内容：一是对政党内部行为进行司法判断；一是对政党外部活动进行司法审查。前者以私法自治与国家民主理念为原则对政党内部行为进行司法上的考量；后者则以自由民主国家的宪政秩序为标准对政党外部活动进行司法审查，看其活动是否构成违宪，及是否取缔这一组织。

（一）对政党内部行为的司法审查

对政党内部活动的司法裁断既应以私法自治原则为标准，也应按照国家民主的理念来衡量。一般而言，在私法关系内部发生的争议，国家法院有管辖权。该管辖权属于普通法院，不需要宪法法院。德国对普通法院是否享有对政党内部争议的管辖权问题，尚有不同的观点和看法。一是否认审查说，一是有限审查说，一是全面审查论。[⑧]否认审查说认为，政党的自治权应受到充分尊重，既然一般情况下，各政党内部都设立了仲裁制度，法院也就不必对此再行干预。由于这种理论过分注重政党的自治权，故被多数学者所不取。有限审查说认为，法院对政党内部活动的审查须平衡两方面的权利，一是政党的自治权，一是党员的权利。基于这一考虑，对政党内部的活动应该采取形式审查为主，看政党组织对党员的处分是否在程序上违反法律。在实体方面，则遵循民法的一般原则，如诚信原则、公序良俗原则及权利不可滥用等原则。如果涉及党员的权利，可以对政党活动进行实质性审查，也即采用比较严格的审查；[⑨]如果与党员的权利无关，则需要首先尊重政党的自治权，仅对政党活动进行形式审查，以防止对政党活动形成太多的干涉。这一理论是德国学界的通说，且有其历史渊源。早在魏玛时期，德国法院就采用这一理论来处理有关私法自治及社团的处罚权。全面审查说认为，尽管有限度审查立基于两种权利之间的平衡，但其理论根据依然出于私法自治，而政党的功能及结构还是与一般社团在功能品质上有重大差异，故不能完全按照私法自治的原则来处理政党内部的争议，应对政党的内部活动采取全面审查。德国《基本法》第二十一条规定的政党的“内部组织必须与民主原则相符合”，早已超过了民法诚信、公平及权利滥用等一般原则。所谓全面审查，是对所有涉及政党内部活动既进行程序审查，也进行实质审查，而不管其是涉及政党的自治性，还是党员的权利。

总之，对政党内部活动的合法性审查是一个需要多方面考虑的事情，既不能按照一般的社团来进行法律上的衡量，毕竟政党是政治性的结社，也不能适用过于宽松的标准。政党内部事务涉及许多价值上的判断，以法官业务的性质，恐怕难以胜任这一具有政治协调性质的活动。因此，依多数学者的见解，还是采取第二种观点为宜。[⑩]

具体而言，对政党内部的司法裁断主要包括这样一些内容，如有关政党内部党员的自由权、结社权、入党权与退党权等。学界一般承认党员享有这些基本权利，但在有关党员权利来源的问题上却有争论。有学者主张采用第三者效力理论，使宪法基本权利能够在政党内的私人（私法）关系内，获得直接适用的效力，以此作为党员基本权利的宪法渊源。但由于第三者效力理论未获得学界的普遍承认，同时直接适用也有理论上的困难，所以，该理论并未被接受。[11]

无独有偶，美国在涉及政党内部党员权利问题上，法院适用“州政府行为”理论进行裁决，将宪法基本权利中的平等权扩大适用到政党内部。美国一些政党在进行初选时，曾经以肤色为标准限制一些黑人的初选资格，这即是私人性政党违反平等原则，但由于政党属于私人性质，政党组织的内部行为是否构成宪法禁止的歧视？是否适用宪法？最高法院在判定这一问题时沿用了“州政府行为”理论，认为政党虽然是一个私人结社组织，但是，其组织的选举活动构成州政府行为。因为选举是各州政府的职责，州有权管理选举过程，并在立法中规定选举资格，以肤色限制初选资格虽然是政党的内部行为，但政党履行的是本应由州立法规制的“公共职能”，因此，政党内部限制选举资格的规定构成“州政府行为”，受宪法约束。这在宪法理论上就是宪法基本权利中的平等权借助“州政府行为”理论扩大适用到私人政党的过程。

美国在此方面有几个重要的判例，它们分别是1944年的Mithv.Allwright案和1953年的Terryv.adams案。[12]在Mithv.Allwright一案中，德克萨斯州限制黑人参见预选（primarieselection），法院判决这一限制违反宪法平等原则，构成宪法所禁止的歧视。法院裁决：“授权一个政党限制参加初选资格等于授权政党履行州的功能”，认为政党履行了应该由州行使的权力，政党应受宪法平等原则约束。德克萨斯州制定法曾经禁止黑人参加州的初选，在1927年的Nixonv……Herndon一案中，法院判决州法无效，认为州法强制实施歧视。因此，制定选举法，限制选民的选举资格是州政府的职能，如果政党履行了这一职能，就可以将其视为履行了“政府职能”，可以适用宪法条款裁决，保障黑人党员的权利。这些判例也说明，当政党组织限制党员的某些权利如平等权时，党员的权利受宪法保障；政党的候选人推举制度受国家选举法的规范，其内部规定不能违反宪法的基本原则与权利保障。

（二）对政党外部活动的司法审查

对政党外部活动的司法裁断须服从民主法治国家的基本理念。政党外部活动是指政党以政党名义所从事的外部行为。具体包括以几方面的内容。

1.政党违宪案件的审理程序。政党违宪案件的审理程序包括由谁行使审判权；谁提起审查政党违宪的诉讼；诉讼过程的具体程序。不同国家和地区关于政党违宪案件的审理程序规则并不相同。在德国，政党违宪案件由联邦宪法法院审理，《基本法》第二十一条第二项的规定就是联邦宪法法院审理该类案件的依据。在美国，政党违宪案由普通法院审理。在我国台湾地区，政党违宪解散案件由司法院大法官组成“宪法法庭”审理。[13]

根据《德国联邦宪法法院法》第四十三条的规定，提起政党违宪审查的主体是联邦议院、联邦参议院或联邦政府。如果某个政党的组织或者其活动范围只限于在某个州之内，对于该政党的违宪问题，需要由该州政府提出申请，由宪法法院受理。宪法法院在受理案件的申请后，须设置前置程序。前置程序是指在审理案件之前，指令政党的代表人提出答辩，允许政党代表人阐明其政党的宗旨或其党员行为是否构成违宪的理由，然后决定该申请是否以不合法或者理由不充分决定予以驳回，或者是否继续审理。如果无法确定代表人，或者不存在代表人，或者在联邦宪法法院收到申请之后已发生变更时，则应于最后实际领导党务或者被申请违宪者视为该党的代表人。

2.政党违宪案件的审查标准。以德国为例，确立宪法法院审理某政党是否构成违宪的标准的依据是《基本法》。德国宪法第二十一条第二项规定：“如果政党的宗旨和党员的行为表明是意图破坏自由和民主的基本秩序，或有推翻这个秩序或危害德意志联邦共和国的危险，该政党则为违反宪法”，该条蕴涵了审查标准所应遵循的基本原则。这些原则的内容是：看该政党的目的和宗旨是否表明其意图破坏自由和民主的基本秩序；看该政党党员的行为是否表明意图破坏自由民主的基本秩序；看该政党的活动是否有推翻或者颠覆这个秩序或危害德意志联邦共和国的危险。[14]

联邦宪法法院在审理政党违宪案件中，通常遵循这样一些原则。其一，如果一个政党只是不承认自由、民主的基本秩序，则不构成违宪，必须是其行为和活动违反了宪法确认和保障的自由民主秩序。如果某一政党进一步对此种秩序进行攻击性的反抗活动时，则构成违宪。因此，确认一个政党是否违宪，并不在于其在口头或者言辞上的宣告，关键是视其行为表现。其二，只要一个政党的政治路线在奋斗目标上体现出不断反对这种秩序时，就构成违宪。其三，政党在其意志上信仰的政治理论并以此为依据做出的政治行为的决定，并非是单纯的学术理论问题，而是一个可以据此作为判定该政党是否违宪的问题。其四，一个政党宣扬的政治见解的目的是为反抗和消灭“自由、民主的基本秩序”时，则构成违宪。[15]

3.政党违宪的法律责任。政党违宪的法律责任是指宪法法院对政党做出违宪裁判之后，应在法律上如何处置的问题。根据《联邦宪法法院法》与德国宪法法院的实践，被确认为违宪的政党，需要做出如下规定：确认政党违宪；对这种违宪的确认只限定在法律上或组织上政党的独立部分，若不具有该条件则不得宣布其违宪；解散被宣布为违宪的政党或其独立的部分，并禁止建立替代组织；没收违宪政党或其独立部分的财产，归联邦或州的为公益目的而拥有的财产所有。[16]1952年10月23日，联邦宪法法院裁决国家社会党违宪，宣布解散该政党，并且不得建立其替代性的组织。该党党籍的联邦议院议员的资格也随之丧失。[17]1956年8月17日，联邦宪法法院第一庭宣布德国共产党为“违宪”，并宣告解散该政党，禁止该党建立替代性组织或者将现存组织作为替代性组织，没收该党财产并为国家公益使用。[18]

4.政党违宪裁判的法律效力

政党违宪判决的法律效力是指这一裁判是否具有溯及力的问题。20世纪60年代之前，德国有学者认为判决具有溯及力。宪法法院确认政党违宪裁判的生效时间，应当追溯到该政党违宪行为发生之时，也即裁判的法律效力应当溯及既往。这一观点认为，在本法空间适用范围内组织的政党，被联邦宪法法院确认为违宪之后，就其违宪行为得进行追诉。另一种观点认为，宪法法院对违宪政党的裁判没有溯及既往的法律效力，应当从裁判之日起生效。目前，持第一种观点的学者开始倾向主张第二种观点，认为违宪裁判没有溯及力。[19]根据联邦宪法法院的审判实践与宪法学家的理论，目前一致的认识是，宪法法院就违宪政党所做出的裁判，不具有追诉力，没有溯及既往的法律效力；被宣布为违宪的政党，在被裁判为违宪之前的行为，不能认为是违法行为。据此，在宪法法院宣布某一政党违宪之前，或者宪法法院在审理某一政党是否违宪的过程中，该政党的一切政治活动不受影响，其实施政纲的行为不得受到干涉。

我国台湾地区有关政党“违宪”判决的效力比较特殊。尽管由于政党违宪发起的制度付之阙如，至今尚无任何关于政党“违宪”的审查案件，但是，理论上，认为宪法法庭的判决，不仅在判决后有效，在判决之前也有法定效力。“宪法”法庭审理政党“违宪”解散案件，如果认为该政党的行为已足以危害“国家安全”与社会秩序而有必要时，于判决前可以依请求机关之请求，以裁定命令被声请政党停止一切活动，亦即在宪法法庭宣布违宪判决之前，政党的活动就可以在实际上受到限制或者禁止，[20]这是一种比较严格的做法。违宪判决不是从宣布那一日生效，而是可以提前生效，说明违宪判决具有溯及既往的效力。

五、研究政党法制的理论与实践意义

政党法制是政党民主理念的反映与制度体现，具有双重的宪法价值与意义。首先，理论上，它既是“国家社会化”在宪法上的反映，也是“社会国家化”在政党组织与活动上的体现。在前者，国家社会化导致“公法私法化”，表现为规范国家机构与组织的宪法约束私人性的结社行为；在后者，社会国家化导致“私法公法化”，表现为私人结社组织受公法理念与原则的支配。这一过程是双向的，它在两个方向同时对古典政治宪法形成了冲击。

国家社会化与社会国家化趋势改变了传统公私两立的法律结构，它不仅使公法与私法相互渗透与融合，导致公法私法化与私法公法化，而且还在公私法之间确立了一个新的“社会立法”领域。传统公私两立的法律结构立足于国家与社会分离，国家与社会一定程度的融合则形成了一个具有双重属性的“灰色地带”。灰色地带既属于传统的私人自治领域，又是一个新的具有“再政治化”倾向的“公共领域”，其双重属性是决定国家社会化与社会国家化趋势的重要原因。表现在政党活动上，一方面，宪法规范政党活动；另一方面，政党又受宪法民主自由理念与原则的支配与制约。宪法规范政党活动是“公法私法化”的表现，意味着宪法超出国家政治领域，规范私人生活；政党受宪法理念与原则支配则是“私法公法化”的结果，意味着私法自治组织受公法原则的约束，也是政党组织“再政治化”倾向在法律上的表现。

其次，客观上，对政党法制的研究亦有助于实践中我国政党法制化进程的开展。我国1982年宪法已提供了政党法制的根本法与规范依据，宪法在序言中写明“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”；总纲第五条也规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业政治都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”因此，进一步探索政党法制的理论依据、法律原则、法律规范体系与司法审查等诸项内容，是实行政党法制，推进具有中国特色的社会主义政治文明的必要之举。

注：

[①]关于政党民主的有关问题，可参见陈新民著：《德国公法学基础理论》（上册），山东人民出版社2001年版，第258-261页。

[②]参见《德国公法学基础理论》（上册），第259、260、261页。

[③]关于政党立法，可参见李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第994-996页。

[④]关于这两个法案的内容，可参见法学教材编写部《外国法制史》编写组编：《外国法制史资料选编》（下册），北京大学出版社1982年版，第518页，520-524页。

[⑤]参见[台湾]陈怡如著：《由政党性质检讨‘我国’政党法制》，2002年2月27日，

[⑥]参见《由政党性质检讨‘我国’政党法制》一文。

[⑦]非公权力社团是与公权力社团相对应的。公权力社团是指国家机关，行使公共权力的机关法人，与之对应的则是私法人。非公权力社团是指处于二者之间的一种组织。《德国公法学基础理论》使用这一概念。参见《德国公法学基础理论》（上册），第261页。

[⑧]参见《德国公法学基础理论》（上册），第274、275页。

[⑩]参见《德国公法学基础理论》（上册），第274、275页。

[11]参见《德国公法学基础理论》（上册），第263页。

[12]参见[美]诺曼。维拉著：《宪法公民权》（ConstitutionalCivilRights），法律出版社1999年版，第186、187页。

[13]宪法法庭的设立，是台湾于1997年第四次增修“宪法”之时，在增修条文中第五条规定的。该条规定：“司法院大法官，除依‘宪法’第七十八条之规定外，并组成宪法法庭审理政党违宪之解散事项。”但是，由于政党“违宪”发起的制度仍付之阙如，因此，至今尚没有任何关于政党“违宪”的审查案件。参见《由政党性质检讨‘我国’政党法制》一文。

[14]我国台湾地区“宪法”增修条文第五条也规定：“政党之目的或其行为，危害”中华民国“之存在或自由民主之宪政秩序者为违宪。”参见[台湾]张世荧著：《中华民国宪法与宪政》，五南图书出版公司2000年版，第367页。

[15]参见刘兆兴著：《德国联邦宪法法院总论》，法律出版社1998年版，第267、268页。

[16]我国台湾地区虽然目前尚没有“宪法法庭”宣布政党“违宪”并解散的判例，但是，在有关的宪法学著作中对此问题也有讨论，指出有关政党‘违宪’案件的判决，“对于‘宪法’法庭之裁判不得声请不服。被宣告解散之政党应停止一切活动，并不得成立目的相同的替代组织，其依政党比例产生之民意代表自判决之日起丧失其资格。”参见《中华民国宪法与宪政》，第167页。

[17]参见《德国联邦宪法法院总论》，第263页。

[18]参见《德国联邦宪法法院总论》，第266页。

政党法制范文篇2

关键词：政党民主、国家民主、政党法制、司法审查

政党法制区别于政治学意义上所讨论的政党制度，它是立基于政党民主理念，对政党的宪法地位、政党的内部与外部活动进行宪法与法律上的分析与考量过程。对政党法制的考察既有助于在理论上厘清政党宪法地位与性质的双重性，亦有助于实践中我国政党法制的展开。本文将基于对政党法制的理论基础及政党性质的分析，对政党法制的立法包括形式法律规范与实质法律规范，及政党的司法审查等问题进行初步探讨，以期获取政党法制的立体与动态景观。

一、政党法制的理论基础

政党法制，是指政党受法律的规制，表现为以宪法与法律规范政党的内部行为与外部活动，并以司法审查政党行为合法性与合宪性的过程。政党法制的理论基础是政党民主，此前，有关政党活动服从于政党自由的理念，因为，从政党的宪法地位来看，政党是私人之间就政治信仰与政治行动问题而形成的政治性的结社组织；结社权是各国宪法明确承认的私人宪法基本权利之一，政治性的结社与公民私法领域中的结社（私法人）并无二致。在此观念与前提主导之下，并未形成一个特殊的宪法制度，有关政党内部的活动原则在服从宪法结社自由的一般原则之下进行，政党民主问题并未受到特别关注。

最早提出政党民主问题的是德国学者罗伯。米谢尔斯。[①]他于1911年出版了题为《现代民主中的政党社会学》一书。在该书中，作者提出了“政党寡头”问题，认为这是政党自由理念之下政党的发展规律。这一理论认为，随着现代政党规模的庞大，政党走向了专业知识的时代，形成了政党的组织化体系化，导致政党的组织操纵在极少数的精英手中；这些人控制着政党的日常政务，在实际上影响政党政策的决定，党员只有服从党领袖的领导。“寡头铁律”理论的中心内涵是，所有的政党必然形成寡头领袖的组织，政党越大，这一现象也就越严重，距离民主的理念也就越远，党员对党内事务就越无发言权。米谢尔斯还以社会学的方法从技术与心理层面分析“寡头铁律”的现实基础。尽管这一理论受到了学界的批评，但二十世纪许多国家的政党实践证明这并不完全是凭空杜撰。同时，在实践层面，政党民主化受到了各国重视。

政党民主有两方面的含义：一是指政党内部的组织活动须服从民主的一般原则；二是政党外部活动必须不得与国家民主的理念相违背。政党民主的内容包括政党民主的原则是什么？政党民主是否须服从国家民主的理念，即国家民主原则是否适用于政党？国家民主有很深厚的历史与理论渊源，是人民主权理论的具体体现，其在原则上承认人民是国家的主人，保障人权是国家施政的目的，并进一步在国家政治制度中落实法治原则和法律保留原则。由于政党不过是一般的政治结社，能否按照这一原则来要求政党内部组织则有两种不同的观点。一种观点主张，两者具有同一性，可以按照国家民主的理念来要求政党，政党所要遵循的民主理念与内涵与国家所奉行的民主是相同的；一种观点认为，不可以按照国家民主的理念与原则要求政党，这样做可能产生萎缩政党功能的后果。该观点认为，进一步而言，在政党内部适用国家民主的原则，会产生这样一些问题：是否可要求政党像国家保护人权那样保护党员的权利？如果承认在政党内部党员有结社的权利，是否可促成政党的分裂？在政党内部是否适用国家选举制度，采用秘密投票原则？政党内部是否必须设立如国会一样的组织，来控制党务的运行？等。

针对这些问题，目前较多的人持修正性的观点，认为人民和国家的关系与人民和非公权力团体之间的关系不可同等视之。人民与非公权力社团之间的关系是人民与政党之间的关系，这一关系不同于人民与国家之间的关系，不可按照国家民主的理念与原则来要求政党。该观点认为，适合规范政党内部关系的民主理念，原则上源于国家民主的理念与制度，如果有所修正，须在考虑政党功能及特性后，才予以援用。[②]由此也产生了一系列问题，例如，党员的组织及其权限须受到国家法律的规范而不仅仅是政党党章的规制；党员的权利是否受到宪法保障？党员的入党和退党权是否受法律保障？党员的言论自由权和结社权是否受法律保障？党籍的开除有无救济制度？政党的候选人推举制度等是否受国家选举法的规范？

二、政党法制的宪法依据与原则

政党法制的依据是宪法。有关政党法制的原则规定首先出现在德国1949年《基本法》中。《基本法》第二十一条第二项（一）规定：“各政党应相互协作以实现国民的政治意愿。它们的建立是自由的。它们的内部组织必须与民主原则相符合。它们的经费来源必须公开说明。”（二）“根据各政党的目的或根据其党员的态度判明，如企图破坏民主和自由的根本秩序，推翻这种秩序或阴谋颠覆德意志联邦共和国，都是违反宪法的。有无违宪问题，由联邦宪法法院决定之。”（三）“其细则另有联邦法律规定之。”其后许多国家在宪法中增加了有关政党活动内容的规定，这些规定蕴涵了政党法制的一般原则。

政党法制的基本原则是指贯穿于宪法与法律有关政党活动规范中的基本精神，这些原则通常由宪法加以规定。由于政党法制的理论基础是民主，政党民主与国家民主具有统一性，政党法制原则与立宪国家宪法原则的内容也大体相近，可将其归纳为政党民主、政党自由与党内人权。

（一）政党民主原则

政党民主原则包括两方面的内容：一是政党内部的组织活动必须符合民主的一般原则，包括政党内部的选举、决策等活动必须不能是个人意志与专制的结果；二是政党外部的活动必须符合民主国家的理念，组建政党的目的是为了国民民主参与国家事务的决策与管理。前述德国宪法规定的“它们的内部组织必须与民主原则相符合。它们的经费来源必须公开说明”，以及1961年土耳其宪法第57条第一项规定的“政党的内部规章、政纲及行为必须符合基于人权及人类自由之民主共和国理念”就是政党内部民主原则要求的体现。德国宪法规定的“各政党应相互协作以实现国民的政治意愿”，1947年意大利宪法第49条规定的“为了以民主手段参与国家决策，一切人均有组织政党权利”，1958年法国宪法第4条规定的“它们必须遵守国家主权原则和民主原则”，1975年希腊宪法第29条第一项规定的“政党之组织及行为应有助于国家民主秩序的自由开展”，及1976年葡萄牙宪法第47条规定的“结社自由应包括建立或参加政治社团和政党的权利，通过这些政治社团和政党民主地进行工作，以赋予人民的意志为形式，并组织政治力量”等，则既是要求政党内部行为须符合民主原则，也是要求政党外部活动须与宪法的民主原则相一致。

（二）政党自由原则

政党自由原则是指政党组织必须建立在自愿基础上，具体包括入党与退党自由，党内言论自由，及政党内部的结社自由等。政党自由原则主要适用于政党的内部活动。德国宪法规定的政党的“建立是自由的”，意大利宪法规定的“为了以民主手段参与国家决策，一切人均有组织政党权利”，及法国宪法规定的“各党派和政治团体协助选举的进行，各政党和政治团体得自由地组成并开展活动”等就是这一原则的宪法体现。

（三）党内人权原则

党内人权原则是宪法人权原则的具体化，是指在政党内部，政党组织与其党员的关系必须符合人权的一般原则。这一原则要求政党组织必须保障党员的基本人权，党组织不得对党员擅自进行人身与财产方面的处罚等。前述土耳其宪法规定的“政党的内部规章、政纲及行为必须符合基于人权及人类自由之民主共和国理念”就是党内人权原则的体现。

政党法制原则具有重要意义，它们构成了评判政党活动的基本标准。以政党人权原则为例，这一原则要求政党组织必须保障其成员的人身自由，不得擅自对其进行处罚。同时，民主法治国家的宪法人权原则也要求只有国家司法机关依照特定法律程序才能限制或者剥夺公民的人身自由，这一原则同样适用于政党内部。按照宪法人权原则，作为一个政治性的结社组织，政党组织既无权，也不得随意限制和侵犯党员的人身自由，这一原则对党员权利起到了保障作用。这也说明，政党法制原则与国家宪法原则相一致，党员的权利也应受到宪法与法律保障。

三、政党法制的形式与实质规范

各国宪法只是提供了有关政党法制的根本法依据与一般原则，进一步的政党活动则需要普通法律加以规范。宪法有关政党活动的一般原则与议会规范政党活动的各种法律相结合，共同构成了政党法制体系。政党立法既包括形式法律规范，也包括实质法律规范。政党实质法律规范主要包括政党组织与活动的原则、政党内部的民主、政党的公平竞争、政党的财政收支、政党的选举规则、政党纪律等内容。除宪法以外，政党形式法律规范的内涵及强度也有所不同，形式法律规范主要可区分为以几种情况。

（一）政党基本法

政党基本法是立法机关针对政党活动制定的专门立法，它全面规范政党活动，适用于一个国家境内的所有政党。政党基本法的主要内容是对政党的政治和组织进行法律控制。政治控制表现为法律规定任何政党不得危害现行的国家体制和统治秩序，只能在宪法原则的范围内活动。组织控制是指政党的组织体制必须纳入到统一的法律轨道，不允许自由选择，如必须以民主方式组织政党等。德国1967年7月24日根据宪法第21条第3款制定了《德意志联邦共和国政党法》。该法就政党在宪法中的地位、作用、内部组织、选举、帐目、取缔违宪政党等方面一一做出了规定。20世纪50年代，实行政党基本法的还只是个别国家，目前，已有十多个国家通过了关于政党的基本法律。[③]除德国外，韩国（1962年）、印度尼西亚（1975年）、墨西哥（1977年）和土耳其（1983年）等国都已制定了政党法。2001年7月12日，俄罗斯总统普京也批准了《政党法》。

（二）专项政党立法

专项政党立法是议会针对某个特定政党的立法，其效力只适用于某一政党。它又可以分为两种：一种是对某一政党的领导作用和执政地位以专门立法予以阐明和规定，例如，缅甸1974年通过了《保障党的领导作用法》，该法具体规定了缅甸社会主义纲领党对国家和社会进行领导和权力及其行使方法。另一种是以专项立法对某一政党实行管制或取缔，例如，美国1950年制定了《国内安全法》（麦卡伦法），该法专门针对共产党活动进行控制，规定共产党各组织的成员不得领取出国护照。另有美国《1954年共产党管制法》，[④]该法规定共产党不受法律保护，视其为法外之组织，剥夺美共作为政党享有的各种权利，并对有共产党渗入的其他组织也做出了相应规定。依据该法律，美国政府在50年代对美国共产党实施了严厉的镇压。

（三）以相当法律规范政党活动

这是指有关政党活动的立法不是规定在政党基本法中，而是散见于其他法律之中。如日本的《国会法》中有关于政党活动的内容，该法规定委员会之选任以“会派”为基础、公职人员选举法承认政党可以参加选举、政治资金规制法规范政党的政治资金。在联邦一级，美国以《竞选经费使用法》、《总统选举法》、《政党政治活动及联邦公务人员法》等对政党进行规范。在州一极，美国各州立法机关在选举法中制定了一系列确定党员身份的规则和政党组织在初选中的活动程序，并以立法形式控制政党的竞选费用。我国台湾地区也没有统一的政党法，有关政党活动的法律规范散见于“中华民国宪法”、“宪法”增修条文、“国家”安全法、人民团体法、公职人员选举罢免法，及司法官大法官会议法等法律之中。[⑤]

四、对政党活动的司法审查

除了议会以立法方式规范政党活动以外，对政党活动开展司法审查也是政党法制的内涵之一。对政党活动采取何种方式进行审查，取决于政党的宪法地位。政党宪法地位具有双重性，政党既是公民宪法上的政治性结社，又不同于私法上的公民结社即私法人。作为一个私法人，政党应服从私法自治的一般原则，按照诚实信用与公序良俗原则约束政党的内部行为。同时，政党性质又使政党的宪法地位不仅局限于此，政党在具备私法人属性的同时，还具备了公法人的特性，被视为“公器”（publicutility），形同“准政府机关”，[⑥]也可称为非公权力团体。[⑦]该意义上的政党必须接受政党法制原则与规范的约束，政党的内部与外部行动必须符合国家民主的理念与原则。政党宪法地位的双重属性是开展对政党内部与外部活动司法审查的理论根据。因此，对政党活动的司法审查包括两部分内容：一是对政党内部行为进行司法判断；一是对政党外部活动进行司法审查。前者以私法自治与国家民主理念为原则对政党内部行为进行司法上的考量；后者则以自由民主国家的宪政秩序为标准对政党外部活动进行司法审查，看其活动是否构成违宪，及是否取缔这一组织。

（一）对政党内部行为的司法审查

对政党内部活动的司法裁断既应以私法自治原则为标准，也应按照国家民主的理念来衡量。一般而言，在私法关系内部发生的争议，国家法院有管辖权。该管辖权属于普通法院，不需要宪法法院。德国对普通法院是否享有对政党内部争议的管辖权问题，尚有不同的观点和看法。一是否认审查说，一是有限审查说，一是全面审查论。[⑧]

否认审查说认为，政党的自治权应受到充分尊重，既然一般情况下，各政党内部都设立了仲裁制度，法院也就不必对此再行干预。由于这种理论过分注重政党的自治权，故被多数学者所不取。有限审查说认为，法院对政党内部活动的审查须平衡两方面的权利，一是政党的自治权，一是党员的权利。基于这一考虑，对政党内部的活动应该采取形式审查为主，看政党组织对党员的处分是否在程序上违反法律。在实体方面，则遵循民法的一般原则，如诚信原则、公序良俗原则及权利不可滥用等原则。如果涉及党员的权利，可以对政党活动进行实质性审查，也即采用比较严格的审查；[⑨]如果与党员的权利无关，则需要首先尊重政党的自治权，仅对政党活动进行形式审查，以防止对政党活动形成太多的干涉。这一理论是德国学界的通说，且有其历史渊源。早在魏玛时期，德国法院就采用这一理论来处理有关私法自治及社团的处罚权。全面审查说认为，尽管有限度审查立基于两种权利之间的平衡，但其理论根据依然出于私法自治，而政党的功能及结构还是与一般社团在功能品质上有重大差异，故不能完全按照私法自治的原则来处理政党内部的争议，应对政党的内部活动采取全面审查。德国《基本法》第二十一条规定的政党的“内部组织必须与民主原则相符合”，早已超过了民法诚信、公平及权利滥用等一般原则。所谓全面审查，是对所有涉及政党内部活动既进行程序审查，也进行实质审查，而不管其是涉及政党的自治性，还是党员的权利。

总之，对政党内部活动的合法性审查是一个需要多方面考虑的事情，既不能按照一般的社团来进行法律上的衡量，毕竟政党是政治性的结社，也不能适用过于宽松的标准。政党内部事务涉及许多价值上的判断，以法官业务的性质，恐怕难以胜任这一具有政治协调性质的活动。因此，依多数学者的见解，还是采取第二种观点为宜。[⑩]

具体而言，对政党内部的司法裁断主要包括这样一些内容，如有关政党内部党员的自由权、结社权、入党权与退党权等。学界一般承认党员享有这些基本权利，但在有关党员权利来源的问题上却有争论。有学者主张采用第三者效力理论，使宪法基本权利能够在政党内的私人（私法）关系内，获得直接适用的效力，以此作为党员基本权利的宪法渊源。但由于第三者效力理论未获得学界的普遍承认，同时直接适用也有理论上的困难，所以，该理论并未被接受。[11]

无独有偶，美国在涉及政党内部党员权利问题上，法院适用“州政府行为”理论进行裁决，将宪法基本权利中的平等权扩大适用到政党内部。美国一些政党在进行初选时，曾经以肤色为标准限制一些黑人的初选资格，这即是私人性政党违反平等原则，但由于政党属于私人性质，政党组织的内部行为是否构成宪法禁止的歧视？是否适用宪法？最高法院在判定这一问题时沿用了“州政府行为”理论，认为政党虽然是一个私人结社组织，但是，其组织的选举活动构成州政府行为。因为选举是各州政府的职责，州有权管理选举过程，并在立法中规定选举资格，以肤色限制初选资格虽然是政党的内部行为，但政党履行的是本应由州立法规制的“公共职能”，因此，政党内部限制选举资格的规定构成“州政府行为”，受宪法约束。这在宪法理论上就是宪法基本权利中的平等权借助“州政府行为”理论扩大适用到私人政党的过程。

美国在此方面有几个重要的判例，它们分别是1944年的Mithv.Allwright案和1953年的Terryv.adams案。[12]在Mithv.Allwright一案中，德克萨斯州限制黑人参见预选（primarieselection），法院判决这一限制违反宪法平等原则，构成宪法所禁止的歧视。法院裁决：“授权一个政党限制参加初选资格等于授权政党履行州的功能”，认为政党履行了应该由州行使的权力，政党应受宪法平等原则约束。德克萨斯州制定法曾经禁止黑人参加州的初选，在1927年的Nixonv……Herndon一案中，法院判决州法无效，认为州法强制实施歧视。因此，制定选举法，限制选民的选举资格是州政府的职能，如果政党履行了这一职能，就可以将其视为履行了“政府职能”，可以适用宪法条款裁决，保障黑人党员的权利。这些判例也说明，当政党组织限制党员的某些权利如平等权时，党员的权利受宪法保障；政党的候选人推举制度受国家选举法的规范，其内部规定不能违反宪法的基本原则与权利保障。

（二）对政党外部活动的司法审查

对政党外部活动的司法裁断须服从民主法治国家的基本理念。政党外部活动是指政党以政党名义所从事的外部行为。具体包括以几方面的内容。

1.政党违宪案件的审理程序。政党违宪案件的审理程序包括由谁行使审判权；谁提起审查政党违宪的诉讼；诉讼过程的具体程序。不同国家和地区关于政党违宪案件的审理程序规则并不相同。在德国，政党违宪案件由联邦宪法法院审理，《基本法》第二十一条第二项的规定就是联邦宪法法院审理该类案件的依据。在美国，政党违宪案由普通法院审理。在我国台湾地区，政党违宪解散案件由司法院大法官组成“宪法法庭”审理。[13]

根据《德国联邦宪法法院法》第四十三条的规定，提起政党违宪审查的主体是联邦议院、联邦参议院或联邦政府。如果某个政党的组织或者其活动范围只限于在某个州之内，对于该政党的违宪问题，需要由该州政府提出申请，由宪法法院受理。宪法法院在受理案件的申请后，须设置前置程序。前置程序是指在审理案件之前，指令政党的代表人提出答辩，允许政党代表人阐明其政党的宗旨或其党员行为是否构成违宪的理由，然后决定该申请是否以不合法或者理由不充分决定予以驳回，或者是否继续审理。如果无法确定代表人，或者不存在代表人，或者在联邦宪法法院收到申请之后已发生变更时，则应于最后实际领导党务或者被申请违宪者视为该党的代表人。

2.政党违宪案件的审查标准。以德国为例，确立宪法法院审理某政党是否构成违宪的标准的依据是《基本法》。德国宪法第二十一条第二项规定：“如果政党的宗旨和党员的行为表明是意图破坏自由和民主的基本秩序，或有推翻这个秩序或危害德意志联邦共和国的危险，该政党则为违反宪法”，该条蕴涵了审查标准所应遵循的基本原则。这些原则的内容是：看该政党的目的和宗旨是否表明其意图破坏自由和民主的基本秩序；看该政党党员的行为是否表明意图破坏自由民主的基本秩序；看该政党的活动是否有推翻或者颠覆这个秩序或危害德意志联邦共和国的危险。[14]

联邦宪法法院在审理政党违宪案件中，通常遵循这样一些原则。其一，如果一个政党只是不承认自由、民主的基本秩序，则不构成违宪，必须是其行为和活动违反了宪法确认和保障的自由民主秩序。如果某一政党进一步对此种秩序进行攻击性的反抗活动时，则构成违宪。因此，确认一个政党是否违宪，并不在于其在口头或者言辞上的宣告，关键是视其行为表现。其二，只要一个政党的政治路线在奋斗目标上体现出不断反对这种秩序时，就构成违宪。其三，政党在其意志上信仰的政治理论并以此为依据做出的政治行为的决定，并非是单纯的学术理论问题，而是一个可以据此作为判定该政党是否违宪的问题。其四，一个政党宣扬的政治见解的目的是为反抗和消灭“自由、民主的基本秩序”时，则构成违宪。[15]

3.政党违宪的法律责任。政党违宪的法律责任是指宪法法院对政党做出违宪裁判之后，应在法律上如何处置的问题。根据《联邦宪法法院法》与德国宪法法院的实践，被确认为违宪的政党，需要做出如下规定：确认政党违宪；对这种违宪的确认只限定在法律上或组织上政党的独立部分，若不具有该条件则不得宣布其违宪；解散被宣布为违宪的政党或其独立的部分，并禁止建立替代组织；没收违宪政党或其独立部分的财产，归联邦或州的为公益目的而拥有的财产所有。[16]1952年10月23日，联邦宪法法院裁决国家社会党违宪，宣布解散该政党，并且不得建立其替代性的组织。该党党籍的联邦议院议员的资格也随之丧失。[17]1956年8月17日，联邦宪法法院第一庭宣布德国共产党为“违宪”，并宣告解散该政党，禁止该党建立替代性组织或者将现存组织作为替代性组织，没收该党财产并为国家公益使用。[18]

4.政党违宪裁判的法律效力

政党违宪判决的法律效力是指这一裁判是否具有溯及力的问题。20世纪60年代之前，德国有学者认为判决具有溯及力。宪法法院确认政党违宪裁判的生效时间，应当追溯到该政党违宪行为发生之时，也即裁判的法律效力应当溯及既往。这一观点认为，在本法空间适用范围内组织的政党，被联邦宪法法院确认为违宪之后，就其违宪行为得进行追诉。另一种观点认为，宪法法院对违宪政党的裁判没有溯及既往的法律效力，应当从裁判之日起生效。目前，持第一种观点的学者开始倾向主张第二种观点，认为违宪裁判没有溯及力。[19]根据联邦宪法法院的审判实践与宪法学家的理论，目前一致的认识是，宪法法院就违宪政党所做出的裁判，不具有追诉力，没有溯及既往的法律效力；被宣布为违宪的政党，在被裁判为违宪之前的行为，不能认为是违法行为。据此，在宪法法院宣布某一政党违宪之前，或者宪法法院在审理某一政党是否违宪的过程中，该政党的一切政治活动不受影响，其实施政纲的行为不得受到干涉。

我国台湾地区有关政党“违宪”判决的效力比较特殊。尽管由于政党违宪发起的制度付之阙如，至今尚无任何关于政党“违宪”的审查案件，但是，理论上，认为宪法法庭的判决，不仅在判决后有效，在判决之前也有法定效力。“宪法”法庭审理政党“违宪”解散案件，如果认为该政党的行为已足以危害“国家安全”与社会秩序而有必要时，于判决前可以依请求机关之请求，以裁定命令被声请政党停止一切活动，亦即在宪法法庭宣布违宪判决之前，政党的活动就可以在实际上受到限制或者禁止，[20]这是一种比较严格的做法。违宪判决不是从宣布那一日生效，而是可以提前生效，说明违宪判决具有溯及既往的效力。

五、研究政党法制的理论与实践意义

政党法制是政党民主理念的反映与制度体现，具有双重的宪法价值与意义。首先，理论上，它既是“国家社会化”在宪法上的反映，也是“社会国家化”在政党组织与活动上的体现。在前者，国家社会化导致“公法私法化”，表现为规范国家机构与组织的宪法约束私人性的结社行为；在后者，社会国家化导致“私法公法化”，表现为私人结社组织受公法理念与原则的支配。这一过程是双向的，它在两个方向同时对古典政治宪法形成了冲击。

国家社会化与社会国家化趋势改变了传统公私两立的法律结构，它不仅使公法与私法相互渗透与融合，导致公法私法化与私法公法化，而且还在公私法之间确立了一个新的“社会立法”领域。传统公私两立的法律结构立足于国家与社会分离，国家与社会一定程度的融合则形成了一个具有双重属性的“灰色地带”。灰色地带既属于传统的私人自治领域，又是一个新的具有“再政治化”倾向的“公共领域”，其双重属性是决定国家社会化与社会国家化趋势的重要原因。表现在政党活动上，一方面，宪法规范政党活动；另一方面，政党又受宪法民主自由理念与原则的支配与制约。宪法规范政党活动是“公法私法化”的表现，意味着宪法超出国家政治领域，规范私人生活；政党受宪法理念与原则支配则是“私法公法化”的结果，意味着私法自治组织受公法原则的约束，也是政党组织“再政治化”倾向在法律上的表现。

其次，客观上，对政党法制的研究亦有助于实践中我国政党法制化进程的开展。我国1982年宪法已提供了政党法制的根本法与规范依据，宪法在序言中写明“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”；总纲第五条也规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业政治都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”因此，进一步探索政党法制的理论依据、法律原则、法律规范体系与司法审查等诸项内容，是实行政党法制，推进具有中国特色的社会主义政治文明的必要之举。

注：

[①]关于政党民主的有关问题，可参见陈新民著：《德国公法学基础理论》（上册），山东人民出版社2001年版，第258-261页。

[②]参见《德国公法学基础理论》（上册），第259、260、261页。

[③]关于政党立法，可参见李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第994-996页。

[④]关于这两个法案的内容，可参见法学教材编写部《外国法制史》编写组编：《外国法制史资料选编》（下册），北京大学出版社1982年版，第518页，520-524页。

[⑤]参见[台湾]陈怡如著：《由政党性质检讨‘我国’政党法制》，2002年2月27日，载.tw/publication/ia/091/ia-r-091-026.htm.

[⑥]参见《由政党性质检讨‘我国’政党法制》一文。

[⑦]非公权力社团是与公权力社团相对应的。公权力社团是指国家机关，行使公共权力的机关法人，与之对应的则是私法人。非公权力社团是指处于二者之间的一种组织。《德国公法学基础理论》使用这一概念。参见《德国公法学基础理论》（上册），第261页。

[⑧]参见《德国公法学基础理论》（上册），第274、275页。

[⑩]参见《德国公法学基础理论》（上册），第274、275页。

[11]参见《德国公法学基础理论》（上册），第263页。

[12]参见[美]诺曼。维拉著：《宪法公民权》（ConstitutionalCivilRights），法律出版社1999年版，第186、187页。

[13]宪法法庭的设立，是台湾于1997年第四次增修“宪法”之时，在增修条文中第五条规定的。该条规定：“司法院大法官，除依‘宪法’第七十八条之规定外，并组成宪法法庭审理政党违宪之解散事项。”但是，由于政党“违宪”发起的制度仍付之阙如，因此，至今尚没有任何关于政党“违宪”的审查案件。参见《由政党性质检讨‘我国’政党法制》一文。

[14]我国台湾地区“宪法”增修条文第五条也规定：“政党之目的或其行为，危害”中华民国“之存在或自由民主之宪政秩序者为违宪。”参见[台湾]张世荧著：《中华民国宪法与宪政》，五南图书出版公司2000年版，第367页。

[15]参见刘兆兴著：《德国联邦宪法法院总论》，法律出版社1998年版，第267、268页。

[16]我国台湾地区虽然目前尚没有“宪法法庭”宣布政党“违宪”并解散的判例，但是，在有关的宪法学著作中对此问题也有讨论，指出有关政党‘违宪’案件的判决，“对于‘宪法’法庭之裁判不得声请不服。被宣告解散之政党应停止一切活动，并不得成立目的相同的替代组织，其依政党比例产生之民意代表自判决之日起丧失其资格。”参见《中华民国宪法与宪政》，第167页。

[17]参见《德国联邦宪法法院总论》，第263页。

政党法制范文篇3

法治化的政党活动环境

在民主和法治的环境中，按固定的“游戏规则”开展平等竞争，是政党能够长期、平稳执政的前提条件。在实行多党制且政党政治比较成熟的德国，政党的地位、政党的运作、政党间的竞争以及政党的施政都由相关的法律乃至宪法给予了明确限定，政党无论强弱都必须在国家法律的框架内活动，政党之间的利益争夺大都是通过民主的手段来解决，政党同其他机构与利益集团的关系乃至政党内部的组织关系，一般通过法律方式予以调节。比如德国《宪法》第21条第1款明确规定：政党内部组织必须符合民主原则；政党必须公开说明其经费来源和使用及其资产情况。同条第2款规定：处于自身的目的或由于其拥护者的行为，试图破坏或废除民主自由的基本秩序或危害联邦共和国存在的党派是不符合宪法章程的。除此之外，德国还是世界上比较早地制定颁布《政党法》的国家。德国《政党法》于1967年7月24日首次公布，其后经过了多次修改，最后一次修改是在2002年6月28日。德国《政党法》有8章41条，另外还有一个附则，可以说是一部比较成熟的关于政党的立法。

依法执政的方略

在这样一个法治环境下，政党依法活动、依法执政的能力就显得尤其重要。在德国政党活动史上，法律曾多次制裁过逾越法律界限的政党。德国宪法法院在1952年10月取缔了极右的社会帝国党，其理由是该党的活动和言论违背了宪法的规定。社会从这些事件中汲取了教训，提高了依法活动和依法执政的能力。

1、依法运作公共权力。在资本主义政党体制中，从政党本身的社会属性来看，它仅仅是社会上部分人的利益代表。因此，政党利益和公共利益之间并不总是一致的。这一属性决定了政党代表的只是次级的公共利益，政党本身并不是公共权力，即使政党成为执政党从而掌握社会公共权力，也必须经过一定的合法程序。

德国社会把依法处理党政关系作为完善执政方略的重要内容，因为执政模式实际上就是党执掌政权、主导公共权力部门的模式。

德国社会执掌政权的模式的主要特点是：政党既不直接领导政府，本身也不具有政府职能。党提出自己的政策主张，组织选举，参与社区活动，联系公众和社会组织，以影响公众的政策选择，达到争取选民、取得政权并巩固执政地位的目的，其控制公共权力主要通过组织控制、政治约束和政策协调等方法来实现。具体而言，社民党是通过在该党中上层的“三个中心”或“两驾马车”来实现对联邦政府和地方政府的有效控制的。

所谓“三个中心”是指党的联邦理事会、联邦议会党团和各州领导机构三个“权力中心”。党的联邦理事会的协调性强于权威性，象征性优于实体性，在实际运作中由联邦议会党团作为党的喉舌在联邦议院中表达党的政策主张，因而议会党团成为实质性的权力中心。同时，由于该党在多数联邦州居于执政或参政地位，这些州级领导在参议院中也有决策性的发言权，从而成为党控制政府的另一个实质性的权力中心。

所谓“两驾马车”就是指上述两个实体性的权力中心在宪法和法律的范围内对公共权力的驾驭和掌控。社民党在依法处理党政关系方面，做到了既要对公共权力施加影响，又要在权力运行过程中保持相对超脱的地位。

2、依法处理党际关系。在德国，各政党之间是一种相互竞争关系，主流政党为排挤竞争对手，采用多种策略：抓住对手弱点竭力排挤、丑化和孤立竞争对手；与其他政党讨价还价，吸收对手的合理主张；拉拢、分化、瓦解其他政党。但所有这一切都有一个“底线”，那就是《宪法》和《政党法》的有关规定。社民党推动形成的有关法律文件对党际关系的协调形成了规范。法律规定：政党之间出现的矛盾可以进入法律程序，政党及其区域性的组织可以作为原告或被告进入诉讼程序，这实际上赋予了政党法人的地位，明确在处理党际关系中，执政党与在野党、大党与小党在法律关系中的平等地位。也就是说，依法执政离不开对政党活动的依法调节，政党本身也不能超越于法律程序之外。

3、依法处理党与民众的关系。在西方国家，选民的支持构成了政党执政的合法性基础。可以说，民众的支持是一切政党生存和发展的前提条件，因而各国执政党都十分重视加强党与民众的联系。政党为了赢得大选，必须加强与民众的联系。其方法主要有：重视与选民的互动和沟通，注意与群众团体、利益集团的互动。德国社会，在党民关系方面，成功地建立起一套法制化沟通民众的制度和机制。比如，社民党在执政后，本着利益均衡的原则，通过立法建立起一系列劳资协调的法律制度。倡导在劳资伙伴关系上加强“法律基础上的共识”，既要维护职工业已获得的经济、社会权益，也要动员企业主为投资、革新和增加就业作出努力，依法保护职工和业主双方的合法利益。这一法律制度的实施，深得广大中小企业主、科技界知识分子和工人的支持，从而使该党以向中间社会阶层开放的形象活跃于德国政坛。

4、依法运作媒体。当前高度发达的信息社会，媒体对政治的影响越来越大，处理好同新闻媒体的关系已成为各国执政党的重要课题。德国标榜新闻自由和媒体独立，新闻媒体号称是立法、行政、司法之外的“第四种权力”。尤其是网络传播的兴起使社民党在宣传上遇到了前所未有的挑战：网络技术不仅打破了政党对政治信息的垄断，而且打破了国界对信息扩散的限制，实际上在许多方面取代了过去由社民党来体现的传播功能。

社民党在组织上有结构严密、层次较多的特点，过去在动员党员和选民方面存在巨大的优势，现在也因决策程序多、信息传递漫长而变成了劣势。德国社民党在1999年的党代会上专门把依法运作媒体作为一个议题，提出了改变金字塔结构，建设“网络党”的策略：一是按照法律的规定直接占有或间接控制新闻媒体；二是重视对媒体的公关，化解媒体对执政党的消极报道，积极引导舆论导向；三是重视更新宣传观念和宣传方法，成立了新的法人团体社民党“服务中心”，为全国12500多个基层组织提供信息和宣传方面的服务；同时改进宣传机制，树立社民党良好的政党形象。

政党法制范文篇4

人民民主的本意是“人民的统治”，即人民享有管理和决定国家和社会各项事务的权利。强调“由人民掌握权力”是近代资产阶级在推翻封建专制体系的斗争中率先提出来的，尽管资产阶级所建立的政权难以改变少数人独享特权的实质，但却为社会主义民主目标的设定提供了指引。社会主义民主追求的目标和方向是实现真正的“人民民主”，即最广大人民群众依法有序地参政议政，民众的权利能够得到有效反映和有力保证。社会主义民主代表着人类政治文明发展的前进方向，充满了生命活力与现实感召力。经历了百年的屈辱辛酸和六十余年的实践探索，我们成功地通过政治体制改革的方式走出了一条具有中国特色的社会主义民主政治发展道路。近代历史上的战争伤痛让中国人民倍感和平的可贵，积贫积弱的国家催人再度吹响前进的号角，通过改革的方式实现社会主义民主政治的发展目标是中国人民的必然选择。民主不能够自发地实现，在现实社会中必然要借助一定的政治制度和政治体制来完成。在社会主义国家进行政治体制改革，实质上是要更好地巩固、完善和发挥社会主义政权的优势作用，而不是改变国家政权的基本性质。社会主义民主必定是一项复杂的、系统的、伟大的建设工程，它要求政治体制改革必须坚持有序的、渐进的基本原则。

二、实现社会主义民主法制化是中国共产党领导政治体制改革的基本方针

强调用社会主义法制化保障人民当家作主一直是中国共产党人坚守的政治原则和治国方针。中国特色社会主义法律体系的不断丰富、发展和完善，正是中国共产党人在领导社会主义革命、建设和改革的过程中不断探索、在总结历史经验的基础上建立起来的。以为核心的党的第一代领导集体开启了新中国社会主义法制建设的伟大征程。建国初期，旧的国家机器被废除，客观形势要求尽快建立起崭新的社会主义法制，结束旧中国混乱和动荡的局面。中国共产党人在经验不足的情况下艰难地用制度的方式规定了国家的性质、政权的组织形式、公民的权利与义务等等，有效地动员、组织和引导了广大民众积极投身于社会主义经济、政治和文化、社会生活等的各项建设。建国初期的社会主义民主法制化的探索为中国特色社会主义民主法制建设奠定了发展的基调，形成了根本性的政治制度、大政方针，指明了社会主义民主政治发展的前进方向。受国内外斗争环境的影响和“极左”思想的惯性，中国共产党人在实践民主法治的过程中出现了严重的偏差与失误，导致人们轻视了宪法和法律的限制和规范作用，甚至出现了践踏法律的混乱局面，严重阻碍了社会主义民主法治建设的健康发展。面对“”后制度性的极度匮乏和混乱不堪的社会状况，中国共产党人深刻反省并意识到：制度化建设更具有根本性、长期性的特点。以邓小平为核心的党的第二代领导集体在改革开放的实践基础上重新审视和确定了的民主法制化的政治原则，明确认识到“以言代法”、“以权乱法”、“以党代政”等现象的现实危害，力主将党的领导和社会体系的运行重新纳入到社会主义法制轨道上来。邓小平反复强调，人民利益至上的理念是社会主义民主政治的最大价值取向，但是“不要社会主义法制的民主，不要党的领导的民主，不要纪律和秩序的民主，决不是社会主义民主”[1]，要把人民民主与社会主义法制切实地、有机地统一起来。社会主义法制建设就是要保障制度和法律“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”，社会主义法制建设的方向就是“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。改革开放的大潮渐渐吹去了人们思想中的顾虑和阴霾，相对和平稳定的国际国内局势为中国特色社会主义民主法制化建设提供了难得的发展机遇和客观环境。总结中国共产党执政和领导改革开放的历史经验，特别是伴随国家经济实力的大幅崛起和国际地位的明显提升，中国在国际舞台上可以与不同的国家和地区进行磋商和对话，丰富的实践不断加深着中国共产党人对社会主义民主法制化建设重要性的认识，继续增强着探索社会主义发展规律的信心与决心。1997年党中央首次提出了“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”、“发展民主，健全法制，建设社会主义法治国家”的基本目标，将社会主义民主法制化建设纳入到更高的发展阶段和要求之中；2002年继续得出了“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”的深刻认识；2007年党中央明确指出“人民民主是社会主义的生命”、“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”；2012年11月，在刚刚结束的党的十八大上，又一次强调“人民民主是社会主义的生命”、“人民民主是我们党始终高扬的光辉旗帜”的思想原则，在新的历史条件下一以贯之地坚守着社会主义民主法制化的基本立场，开创了社会主义民主法制建设的新局面。社会主义民主法制化建设不断涌现丰厚的硕果，到2010年底，我国已形成以宪法为统帅，法律为主干，包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等规范性文件在内的由七个法律部门、三个层次的中国特色社会主义法律体系。现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，并全面完成对现行法律和行政法规、地方性法规的集中清理工作。[2]这是新中国成立以来，在中国共产党坚持不懈地领导下，经过多方努力所取得的显著成果，为实现社会主义民主法治目标奠定了必要的制度基础。

三、社会主义民主法制化建设要从执政党的规则意识做起

中国共产党是中国特色社会主义各项事业的领导核心，党执政方式的转变是政治体制改革改革的关键性环节，党必须在宪法和法律的范围内活动，“从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触”[3]。

（一）执政党要努力成为遵守法律法规的模范

作为中国最广大人民利益的代表者和公共利益的守护者———中国共产党的各级党员们必须首先树立起明确的规则意识、法制理念，严格要求自己，率先将自身的言行纳入到法律规范的体系中。中国社会进入快速发展和变化的新时期，民众的觉悟、素质和主动性都有很大的改观，客观上对共产党人提出了更高的垂范标准。共产党员就在民众身边，要用自己的实际行动接受广大民众的监督和检验，并通过良好的遵纪守法的形象去引导广大民众的思想认识和行为习惯。执政党的规则意识在很大程度上影响着国家权力机关的规则意识，进而也反映了社会主义民主法制化的发展程度。“中国共产党必须以经验式的以政策手段治理国家，转变为规范化的以法律手段为主治国理政”[4]，将党的意志经由国家意志贯彻落实、认真执行。

（二）执政党要立足领导法制文化建设

示范的作用不会决定整个社会的民主法制化程度，执政党要立足领导法制文化建设，营造良好的法制环境和社会氛围。一方面要不断推进立法工作，使中国特色社会主义法律体系更加完善、更能够满足现实生活的要求；另一方面要加大法制宣传的力度，通过电视、广播、报刊等各种媒体手段向民众进行普法宣传和教育，让法制不再简单地停留于文字层面，使法制真正深入人心、内化为民众的自觉行为习惯。法制文化建设是社会主义价值体系的一部分，是社会主义文化大繁荣大发展的重要任务之一，各级党政机关要创建灵活多变、易于民众理解和接受的方式和渠道，真正提升民众知法、懂法、守法、用法的意识和能力。法制文化建设是一项功在当代、利在千秋的艰巨事业，执政党和国家权力机关的不懈努力必然使民众不断拾获对“法”的信心，共同致力于“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法治社会建设蓝图。

（三）对破坏党纪法规的共产党员要严惩不贷

政党法制范文篇5

【关键词】先进性建设；挑战；对策

无产阶级政党必须保持党的先进性。中国共产党历来重视党的先进性建设。十六大以来开展的以“三个代表”重要思想为主要内容的保持党的先进性教育活动，是我党在新的历史条件下加强党的先进性建设的又一创举。正确认识党的先进性建设面临的挑战，积极思考解决途经，对顺利推进党的先进性建设具有十分重要的意义。

一、党的先进性建设面临的挑战

（一）阶层结构复杂化

改革开放以来，我国形成了以公有制为主体，多种经济成份和多种经营方式并存的格局。所有制结构的变化，必然引起我国社会阶层结构发生重大变化：原有的革命者、工人、农民三级格局被打破，出现了个体户、私营业主、受聘于外资企业的管理技术人员、民营科技企业的创业人员和技术人员、中介组织的从业人员、自由职业者等新的社会阶层。随着我国改革开放的进一步深入，新的社会阶层变化将更趋复杂化，新的社会阶层的力量也将越来越大。大多数新生阶层分子更多关注的是自己的生活，关注本人个性的发展，对政治、政党的热情下滑。

（二）文化发展多元化、非意识形态倾向扩大化

全球化的发展为各种文化碰撞、交融提供了一个便捷的平台。改革开放20多年来，西方思想文化蜂拥而入，对我国传统文化与社会主义意识形态构成严重冲击。同时市场经济条件下人们思想呈现多元化、复杂化局面；社会阶层的变化，各种不同阶层的人群对思想文化有着不同的需求。人们自觉不自觉地不加区别地接受西方文化，放松了对西方意识形态渗透的警惕，放弃马克思主义在意识形态领域的指导地位。人们更多的关注经济利益，关注个人生活，而对理想信念漠不关心，意识形态淡化。

（三）政党运作方式“媒介化”

科技革命促进了现代信息通讯技术的迅猛发展。发达的媒体，尤其是先进的网络技术，使信息的传播更加多样化、广泛化，任何一种有影响的思想都有可能迅速地传播到世界的每个角落。大众传媒日益成为关系我国政治生活和社会舆论的主要因素，自然也就成为我党宣传、传达路线、方针、政策的重要工具。党日益重视利用大众传媒扩大党的宣传阵地，塑造党的形象，宣传党的主张。这样使得在传统的政党运作方式中对联系党的主张与普通民众间起不可替代的作用的基层组织、普通党员有所忽略，基层党组织建设力度减弱。

（四）生产力竞争激烈化

今天的世界，社会生产力的发展异常迅速，由此带来的国际竞争也随之十分激烈，并使国际竞争的性质发生变化。国际竞争由传统的军事竞争转向以经济、科技为基础的综合国力的较量。因此，当代国际竞争实质上是各国在社会生产力上的较量。我国是发展中国家，发展生产力的任务尤为紧迫。我党要代表中国先进文化的前进方向，实现最广大人民的根本利益，首先要以发展先进生产力作为前提。只有不断地提高生产力水平，并在这一过程中促进生产力和生产关系、经济基础和上层建筑动态地相适应，才能为发展中国先进生产力提供物质基础，为实现最广大人民的根本利益提供可靠保证。

（五）腐败根源的深层次化

当今世界，不管是东方还是西方，腐败似乎成了顽固的毒瘤，无情地侵蚀着政党健康的肌体；腐败又像社会瘟疫，严重损害党和国家的形象。腐败的原因是多方面、多层次的。其主要原因在于党员尤其是党员干部拥有较大的公共权力，而这种权力无论是在党内还是在党外都没有受到约束，缺乏监督。现代政党腐败的根源普遍具有深层次化的特点，而政党腐败的深层次原因在于社会原因、政党自身原因与政党成员个体原因的综合。如社会压力一定程度上的缺乏；政党内部压力、政党对所有成员压力的缺失；政党和社会对政党高层领导压力的消失等等。党的先进性建设必须充分认识和挖掘腐败产生的深层次原因，以应对腐败对政党建设带来的巨大挑战。

二、我党先进性建设的应对举措

（一）适应阶层变化，不断扩大党的社会基础

是否有广大公众的有力支持，是一个政党能否赢得执政地位和持久维持执政地位的重要保证。这就需要政党不断扩大其社会基础。改革开放以来，新的社会阶层在我国出现并不断发展壮大，是党的先进性建设不能回避的问题。我国新的社会阶层与我国广大的工人阶级、农民阶级、知识分子一样，是社会财富的创造者，为建设有中国特色社会主义做出了巨大贡献。我们党有责任把拥护党的纲领、符合党员标准的社会各方面精英吸收到党内来，以扩大党的社会基础和阶级基础，以此把广大群众紧密地团结在党的周围，不断提高党在群众中的影响力和凝聚力。党的自身社会基础的扩大，不仅可以使党自身永葆生机和活力，而且对于社会的稳定发展有着十分重要的意义。

（二）加强对意识形态的领导

“进入21世纪采用武力侵略的代价将会更加高昂，而经济力量和意识形态的感召力将成为决定的因素。”“最终对历史起决定作用的是思想，而不是武器。”尼克松在其《1999：不战而胜》中深刻地指出了意识形态在新世界社会主义和资本主义较量中的决定作用。面对西方资本主义国家利用全球化这一（下转第37页）（上接第13页）平台对我国进行意识形态的渗透和国内社会文化多元化的现实，我党不能淡化、更不能摈弃意识形态。相反，我党更应加强马克思列宁主义、思想、邓小平理论在意识形态领域的指导地位，坚持用“三个代表”重要思想武装人们的头脑。同时，根据新兴阶层的需要和人们思想认识的转变，我党需要集中全党智慧，群策群力，博采众长，进行理论纲领的调整和创新，适当扩大意识形态的包容性，并充分发挥党的基层组织和普通党员的作用，利用现代科技所提供的媒介，加强意识形态对民众的教育、灌输和引导。

（三）加强党的组织建设

我们党要保持先进性，加强先进性建设，实现纲领上确定的目标和理想，必须具备很强的整合功能。也就是要有很强的组织动员能力。组织结构是政党存在和发展的物质基础，在全球化、信息化大潮的冲击下，我党传统的组织建设方式受到严重冲击。适应新的形势发展需要，我党要不断探索建设先进的现代化政党的新方式，加强党的组织建设。首先，应扩大党内民主，增强党自身的吸引力和凝聚力。为此，党要注重更加分权，进一步加强基础组织的权利，提高上级组织的服务意识，以加强党的基层组织建设为基础。同时，设置尽可能多的论坛和对话平台，吸引更多的党员和社会精英参与党内讨论与决策，使党更加开放。另外，需要吸引、选拔高素质人才。组织一支无论是学术水平还是思想道德素质都很突出的精干的干部队伍，为加强党的先进性奠定人才基础。这样需要我们在选拔干部方面形成一套规范化、程序化的工作制度，完善干部选拔制度。

（四）提高党员的科学文化素养

生产力是由多种因素构成的。而科学技术是第一生产力。因此，在发展生产力的各要素中，科学技术是第一位的。当在生产力诸要素中起主导作用的劳动者一旦掌握了先进的科学文化，提高了自身的思想道德素质和科学文化素养。必然会推进生产力的飞速发展。在我党的先进性建设中，代表先进生产力和先进文化的党员干部，努力学习掌握现代科学知识，不断提高自身科学文化素养，是时代潮流和历史使命的必然要求。面对日趋激烈的综合国力的竞争，我们要想赢得主动权，必须要抢占新技术发展的制高点。为全面落实“科学技术是第一生产力”的思想，我党提出了“科教兴国”的伟大战略。作为“科教兴国”战略的带头人，我们的党员如果没能掌握现代科学技术，就没什么先进可言，更谈不上发挥先进性作用；党员领导干部如果成了现代科技的“科盲”，就无法促进科学技术的创新和发展以及科技人才的培养。只有在科技战线上有一大批领军的党员人才，始终走时代的前列，我党才能有资格、有力量领导现代化建设，我党的先进性才能真正得以体现。

（五）依法治党，建设法治政党

政党法制范文篇6

[关键词]党内政治文化建设；政党法治；制度保障

中国共产党党内政治文化是中国共产党在长期的革命、建设和改革的政党实践中在其组织内部形成的相对独立的、具有强烈政治属性的精神观念与制度规范的复合系统，包含以共产党人价值观为核心的观念性党内政治文化与以制度规范为主体的实体性党内政治文化两部分。新时代党内政治文化建设已经成为推进全面从严治党向纵深发展的治本之策。推进党内政治文化建设的前提，应为其设定一个基本的建设体系架构并为其提供一个严密的制度保障，这是当前党内政治文化建设的必然和应然的理论应答与现实应对。

一、党内政治文化的内涵

要厘内政治文化概念的内涵，首先应明确政治文化与党内政治文化、党内政治文化与政党文化的关系。（一）政治文化与党内政治文化关于政治文化的概念，美国学者阿尔蒙德等人在《比较政治学：体系、过程和政策》中将其界定为一个民族在历史与现实的“社会、经济、政治活动进程所形成”的并在特定时期流行的“一套政治态度、信仰和感情”[1]29。这一定义实际上受当时行为主义政治学的影响，打上了深深的行为主义政治学的烙印。有学者认为，行为主义政治学的核心任务是对个体行为偏好的探讨，而一旦深究偏好的来源，这就需要涉及到文化。[2]因此，行为主义研究范式尽管在20世纪70年代后期一度衰落，但它一直是政治文化研究的主流范式。政治文化研究从20世纪80年代开始为我国学者关注，并于90年代以后在我国社会科学领域成为研究的亮点与焦点，其研究范式也普遍受到行为主义的影响。因此，从问题意识分析而言，西方视角中的政治文化产生于行为主义革命和比较政治运动之中，而中国共产党的党内政治文化则源于其领导中国革命、建设和改革的实践以及自身建设的实践。从两者关系来看，党内政治文化本质上是一种政治文化，是诞生于中国共产党内的一种政治文化。但是，党内政治文化相较于政治文化更具有政党组织的政治属性。中国共产党是一个具有高度组织性的政党，因此，要从党的组织行为背后所隐含的文化动因来解释党内政治文化，组织文化对党员日常行为产生着重大影响，从这一层面讲，党内政治文化是一个解释党员在党内政治生活实践中一切行为背后文化动因的概念，它对广大党员干部的影响是长期而深远的。从组织的政治属性来解释党内政治文化，是指政党总是以政权作为活动首要目标的政治组织，因此党内政治文化既不是一般的政治文化，也不是一般的组织文化，而是附加崇高政治价值观的文化。指出：“我们的党内政治文化，是以马克思主义为指导、以中华优秀传统文化为基础、以革命文化为源头、以社会主义先进文化为主体、充分体现中国共产党党性的文化。”[3]431这一论断深刻揭示了党内政治文化的“政治性”———以马克思主义为指导，指出了党内政治文化的“文化性”——以中华优秀传统文化为基础，说明了党内政治文化的“革命性”———以革命文化为源头，强调了党内政治文化的“时代性”———以社会主义先进文化为主体，突出了党内政治文化的“原则性”———充分体现党性。（二）政党文化与党内政治文化政党文化是指在相应的政治文化环境与一定的经济社会制度中萌芽生长并发展起来的、由政党实践并在其组织内形成的“相对稳定且相对独立的精神观念和制度规范的复合有机体”[4]297。作为政党意识的集中体现，政党文化是政党的灵魂。从外在表征看，政党的组织特性与一般规定性都会通过政党文化反映出来，以此区别于其他社会组织，政党的政治价值观、政治信仰以及政治纲领等都以政治文化为标识凸显出其作为政治组织的不同特点。从内在特质看，政党文化是指党内成员与党组织行为的心理因素、政治态度与情感、价值观等。因此，党内政治文化与政党文化在系统结构、内容、构成要素、特征等方面存在着密切的关系。党内政治文化来源于政党文化，来源于党和国家的政治生活，渗透在党内生活与党的建设各个方面，是政党文化的核心，是政党性质的根本表现。与政党文化相比，党内政治文化是党内成员整体的党性修养与政治价值观的集中体现，先进的党内政治文化既有利于保持与增强党的先进性与纯洁性，同时也能提升党员对党的忠诚度，提升人民群众对党的认可度与支持度，并且有利于生成健康的党内政治生态的良性基因，对党内政治生活有着根本性的影响，因此，它比政党文化更能将政党组织的特殊性凸显出来。通过以上分析，我们可以将中国共产党党内政治文化定义为：它是在中国共产党长期革命、建设和改革的政党实践中在其组织内部形成的相对独立的、具有强烈政治属性的精神观念与制度规范的复合系统，包含以共产党人价值观为核心的观念性党内政治文化与以制度规范为主体的实体性党内政治文化两部分。这一定义有两方面的考量：一是中国共产党党内政治文化的形成是一个长期的过程，并非一日之功，而且其形成具有客观必然性。这种概括有利于我们理解当前的党内政治文化，充分认识党内政治文化的变革、转型和创新的深层次动力；同时，党内政治文化所具有的独立发展能力和相对稳定性以及对社会产生渗透的功能，使我们明确党内政治文化建设的意义、难点所在。二是党内政治文化的形成是一种政治实践的过程，中国共产党经过近百年的发展形成了以马克思主义意识形态为核心，由党的价值取向、组织心理理论学说等组成的观念性的党内政治文化和以党的规章制度为主体、由党的行为作风等组成的实体性的党内政治文化两部分。两部分彼此联系、不可分割。其中，党的意识形态和价值取向等是党内政治文化的内显，党内制度规范则和党的行为作风是党内政治文化的外化，不同要素在党内政治文化建设中发挥着不同的作用。在党内政治文化建设中正确处理精神要素和制度要素之间的关系，有利于增强党内政治文化对社会政治文化的影响。

二、加强党内政治文化建设的现实意义

首先，党内政治文化建设是政党维持自身可持续发展的内在需要。中国共产党从其产生到发展壮大，一方面要依赖全体党员对党的奋斗目标、信仰和原则的支持和追求；另一方面党的执政理念与具体政策也要得到人民群众的认同和支持。中国共产党立足于时代变迁，通过党内政治文化建设能够赋予党的宗旨和价值追求以新的时代内涵，健全党内规章制度体系，加强党的作风建设，为全体党员营造风清气正的党内政治生态环境，进而不断提高党员对党的价值目标的认同度和归属感。同时，党内政治生态的持续优化也会产生良好的“外溢”效果，使党内政治文化对整个社会政治文化的导向和引领功能越来越大。其次，党内政治文化建设是推动政党现代化的现实需要。现代政党政治的重大命题之一就是实现政党现代化。政党与现代化紧密相关，政党既是现代化的产物，同时现代化的发展也推动着政党自身的变革，政党现代化主要体现在政党内部传统政治因素与现代政治因素随着政党实践的深化而此消彼长，直至“最终实现传统政党向现代政党的量变到质变的全面变革”[5]。因此，对所有政党而言，特别是对一个领导着现代化的政党而言，“客观上的确存在一个如何不断改革自身来适应整个社会现代化进程的问题”[6]284。改革开放以来，中国共产党在推动自身现代化上取得了巨大成就，党的十八大和四中全会反复强调党的治理能力和治理体系现代化，就是党为了适应新时代国家治理需要而提出的战略目标，也是党为了适应新时代所面临的国际境遇和国内挑战而推动政党现代化所实施的重大战略步骤。无论是什么样的政党，要实现自身现代化，加强党内政治文化建设都是其内在要求，因为政党的党内政治文化建设特别关注以政党核心价值观为中心的系统化建设，同时也涵盖政党的结构、法规、作风等基本要素的建设。因此，从这个层面看，中国共产党党内政治文化建设的目标与政党现代化具有一致性。新时代加强党内政治文化建设能够使党紧跟时代步伐，融入到世界现代化的历史进程中，在共产党人价值观、党的意识形态观念、党员队伍素质、党组织结构、规章制度体系以及作风等方面全面提高党的发展科学化水平。可以说，党内政治文化建设是实现政党现代化的基本途径，党内政治文化现代化又是实现党的现代化的主要内容，某种程度上党内政治文化现代化就是党的现代化。再次，党内政治文化建设是政党应对国内国际各种挑战的客观需要。新时代中国共产党所面临的国际挑战主要是来自西方国家政党尤其是发达国家执政党的挑战，这种挑战是不同政党意识形态斗争或不同阶级利益纷争在政党政治中的体现。尽管当前不同意识形态政党之间的合作在加强，全球经济一体化成为时代潮流，但国家之间、政党之间的利益冲突和意识形态斗争也从未停止过。谁要在这种斗争中略胜一筹，不仅取决于国家硬实力的较量，更取决于国家软实力的比拼，而政党的党内政治文化软实力则是国家软实力构成要素中的核心要素。新时代中国共产党人面临的国内挑战更为复杂，包括“四种危险”和“四大挑战”，等等，因此党要时刻进行“伟大斗争”。这就决定了党要不断建设“伟大工程”，做到“打铁还需自身硬”，不断提高应对各种风险和挑战的能力。而党内政治文化建设能够极大地提高党的凝聚力和战斗力，增强党的各级组织应对种种风险与挑战的能力。新时代党内政治文化建设是一项系统工程，需要党在坚持统筹协调原则的基础上，将重点放在提高党内政治文化的品质上，进而形成一种“先进的、健康的、富有生机活力”的党内政治文化氛围。党内政治文化建设是新时代中国共产党政党文明发展的必然要求，尽管这一过程不会一帆风顺，但与时俱进地创新党的建设理论和时不我待地推进党的建设实践，为党内政治文化建设提供了可能条件。中国共产党现已积累的丰厚的党的建设理论为党内政治文化建设提供了坚实的理论基础。经过近百年发展，党在领导中国革命、建设、改革中，在意识形态、规章制度、行为作风、政治建设等方面所累积的经验已经十分丰富，这为党内政治文化建设提供了丰富的理论资源和思想指导。党近百年的建设实践为新时代党内政治文化建设提供了宝贵的实践经验。一方面，作为拥有近百年历史的大党，在自身的建设实践中拥有丰富的建设经验，这为新时期党内政治文化建设提供了实践的可能。如在民主革命早期党就注重从思想上加强自身的建设，提出“从教育上提高党内的政治水平”[7]87，强调“有争论的问题，要把是非弄明白，不要调和敷衍，一次不能解决的，二次再议，以期得到明晰的结论”[7]89，90，这些从思想上建设党的历史实践所取得的经验值得借鉴。另一方面，中国共产党在建设中的失误也可以从反面为今天加强党内政治文化建设提供诸多的思考。不论是在民主革命时期还是在社会主义建设时期，党的建设都曾经受过“左”和“右”的干扰，并造成了一定程度的损失，因而这些教训对于今天党内政治文化建设也具有一定的警示意义。

三、新时代党内政治文化建设的体系架构

新时代党内政治文化包括党的政治、纪律、作风、思想、意识形态等党赖以生存和发展的基本元素，通过对这些元素进行建设并加以统筹协调，能够不断提升党的建设质量，并在党内形成充满生机活力且与时俱进的政治文化形态。党内政治文化建设是以马克思主义意识形态为核心，囊括党的规章制度、行为作风等基本元素建设，党内政治文化建设实际上也是在党的建设基本架构中运行与发展的，因此，从某种意义上讲，党内政治文化建设的基本框架与党的建设的基本框架存在一致性。然而，党内政治文化建设的价值诉求有别于一般的党的建设价值诉求，它对党的建设科学化、体系化、规范化和全面化提出了更高要求，更加注重党的价值文化的建设和发展。因此，以党的建设主要内容为依托，新时代党内政治文化建设体系架构可分为价值体系、运行体系与方法体系三个层次。第一个层次，党内政治文化建设的价值体系，也就是党内政治文化建设的价值取向，这关系着党内政治文化建设的精神动力与指导思想，是新时代党内政治文化建设的核心。从所有成熟的政党来看，拥有明确的价值目标是其生存和发展的核心元素，但仅有核心价值目标还不能构成一个科学完整的价值体系。因此，新时代党内政治文化建设必须首先要对既有的价值目标加以充分发掘，科学设定以核心价值目标为轴心的价值目标体系化路径，从而使党内政治文化在价值观上的吸引力更持久和更有说服力。作为马克思主义政党的价值实践主体，中国共产党人的价值追求必然是对政党的价值实践目标的承载，因此，党内政治文化建设价值体系就是以“全心全意为人民服务”为内核，囊括“忠诚老实、光明坦荡、公道正派、实事求是、艰苦奋斗、清正廉洁”等一整套具有强烈时代意义的价值体系。中国共产党从诞生时就将实现共产主义作为自己的最高理想和奋斗目标，而共产主义这一宏大目标落实在每一个时代，就体现为共产党人全心全意为人民服务的具体价值追求上，这就从源头上避免了很多西方政党把竞争胜利的希望寄托在一些零星价值诉求的思维模式上，这也决定了中国共产党虽然历经近百年，但因为拥有一套科学的价值体系，并能根据不同的时代要求适时地对其价值体系进行补养，因此，中国共产党虽历经磨难，但始终团结一致，不忘初心、牢记使命，靠的就是崇高理想的目标吸引力、道德感召力和价值凝聚力。第二个层次，党内政治文化建设的运行体系，是指党内政治文化建设的内容体系和制度支撑体系的总和，这一体系为党内政治文化建设提供具体操作框架和实践保障平台，属于党内政治文化建设体系的基础。党内政治文化建设在这一基础层面上，与党的整体建设是基本等同的，表现为以党的思想建设、政治建设、作风建设、制度建设等为主要内容的系统化、全面化和规范化建设，是把党作为一个“伟大工程”而进行的系统性建设。党内政治文化建设是一个实实在在的政治现象，需要联系具体的政治环境通过具体的政治实践体现出来。如果政治内容扑朔迷离，党内政治文化建设也就成为无源之水、无本之木，就会迷失具体的工作目标。因此，党内政治文化建设要求建立以党的建设全部内容为基本框架的运行体系，这就为党内政治文化建设提供了一个不竭的资源系统。党的政治建设作为党的根本性建设同时也是党内政治文化的根本性建设，为形成正确的价值体系提供了前提和基础。在这个资源系统中，制度建设带有双重性功能，一方面，它是党内政治文化建设得以顺利实施的保障系统，“党内法规制度是滋养培育先进党内政治文化的重要保障”[8]。制度的强制性特点使得先进的党内政治文化的赓续传承不仅需要发挥全体党员身正为范的榜样作用，而且其践行贯彻也有了权威的党纪党规的严格保障。另一方面，制度也是党内政治文化建设运行体系的重要构成要素。制度与文化既有区别又有联系，正式制度往往从脱胎于文化积习的非正式制度而来，非正式制度是指如“习俗、传统、道德伦理、意识形态等”[9]，因此，政党的制度中沉淀着政党的价值观和政党精神，同时党内规章制度也可以塑造党员的行为，可以通过严格贯彻和执行党内制度而涵养良好的党内政治生活方式和形成健康的党内政治生活习惯。党的规章制度建设的重要意义在于：它既较为全面而稳定地反映着党的思想意识形态，坚决捍卫着党的价值原则和价值追求，也为党自身的正常运行提供有效的制度平台和基本框架。因此，党内政治文化建设必须将制度建设放在至关重要的地位，在党内大力培育制度文化。作风建设（行为建设）因为党员行为作风的外在性特点也需要给予高度重视，尤其是对有近百年历史的大党来说，党的理论和奋斗目标经过长时间的宣传已经为人们耳熟能详，因此，当前群众将关注的焦点集中在政党的行动上尤其是党员的行为作风上，这就要求必须将党员的行为作风建设适时纳入到党内政治文化建设的运行系统中去，培育养成一种与党的思想意识形态、规章制度要求、价值追求目标相一致的行为文化。第三个层次，党内政治文化建设的方法体系，是指在党内政治文化建设过程中针对现实情况所要采取的一系列对策和方法。方法对于解决问题的重要性不言而喻，对完成任务的方法高度重视，他曾将任务和方法比喻为过河与桥和船的关系，指出只有解决桥或船的问题，才能完成过河的任务，“不解决方法问题，任务也只是瞎说一顿”[7]139。作为一个复杂的系统工程，党内政治文化建设既需要有效的运行体系的实践支撑和价值体系的精神给养，也需要一套符合实际需求的科学方法加以保障。一般来讲，这一方法体系包括宏观哲学层面的根本方法、中观层面的思维方法和微观层面的具体工作方法。根本方法是指运用辩证唯物主义和历史唯物主义，重点解决新时代要建设什么样的党内政治文化、怎样建设新时代党内政治文化的问题。思维方法是指在建设新时代党内政治文化中要有战略思维、历史思维、辩证思维、底线思维和创新思维，其中，战略思维是指建设新时代党内政治文化要在时间上有大视野、空间上有大格局和行动上有大定力；历史思维是指要了解党内政治文化建设的昨天、把握党内政治文化建设的今天、开创党内政治文化建设的明天；辩证思维是指在党内政治文化建设过程中既要讲两点论，又要讲重点论；底线思维是指在党内政治文化建设过程中坚持忧患意识和风险意识，运用“木桶原理”，防止任何形式的党内不良政治文化侵蚀党的健康肌体，要善于补短板、强弱项，掌握主动、化解矛盾；创新思维是指在党内政治文化建设过程中要敢于抛弃不合时宜的观念、体制和做法，勇于开创工作的新局面。具体的工作方法是指将党内政治文化建设的根本方法、思维方法进一步转化为具体科学的工作方法，这包括对每一时期党内政治文化进行顶层设计、整体推进、狠抓落实，要坚持问题导向、精准发力、精细管理。总之，与制度不同，方法是在基本价值体系匡约下人的思维灵活性的具体体现，党内政治文化建设的方法体系既体现中国共产党的价值追求，也是其践行价值追求的辅助工具。将这些策略和方法加以凝练、总结进而形成一套方法论体系，对推动新时代党内政治文化建设既是可能的，也是必要的。

四、政党法治是新时代党内政治文化建设的制度保障

作为政党生存和发展的两翼，政党文化和政党法治是相辅相成的。中国共产党的政党法治是指“为了更好地发挥党的民主品性和民主职能，依据党内法规和国家法律来保障政党权利和规制政党权力，进而把党的内部行为、执政行为和领导行为纳入法治化轨道。”[10]政党法治是自党成立以来，历经革命、建设和改革之后推进政党现代化的一种必然结果。政党法治作为推进党的建设的一种方法，它是党内政治文化发展的理性选择，只有不断加强政党法治建设，利用法治对政党行为进行理性约束，才能使党内民主得以充分彰显，才能消弭党内的个人专断，避免人亡政息的历史厄运。同时，作为中国共产党政党法治的要件性因素———党内法规制度一旦形成科学的体系，便对党内政治文化的发展发挥着支配性作用，这是因为真正先进和健康的党内政治文化都应当纳入法治化的轨道，离开党内法规制度的轨道，不仅会使健康的党内政治文化难以发挥其应有的“以文化人”的积极作用，而且在党内不良政治文化的浸润中甚至还会走向它的反面。因此，政党法治不仅是党内政治文化建设的应有之义与内在需要，还是党内政治文化发展的路径依赖和保障机制，它既为党内政治文化建设提供了有形的法治根据，使党内政治文化建设具有可操作性，而且也为党内政治文化建设提供了无形的价值指引，使新时代党内政治文化建设具有鲜明的方向感。先进、健康和可持续发展的党内政治文化不是自发形成的，它总是在同腐朽、庸俗、落后的政治文化的比较和斗争中发展并壮大起来的，离开了健康的党内法治环境不仅难以推动党内政治文化与时俱进地发展，而且已有的党内政治文化建设成果也可能丧失殆尽。因此，以政党法治作为新时代党内政治文化建设的制度保障，是当前推进全面从严治党向纵深发展的必然要求。第一，新时代政党法治能够有效维护党的意识形态，持续增强党执政实践的有效性，不断提升党内政治文化的社会影响力。中国共产党成为全国执政党后，曾长期把马克思主义意识形态作为党执政合法性的主要途径，而在一定程度上忽视了执政有效性的提升，从而迟滞了中国现代化的历史进程。改革开放以后，党将执政合法性的重心放在执政绩效上，即将执政有效性的提升重点放在以经济建设为中心不断满足民众对物质和文化的需求上，一定程度上忽视了马克思主义意识形态建设，导致资产阶级自由化一度泛滥。将合法性主要建立在政绩之上风险很大，一旦执政绩效下降，必将引起对党执政合法性的质疑，因此从长远看，需要将党的执政有效性转向民主、文明、法治和科学的方向，以新的执政实践不断创新和发展马克思主义意识形态。新时代推进党的法治建设对改革和完善党的执政实践方式有着巨大的推动作用。根据西方发达国家政党建设的积极经验和中国共产党40多年政党现代化建设实践来看，党的执政实践方式现代化主要是党的执政行为的法治化、民主化、科学化和规范化，法治化是其核心。新时代中国共产党的政党法治与改革和完善党执政兴国的实践方式有着十分紧密的联系。实现党的执政实践有效性的一个基本前提，就是要保证党所作出的各项方针、政策的科学化与民主化。只有党所作出的各项决策正确，才能保证执政实践的有效，也才能不断改革和完善党的执政实践方式。因此，只有加强新时代中国共产党的政党法治建设，不断推动党内民主的制度化，把党的各项权力限制在党内法规和国家法律范围内，党的各种决策活动的科学化才能得到有效保证，避免因为个人意志强加于党而使决策出现错误的可能。这样才能大幅提高党的执政实践效能，使党的意识形态通过广大人民群众对党执政合法性的认同而持续巩固和发展。第二，中国共产党的政党法治能够推进党内民主发展，增强广大党员对党组织的心理认同，提高党的凝聚力和战斗力。政党的党内民主与政党法治是一对孪生兄弟，党内民主是以实现党员的主体地位为前提，政党法治是以实现党内平等为追求，党内民主需要政党法治为保障，政党法治以党内民主为目标；实现党内民主是政党生命力的根本体现，政党法治则更关注党员权利的实现。为了顺应现代民主政治发展的潮流，改革开放40多年来，中国共产党不断推进党内民主参与方式的多样化，大力培育党内民主意识，积极塑造党内民主文化。但不可否认，党内民主还有许多形式主义的东西，其产生的原因比较复杂，但缺乏法治保障是主因，党内民主的制度化、法治化有待进一步完善。因此，需要通过实现民主与法治的统一、权利和义务的对等来推动党内民主的制度化和规范化，以此达到以制度规制权力、依法执政等政党法治的诸多价值目标。同时，党内民主法治化也可为党内平等提供必要条件。所谓党内平等本质上就是指党内同志间关系的平等，“党内有负责人与非负责人，有领导者与非领导者，尽管有先天的不同，在工作上、职务上、职权上的不同，大家在基本上是平等的”[11]313，党内平等能够使党组织的决定比较容易得到广大党员的认同，推动普通党员积极参与到党内政治生活中去，激发他们努力实现自我价值的热情。需要明确的是，党内政治文化中的组织心理作为一种潜在的意识与作为马克思主义意识形态这样一种政治思想是不同的，它不是系统化、理论化的政治意识，而是政治意识形成的前期状态或者叫准备状态。党的组织心理直接受到党内政治文化中制度文化的匡约，且和党的行为文化涵容互摄。若要使党的组织心理转变为坚定正确的政治思想，最为有效的途径就是秉承民主精神，推动广大党员积极的民主参与，以实现党的决策民主化，从而不断强化党的组织心理认同。因此，推动党内民主的法治化，营造一种既有法治氛围又能保证广大党员依规行使民主权利的文化气场，是新时代党内政治文化建设重要任务。而政党法治就是通过凭借党内法规和国家法律对党的各种权力进行全方位制约的管理模式，它既能为党内民主的法治化提供保障，有利于全体党员平等参与党的决策活动，又能使党员在浓厚的民主氛围中加深对组织的归属感和提高对组织的认同度，从而使党的组织力得到大幅提升。第三，中国共产党政党法治能够推动党内制度法治化的进程，对党内制度的规范性、稳定性与连续性提供基本保障。所谓政党制度法治化是指“政党在行动中受到事前规定并宣布的规则的约束，使其合理行使权力并计划组织事务。”[12]党内制度的规范性建设是新时代党内政治文化建设的一个基本内容。中国共产党在发展过程中在自身建设上也遭受了许多挫折，主要症结就是在党的建设实践中没有把好的制度坚持好，没有及时将不合时宜的制度清除掉，制度体系建设尚不完善。因此，制定与完善新时代党内法规制度，尤其是通过政党制度法治化来实现党内规章制度的稳定和连续，能够促进党内政治文化的发展，避免朝令夕改。作为中国现代法治的重要表现形式，中国共产党的政党法治是以国家法律与党内法规作为其活动的基点，是把其自身治理乃至党的前途命运寄托于党内规章制度的完善与权威上。从其内容考察，政党法治能够破除人治、弱化个人权威，最大限度地按照党内法规和国家法律进行党的各种活动，这对推动政党制度法治化的现代转型是非常有利的。从其影响分析，政党法治在党内可以逐渐涵养出法治文化精神，这种崇尚法律至上的法治文化精神一旦为党员所领悟就会形成一种法律自觉，进而影响广大民众。有了这种党内政治文化为背景，实现党内制度的连续性和稳定性就有了可靠的保障。第四，政党法治能够不断推动党加强思想建设，以先进的思想指导良好作风的形成，使党的良好形象和优良作风引领社会主义道德风尚的形成。加强党的思想建设，塑造党的光辉形象，进而不断扩大党在广大人民群众中的影响，这是中国共产党不断发展壮大的重要法宝。党的十八大以来，党持续同“四风”作斗争，既重塑了党的形象，又赢得了群众的广泛认同。但是当前在某些地方和部门中的官僚主义、形式主义等仍然阴魂不散，家长制作风、一言堂现象屡禁不绝，以权寻租、圈子文化仍然存在。这些问题从根子上看还是思想问题，是思想建设力度不够、党性教育效果不好使然，使得一些党员和干部价值观出现偏差，政绩观出现畸形，进而形成社会负效应，导致社会上一部分人产生错误的价值认同。因此，从这个角度讲，政党法治可以通过党内法规制度来强化广大党员所接受的有关党的性质和宗旨教育，强化党的意识，最终使他们走向党性自觉。政党法治能够把新时代党根据全面从严治党的新任务而适时提出的新的道德原则及道德规范以党内法规的形式规定下来，使道德意识转变为一种制度意识，强化对共产主义道德的尊崇意识，增强对社会主义道德的遵守意识，把握新时代对共产党人提出的新的道德要求，从而随着广大党员法规意识的持续增强，使不同层次的道德自觉逐步形成。政党法治就是通过对增强不同个体党员和干部的道德意识，进而升华为政党制度意识，最终上升到政党整体道德意识，这一过程也是加强党的建设的过程，对于党树立良好形象以及传承和发扬党的优良传统有着不可替代的作用，对于党在执政过程中取得广大人民群众的信任和支持，提高执政效能，扩大对社会政治文化的影响，都发挥着至关重要的作用。

五、结语

党内政治文化是根据不同时期党的建设的特点而形成的包括政党价值观、政党心理、党内规章制度和党员作风等在内的有机系统，它是变与不变的统一，是一个动态发展的过程，是一个逐步成熟、逐步发展的政党实践过程。在民主革命时期，党内政治文化系统既指导党内的各种政治行为，也会在某种程度上对一定范围内的社会政治文化产生影响；党执政以后，党内政治文化对整个社会政治文化的发展方向发挥着导向功能。与此同时，某一时期党内政治文化一旦形成并不会按部就班地自然发展，而是需要党根据自身建设的内在要求持续推进其建设进程，这是党内政治文化的特性使然，也是适应政党政治发展的应然要求。新时代，加强党内政治文化建设是实现全面从严治党的治本之策，但是党内政治文化建设非一日之功，需要从思想、组织、政治、意识形态和政党行为等诸多方面进行系统地谋划，其过程彰显的是中国共产党人核心价值观与新时代党执政兴国实践的辩证统一。

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政党法制范文篇7

〔关键词〕邓小平;依规治党;从严治党;政治建设

在领导中国革命、建设的过程中，尤其是改革开放的进程中，邓小平十分重视从纪律上加强党的建设，坚持依规治党。当前，全面从严治党进入新时代，依规治党在新时代党的建设过程中扮演着越来越重要的角色。从严管党治党，必须“坚持依规治党、标本兼治，坚持把纪律挺在前面”〔1〕。在新时代条件下，研究邓小平依规治党思想，有着重要的理论意义和实践价值。

一、邓小平依规治党思想的地位:“没有党

规党法，国法就很难保障”依规治党是依法治国的重要前提和政治保障。党的十八大以来，为了深化发展中国特色社会主义，党中央提出了“四个全面”伟大战略布局。处理好“四个全面”之间的相互关系，尤其是全面从严治党和全面依法治国之间的关系，对于全面深化改革的推进和全面建成小康社会目标的实现具有重要的意义。全面从严治党的要害是“治”，“治”的法宝就是党的规矩、纪律。用依规治党来引领全面从严治党工作，成为中国共产党管党治党的新常态。邓小平曾指出:“没有党规党法，国法就很难保障”〔2〕，可以说，依规治党是依法治国的重要前提和政治保障。中国共产党治理能力的提升必将助力于全面依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化，它们的内在统一性共同服务于全面建成小康社会这一战略目标。中国共产党的领导是中国特色社会主义的最大优势和本质特征。经过长期的奋斗，中国特色社会主义进入新时代。新时代中国特色社会主义，无论是经济上、政治上，还是社会上、文化中以及生态上都有了明显改善。然而，在充分肯定重大成就的同时，我们也应该用冷静的态度和强烈的忧患意识看待发展中存在的问题。在科学认识和分析问题的基础上，积极探索解决问题的方法，从而为中国特色社会主义的深化发展扫清障碍。任何轻视或者忽视问题的思想都是不可取的，都会给党的执政合法性带来冲击，影响党领导作用的发挥。新时代，中国特色社会主义的发展对党的建设提出了更高的要求。针对党内存在的问题，党要管党、从严治党具有更强的时代紧迫性和现实必要性。依规治党是肃内问题、赢得人民支持，进而筑牢执政合法性的重要法宝，党内法规在整个过程中发挥着重要作用。中国共产党只有以一个强有力的形态呈现，广大党员才能形成强大的战斗力，国家才能具备旺盛的生命力，马克思主义政党的优越性才能充分体现，人民群众的根本利益才能充分满足。

二、邓小平依规治党思想的内容

政党的产生往往肩负着某种特殊使命，其活动也必然围绕着这种使命而开展。党的规矩是政党使命顺利完成的重要保障之一。作为马克思主义政党，中国共产党肩负着“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”的伟大使命，一直十分重视党的规矩，始终强调规矩、纪律的重要性。可以说，依规治党是中国共产党在历史发展过程中形成的优良传统之一。曾强调，要制定一些“详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”〔3〕。邓小平指出，“同志历来主张要有章程。有章程才能体现党的方针、政策”〔4〕。正是在继承的基础上，邓小平在思想上更加重视依规治党，在实践中不断创新，形成了丰富的依规治党思想。(一)“党章是最根本的党规党法”:格外重视党规党法建设作为根本，党章在党规体系中扮演着重要的角色。邓小平十分重视党的章程，在其讲话和著作中曾多次谈到党章。尤其是改革开放后，邓小平把党章放在更加重要的位置予以强调。在总结党的发展历史，特别是“”期间存在的问题时，邓小平在党的十一届三中全会开幕前的中共中央工作会议闭幕会上作了题为《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话。谈及解放思想时，邓小平对民主进行了专门的论述。他认为必须通过加强法制来保障人民民主的实现，而中国共产党作为执政党，也必须有党规党法对党组织和党员进行规范。关于党规党法，邓小平认为“党章是最根本的党规党法”〔5〕，把党章放到了极其重要的位置。新中国成立后，国际国内形势发生了很大变化，党情也发生了重要变化，尤其是中国共产党由革命党向执政党的转变，使得党规党法的健全更为必要。1956年，邓小平在党的八大上作了《关于修改党的章程的报告》。在谈到党章修改方面，他着重对党章的总纲、民主集中制以及党员权利义务等问题进行了论述。关于党章总纲，邓小平指出:“党章的总纲，是我们党的最基本的政治纲领和组织纲领”〔6〕。根据当时国内情况的变化，邓小平对党章总纲，尤其是党的群众路线这一组织纲领的核心进行了详细的阐释。邓小平曾指出，民主集中制是党“根本的组织原则”〔7〕，是群众路线在党内生活中的运用。关于党员权利和义务，邓小平指出，随着党的队伍的扩大，党员数量比七大时期“已经增加了八倍”〔8〕，对党员权利和义务的规定有着重要意义。此外，邓小平指出，“草案特别规定:侵害党员的权利，就是违的纪律，应当给予纪律处分”〔9〕。党员权利有了明确的纪律保障，极大地提升了党员的归属感和战斗力。这同苏共二十大赫鲁晓夫对斯大林的全面批判形成了鲜明的对比，一个是“削弱苏共的权威”〔10〕，一个是领导人民朝着“完成人民交给我们的光荣任务”〔11〕奋勇前行，执政合法性不断增强。无论是“”期间邓小平强调的“党员要按照党的章程办事”〔12〕，还是在改革开放时期邓小平要求的“所有共产党员都要增强党性，遵守党的章程和纪律”〔13〕，都体现了其尊崇党章的鲜明党章意识和重视规矩纪律的依规治党思想。(二)“对照党章进行检查”:要求党员模范遵守党规党法历史唯物主义认为，认识是主体对客体的能动反映。中国优秀传统文化留给我们“日三省吾身”善于反思的精神。无论是马克思主义的认识观，还是传统文化中的自省精神，都离不开人的主观能动。纵观发展历史，中国共产党始终重视党员能动作用的发挥。在推进依规治党的进程中，党员的主体自觉性绝不可轻视。邓小平十分重视引导共产党员发挥自身能动作用，要求党员自觉维护党规。在革命初期，邓小平要求全体党员坚定理想信念，主动适应艰苦环境，发挥先锋模范作用。在时期，邓小平在北方局党校整风动员会上指出:“每个同志都要下定决心把自己的思想作风整好”，“要自己抱有高度的革命热情和对党负责的精神”，只有这样，“才会胸怀坦白，才会有‘脱裤子’的精神，也才会把思想作风整好”〔14〕。这种自觉是自我认识、自我批评的具体体现，是具体工作和组织生活上的实际应用。新中国成立之初，党进行了第三次整风运动。结合中央的精神和西南区的具体情况，邓小平在《克服目前西南党内的不良倾向》中指出，既然有“中央的路线、方针、政策正确”〔15〕的前提，各级组织及个人都要依据党的规矩和政策严格遵守，有的放矢，克服党内存在的“命令主义”这种“辛辛苦苦的官僚主义”，看起来忙于工作，其实早已偏离了政策和群众。在这种情况下，邓小平要求领导干部加强自身反省，提高工作本领，真正做到全心全意为人民服务。党的十一届三中全会的召开标志着中国进入改革开放新时期，社会主义现代化建设迎来了新的机遇。在新条件下，邓小平更加强调党的规矩和纪律，提高对党员的要求，“首先要求他们必须遵守党的纪律”，“党如果对党员不执行纪律，还怎么能领导群众呢”〔16〕?邓小平清醒地认识到，党内矛盾更多是可以通过思想教育来化解的。他要求“每个党员、每个党员干部、每个党组织，都要对照党章进行检查，根据各自的具体情况，作出达到和坚持党章规定的合格标准的努力计划，并保证其实现”，对“关键少数”提出了更高的要求，指出领导干部要更加“严格遵守党章……起模范作用”〔17〕。正是对全体党员干部的约束和要求，共产党员的党性修养才得以提高，邓小平依规治党思想才得以形成并丰富，党在依规治党的探索过程中才得以积累更多经验。(三)“功过分明，赏罚分明，伸张正气，打击邪气”:党纪面前人人平等依规治党的前提条件和主要抓手就是，清晰认识和科学把握党内不合规矩、违反纪律的思想和行为。在鲜明的党章意识和坚定的共产主义理想信念的基础上，广大党员对问题的把握必须符合党的纪律，党员自身行为的实践必须在党的规矩约束下开展。对全体党员而言，党规面前一律平等，党的规矩纪律平等地适用于每名党员，没有哪一名党员拥有超越党规的特权。不仅普通党员要严格遵守党的纪律，党的领导干部，尤其是高级领导干部更要在模范遵守党的纪律方面作出表率。不能也决不允许以职位高低、权力大小来判定党员有无“特权”，游走在党的纪律之外。邓小平十分痛恨违法乱纪行为，指出，“不管是什么人，都要执行纪律，做到功过分明，赏罚分明，伸张正气，打击邪气”〔18〕。党的纪律面前人人平等，违反纪律的党员必定受到惩罚，遵守纪律的党员才能够得到人民群众的真心拥护。全党必须营造良好的政治氛围，保障纪律遵守者的合法权利。要区别党员的功绩和过错，对有功劳的党员适度的嘉奖，给过错行为应有的惩罚。只有在党内形成赏罚分明的氛围，正气才能得到伸张，邪气才能得以打击，清气才能弘扬，避免好坏不分、良莠不齐的党内政治生活乱象。中国共产党是一个纪律严明、组织规范的马克思主义政党。在建党之初，党就制定了严明的纪律以保证党的生存和发展。随着革命的推进，党的纪律体系不断完善，战斗力显著提升。1942年，中国共产党在延安开展了反主观主义、宗派主义、党八股的整风运动。在这场运动中，惩前毖后、治病救人成为贯穿前后的基本宗旨，并逐渐演化为正确进行自我完善的重要政策。随着革命和建设的继续推进，党审时度势，坚持严明的规矩和纪律，科学评价正误，区别对待功过，“该开除党籍的就开除党籍，该给撤职或者其他处分的就给这些处分，犯罪的还得法办”。定性之后，再根据轻重程度，“对于情节较轻的，要进行严肃的批评，并要他们作出认真的而不是敷衍的检讨”〔19〕，遏制了一批党内蛀虫的继续破坏，确保一次次党内政治活动不走过场、不流于形式，为新时代党的建设提供了良好的经验借鉴和道路遵循。(四)“维护党规党法，切实把我们的党风搞好”:发挥纪委的监督作用马克思主义政党进行党内监督的一件重要法63宝就是纪律检查制度。党章明确规定，纪律检查委员会的主要任务是“维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作”〔20〕。1923年，列宁在《我们怎样改组工农检察院》一文中明确强调，通过改组检查机构，目标是增进党与人民群众的密切联系，提高工作效率，加强对领导机关的纪律检查和监督，从严治党，保持党的纯洁性。新中国成立后，中国共产党由革命党转变为执政党，领导人民由进行新民主主义革命转变为进行社会主义建设。地位和目标的转变要求党必须慎重对待手中掌握的权力。1949年11月，根据党中央的决定，中共中央纪律检查委员会作为党的最高纪律检查机关而创立。中国共产党纪律检查机构的设立是对自身监督的一种重要方式和制度形式，是依规治党的重要体现，是建设“服务型政党”的重要保障。在依规治党方面，邓小平十分重视纪律检查制度。新中国成立初期，邓小平在《克服目前西南党内的不良倾向》一文中指出，为了保障党的支部生活，使支部充满战斗力，作为“监督党员遵纪守法的重要武器”，“党的纪律检查委员会和政府的监察委员会要建立和加强起来”〔21〕。为了充分发挥党的纪律检查制度的作用，邓小平要求纪检部门要“积极地检查党员遵守党的章程、党的纪律、共产主义道德和国家法律、法令的状况”，加强对基层党组织的检查，“党的各级委员会必须保证各级监察机关有足够的干部力量，并且经常对于它的工作给以坚强的支持”〔22〕，以帮助他们改进工作。邓小平强调，“各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件，更重要的是维护党规党法，切实把我们的党风搞好”〔23〕。在随后召开的党的理论工作务虚会上，邓小平明确指出纪律检查委员会的重要任务就是“协助中央和各地党委搞好党风”〔24〕，把纪律检查制度作为党风建设和依规治党的一项重要制度保障。全党服从中央是加强和改善党的领导、加强党中央权威的重要原则之一。为了维护党和人民的根本利益，邓小平态度坚决地说:“任何人如果严重破坏这一条，各级党组织和各级纪律检查委员会就必须对他严格执行纪律处分”〔25〕。正是邓小平对纪律检查制度的重视，党的规矩遵守和纪律执行才有了重要的体制机制保障，党的监督作用才能最大程度上得到发挥，党的建设才能扎下根、稳步推进。

三、邓小平依规治党思想的时代价值

邓小平依规治党思想的丰富内涵不仅为党在当时背景下进行自身建设提供了科学指导，而且对新时代党的建设推进和中国特色社会主义政党政治深化发展具有重要的启示意义。(一)高度重视党章党规，营造风清气正的良好党内政治生态新时代依规治党必须高度重视党章党规，加强党的政治建设。党的报告明确指出，党内存在着“思想不纯、组织不纯、作风不纯”〔26〕的突出问题，党的先进性、纯洁性建设亟待加强。牢牢把握加强党的先进性和纯洁性建设这条主线，高度重视党的政治建设，是坚持全面从严治党的时代要求。深入开展新时代党的建设，必须高度重视党的政治建设这一根本建设，必须严守政治规矩和政治纪律，自觉做到政治立场、政治方向、政治原则、政治道路契合党中央要求。党章是党规之本，是党的根本大法，是党的政治建设的基石。全党必须牢固树立并坚持党章意识，在全党上下形成学习党章、尊崇党章、维护党章的政治氛围。新时代党的建设必须以党章为根本依据，加强党的纪律建设，完善党的制度体系，为依规治党提供根本遵循和重要保障。只有在全党范围高度重视党章党规，才能从根本上破除因党内政治生态被污染而产生的种种问题，从而净化党内政治生态;只有在全党范围高度重视党章党规，才能最大程度发挥党的规矩、纪律的作用，从而优化党内政治生态;只有在全党范围高度重视党章党规，才能消除以往毒瘤对党的政治建设的侵蚀，从而重构党内政治生态，最终营造风清气正的良好党内政治生态。(二)严格要求“关键少数”，涵养积极健康的优秀党内政治文化新时代依规治党必须严格要求“关键少数”，发挥领导干部的先锋模范作用。坚持全面从严治党，必须牢牢抓住领导干部这一“关键少数”，这是依规治党的核心要求。领导干部是党领导中国特色社会主义事业的主体力量，在党的建设过程中发挥着重要作用。依规治党，重点是依规治吏。领导干部手中掌握着人民群众赋予的重要权力，应该而且必须切实维护好人民的根本利益。部分领导干部共产主义理想信念缺失，在世界观、人生观、价值观上出了问题，产生错误权力观，主要表现为:媚上欺下，公权私用，权权交换，权钱交易，把权力当作满足自身私欲的工具。这种行为严重违背了党的性质和宗旨，从根本上破坏了党内政治文化，给党的建设带来了极其严重的危害。党的十八大以来，党深入开展反腐败斗争，敢于自我革命，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气，坚决把党风廉政建设和反腐败斗争向前推进。实践证明，反腐败斗争取得良好成效，党的建设得到根本好转。党的报告明确指出:“各级领导干部要增强民主意识，发扬民主作风，接受人民监督，当好人民公仆。”〔27〕新时代开展党的建设，领导干部必须提高党性修养，提高政治觉悟和政治能力，树立公仆意识，勇于担当，时刻牢记使命和责任，严格要求自己，在各级党委中做好表率，坚决防止和反对个人主义、自由主义、本位主义、宗派主义、圈子文化、码头文化，在党内弘扬清正廉洁的价值观，涵养积极健康的党内政治文化。(三)充分发挥纪委作用，规范严肃认真的有序党内政治生活新时代依规治党必须充分发挥纪委作用，加强党内监督。历史经验告诉我们，“增强党自我净化能力，根本靠强化党的自我监督和群众监督”〔28〕。中国共产党历来重视监督，在以往的历史实践中逐步建立健全了党内监督与人民监督相结合的监督体系。党的纪律检查委员会是党自我监督的重要机构，是增强党自我净化能力和规范党内政治生活的重要保障。依规治党必须强化党内监督，尤其要充分发挥纪委在维护党章和其他党内法规、推进全面从严治党和加强党风建设等方面的作用。党的纪律检查委员会必须加强对党的组织和党员领导干部履行职责、行使权力的监督，检查和处理党的组织和党员违的规矩、纪律的案件，对群众举报的党的组织和党员开展谈话提醒、约谈函询。此外，党的纪律检查委员会必须加强巡视，尤其是政治巡视，对出现问题的党组织和党员进行问责。新时代党的建设必须不断完善纪律检查制度，健全党内监督机制，促进党内监督与其他监督相结合，提高监督的整体效能，形成最大监督合力，最终实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。只有充分发挥纪委的监督、执纪和问责功能，才能有效促进不敢腐、不能腐、不想腐的目标实现，才能规范严肃认真的党内政治生活，才能充分体现依规治党的效果和作用，为新时代党的建设提供更大动力和保障。

政党法制范文篇8

「关键词」中国特色，社会主义，政治模式

一、中国政治体制改革的4点基本共识

1.1必须尊重人类政治文明的普遍成果

所谓“人类政治文明的普遍成果”，即诸如“权力制衡”、“公共信息透明”等基本原则。经过世界各国漫长的政治文明实践，这些原则都已经得到了充分证明。

在“人类政治文明的普遍成果”研究方面，必须承认我国在整体上没有达到西方政治学研究的深度和广度。很明显的一点基本事实就是，在国内企事业单位的各种政治学习材料中，传统风格的思想政治教育内容占据绝大部分，而对于现代政治学经典理论甚至是这些理论的经典案例也罕见涉及。台湾东吴大学政治系教授吴文程在为哥伦比亚大学教授萨托利（GiovanniSartori）著、雷飞龙翻译、台湾国立编译馆1998年出版的《比较宪政工程》一书做序时指出“西方政治学研究的深度和广度都是众多自称马克思主义的跳蚤所不及的，”此语并非妄言。因此，中国政治制度必须吸收世界先进政治文明的精髓。在此基础上，才能够进一步考虑中国特色的创新。

1.2民主模式实现形式是多元的，中国应该有自己的创造-“中国特殊论”

尊重承认西方政治理论和实践的先进性，并不意味着一切照搬西方民主。民主作为一种普适价值理念是放之四海皆准的，但是实现民主的具体制度设计完全可以不同，也必须不同。不同水平的经济基础、历史传统等因素所构造成基本国情的多样性、复杂性决定了民主模式的多样性、复杂性。

美国创建之初，华盛顿们并没有照抄当时欧洲的民主模式，而是从美国国情出发，经过费城制宪奠定了美国的联邦制和三权分立体制「1」。但今天的美国领导者却非常热衷于“输出（美国模式的）民主”，要求其它国家全盘接受美国民主模式。

事实上，即使是很多西方国家也并没有完全效法美国的政治体制。而那些对美国模式照抄照搬的发展中国家中却鲜有成功的范例。邓小平多次明确表示，“美国的制度中国不能搬”，“要求全世界都照搬美、英、法的模式是办不到的”。

西方民主模式固然不能机械效仿，20世纪社会主义运动的正反经验充分说明，社会主义国家之间政治体制同样也不能互相抄袭。邓小平曾对波兰前统一工人党领导人雅鲁泽尔斯基说：“我们两国原来的政治体制都是从苏联模式来的。看来这个模式在苏联也不是很成功。即使在苏联是百分之百成功，但是能够符合中国的实际情况吗？能够符合波兰的实际情况吗？各国的实际情况是不相同的。”

实际上，梁启超在1919年游历欧洲后所写的《欧游之一般观察及一般感想》中就早已经指出：“讲到国计民生上，社会主义自然是现代最有价值的学说。国内提倡新思潮的人，渐渐的注意研究他，也是很好的现象。但我的意见，提倡这主义，精神和方法不可并为一谈。精神是绝对要采用的，至于实行的方法，那就各国各时代种种不同。”

在政治模式设计上，既然有“美国特殊论”，那么“中国特殊论”自然也是可能的。康晓光在其《中国特殊论-对中国大陆25年改革经验的反思》一文中提出了“中国特殊论”「2」。康晓光认为“我相信西方经验不能支配中国的未来，中国的未来不会简单地重演他人以往的经验。这就是中国特殊论的基本命题。”

当然，尽管康晓光提出了“中国特殊论”，但如果没有具体的政治和经济模式来予以体现，“中国特殊论”始终就只能是一个学院概念而已。

1.3必须采取渐进改革策略

中国政治体制改革放弃激进的休克式疗法，采取渐进改革策略，经过90年代中期的激烈论证之后，已经成为主流民意。对此已经有很多精彩阐述，不做赘述，可以参考文末资料。

就研究水平而言，在相当长一段时期内，中国政治学本土研究很难突破西方政治学研究已有理论水平。和西方政治学理论比较，无论是经典马克思主义理论还是前苏联传统马克思主义，对于政治制度的内在复杂性都没有进行深入讨论，比如投票与选举的概念非常容易理解，但远远不是举举手、画画圈那么简单，广为人知的一个例子就是“投票悖论”。

1972年诺贝尔经济学奖得主美国学者阿罗提出了著名的“不可能性定理”，不妨用一个简单事例来说明。假设甲、乙、丙暑假打算结伴旅行，甲在选择偏好上依次是“桂林—黄山—青岛”，乙排出的顺序是“黄山—青岛—桂林”，丙心目中的先后座次则是“青岛—桂林—黄山”。众口难调，于是投票表决。结果如下：在桂林与黄山之间比较，三分之二同意去桂林；再拿黄山与青岛相比，三分之二同意去黄山（至此可以得知桂林当选，而青岛肯定被淘汰出局）；然而，再比较青岛与桂林，赞成去青岛的也得到了三分之二的多数支持，于是悖论出现了：投票居然无法决定出一个能反映多数人意愿的暑期旅行计划。表面上看起来很简单的投票程序实际上存在复杂的多种可能性，选举同样如此。选举已成为现代民主的主要手段和主要表现形式之一。但是选举作为一种程序本身存在多种可能性，和对投票的研究一样，西方政治学对不同选举制度产生的选举结果差异进行了深入研究，美国北卡罗来纳大学新闻与传播研究中心副主任、兼复旦大学信息与传播研究中心研究员赵心树在《选举的鹬蚌困局与中人困局》一文中做了简明扼要的总结，可以参考。

因此，当代中国政治学研究者的任务并不在于重复西方政治学已经做过的基本性理论研究，而在于设计出一个能够实现已经被证明的各种政治文明一般性原则、同时又要符合中国国情的渐进改革方案。所以下文没有进行学院化的精微讨论，而是直接表述具体设想。

1.4坚持中国共产党执政地位不动摇

1921年以来，共产党通过夺取政权、抗御外侮等艰苦战斗获得了其执政的历史性合法资源，这一点和美国、共和党有很大区别。因此，在讨论中国政党制度时，最基本的前提之一就是：西方民主制度中非常突出的多党制在目前以及未来相当一段时期内都不适合中国，这是中国政治体制改革不能动摇的基本前提之一。对此已经有很多论述不再赘述，在前文也做了一些阐述。

上海师范大学历史系教授萧功秦在其《新加坡的“选举权威主义”以及启示》一文中写到：“中国有没有可能从新加坡的政治模式中获得一些启示，一方面既可以继续保持执政党的不可动摇的权威地位，另一方面又可以通过吸收多党竞争制度的某些程序与法律制度，进而获得民主政治的程序合法性，通过这种方式，在取得对权力腐败的有效制衡的同时，又能为渐进地发展民主迈出新的一步，满足社会上国内知识分子、民众与国际社会要求中国走向民主的期待与要求？”“更具体地说，在中国的执政党已经取得对政治经济与社会各种资源的高度支配地位的条件下，容许若干竞争性的小党合法存在，这样就形成类似于新加

坡人民行动党的独大党模式。即在竞争性的民主程序下，共产党作为执政党仍然可以长期享有不受质性挑战的政治统治地位。”

萧功秦的这一阐述可谓中国政治体制模式设计的基本思路。

二、中国模式民主制度的核心制度设计

2.1政党制度设计：多数党法定制度

政党是现代社会各利益集团（阶层）表达利益诉求的最主要组织手段。在讨论中国政党制度时，最基本的前提之一就是：西方民主制度中非常突出的多党制在目前以及未来相当一段时期内都不适合中国，这是中国政治体制改革不能动摇的基本前提之一。对此已经有很多论述不再赘述，在前文也做了一些阐述。但是这并不排除共产党与其它派以某种方式分配公共权力，为共同的阶段性目标努力。实际上这也是解决中国政治体制改革的唯一途径-即当前以及未来相当长一段时期内，在保证中国共产党执政党地位前提下，与其它派共同分享公共权利，合作进行国家管理。

我国政党制度目前实行中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度。中国共产党是法定的执政党，其它派是法定的参政党，执政党与参政党之间地位与公共权力的相对大小不是通过选举投票而是基于各政党在历史上积累的政治资源大小来确定的。尽管这一政党制度在革命战争年代曾经发挥过积极作用，但在和平建设的今天暴露出很多不足。最大的不足就是参政党参政决策权力没有真正的制度保证。这一不足妨碍了参政党积极性的发挥，不利于其它政党对中国共产党的监督，而且与社会主义运动的相关历史经验不吻合。

在抗日战争时期，在所有抗日根据地的民主政权中就实施了共产党员、进步分子、中间分子各占组成人员三分之一的“三三制”。建国初期，1949年9月30日中国人民政治协商会议第一届全体会议选举产生的中央人民政府副主席6人中，非共产党人士3人；56名委员中，非共产党人士27人，几乎占一半。1949年10月19日，中央人民政府委员会第三次会议任命的政务院副总理4人中，非共产党人士2人；15名政务委员中，非共产党人士9人；在政务院所辖34个部、会、院、署、行正职负责人中，非共产党人士占14人。

当然我党在处理与民主政党关系上同样有深刻教训：1956年9月以后的近半年中，全国各地约有一万多任务人罢工，一万多学生罢课，派也在一些内部会议上提出批评。据李维汉回忆，在1956年7月和10月的党外人士座谈会上，普遍反映党外人士有职无权，对执政党干部官僚主义十分不满，有人指出：“现在官气之重，比国民党还甚”。许多人对政协工作感到有名无实，章伯钧主张实行“两院制”，将政协变为上议院。对中共提出的与派“长期共存，互相监督”的方针，章伯钧等提出：一，监督应有法律保障，派向相当政府部门应有质询权；二，派可在人大设“议会党团”，有权单独向中外记者发表主张；三，政府部门和政协对派所提批评建议，应认真处理，不得敷衍「3」。

我国“多党协商制度”提法过于笼统，参政党权力没有得到制度化保证，也就无法根本上坐实“互相监督”的口号。革命战争时期权力集中无可非议，但是和平革命建设时期，权力过于集中弊端已经暴露很多，因此根据历史条件需要，调整党与其它政党之间的权力分配关系是非常必要的。

实际上，有迹象表明高层已在进行一些小范围思考讨论。2002年6月，复旦大学浦兴祖、冯菊红、严鸠生等人接受有关部门委托，对国外政党现象开展专题研究，撰写了《研究国外政党政治，反观我国政党制度后的几点思考》的研究报告，报告提出：“西方政党通过选举进入政治体制内，执政党无时不刻感受到在野党的竞争压力；而我国政党制度在理论上存在多元政治力量间的权力制衡机制关系，但是由于参政党与执政党之间的关系还未理顺，参政党本身的功能也不健全，这造成现阶段我国参政党与执政党的关系，与西方国家相比我国的政党制度缺少独立的监督机制。”报告提出，“在坚持既有架构的前提下合理安排权力结构，把参政党的参政与监督的范围、方式、内容、步骤等方面用制度与法律方式固定下来，如积极推进政党法的出台。”

对此，笔者认为可以考虑以下方案：

各政党内部机构与政府机构独立。人大、政协合并形成新的人民代表大会。各级政府官员不能同时兼任人大代表职务，更不得兼任人大主任。人大主任和其他代表一样只有一票投票权，由各党代表轮流担任。

人大和行政机构中，共产党与其它政党人员比例有2种确定方法：一是不同行政层次比例不同，比如乡镇、县级权力机构共产党员占50％，省部级权力机构共产党员占60％，中央权力机构共产党员占70％。二是全国各级人大和行政机构均为一个统一的固定比例如65％，显然前者更灵活，更能适应各层机构的不同情况。当然以上比例只是一个设想，具体为多少可再行讨论。司法机构的规定见下一节“司法独立”。

直辖市、省部级以上级别的多数行政机构正职领导由共产党人担任。少数部门正职可由其他政党党员担任。可在相关法律中予以明确规定。

全国人大设置政党管理委员会，负责政党注册管理等事宜。

对于无政党的独立人士，可以预留一定比例名额，按照上述原则作为一个“虚拟政党”进行相应对待。

在宪法中对此思路予以原则性确定，具体比例等由《选举法》等普通法律予以明确。可称以上制度设计为“多数党法定的政党制度”。

尽管很多国家政党结构中，都存在一个占优势的主要政党，比如印度的国大党、新加坡的人民行动党等，但是本文设想的多数党法定的政党制度“与这种情况的本质区别在于将”共产党领导的多党协商制度“进一步具体化，公共权力分配为选举法等事前确定。优点在于：

通过在各国家机构每一层次都处于法定多数党的制度设计，完全实现了党的意志通过民主程序体现的目标。举例来说，不必每次全国人大会议换届之前，中共都要召集全会，向人大推荐国家机构领导人员名单，并就当前重大政策或改革措施提交全国人大讨论；而是以人大会议的多数党身份提交议案，实现了以民主方式实现党的意志之目标。

执政党可以通过灵活调整政党在国家机构中的比例来实现政党间竞争程度的调控，当然一旦确定就不能轻易改动，只能够通过法律程序改变。实质上就是通过法律认可的非一党的一党独大制。由于各级国家机构中，各政党席位比例确定，少数党也无须担心多数党滥用多数党地位，取消少数党席位，这为党内外形成真正有效的竞争和制衡关系奠定了制度基础。

军队方面，由于中共是全国人大中的绝对多数党，全国人大选举的全国军事委员会中，中共自然也是绝对多数，而且军队各级正职领导全部是中共党员，党依然能够保持对军队的领导权。因此可以修改现行宪法第59条为“军队不得派代表参加各级人大会议”，以符合当代世界国家政治制度中普遍实施的军队国家化、避免与国家日常政治活动直接挂钩的做法。

“多数党法定制度”在保证党的绝对领导权前提下，实现了中共组织结构与政府的同构性，解决了党委与政府之间的机构重复设置以及党委与政府之间的权力交叉问题。我国从中央到地方各级党组织与同级政府系统结构相似，如党的政法委员会与政府的司法机关之间，党的纪检与政府的监察部门，党委的组织部与政府的劳动人事部门之间，党委的宣传部与政府的文化部门、广播电影电视部门和新闻出版部门之间，党委的教育卫生工作委员会与政府的教育、科学、卫生、体育等部门之间都存在机构重迭与职能交错的问题，河南省平顶山市某国有企业曾经出现过党委书记开除厂长党籍，厂长开除党委书记厂籍的荒唐事件，就是党委与政府权力交叉的一个非常典型例子。“多数党法定制度”在保证党的绝对领导权前提下解决了这2个问题。

“多数党法定制度”克服了简单多党制和简单比例代表制的可能弊端，保持国家政局的稳定，为中国民主化渐进进程提供切实的制度保障。简单多党制容易导致党派林立，进而政局不稳；简单比例代表制也存在与简单多党制一样的缺点。比如在以色列组织一个政党条件很低，各政党得票率有1.5％即可进入议会，政党参加议会选举还能够得到国家的经费支持，所以人口不到600万的以色列政党众多，目前共有27个政党。大选中选票分散，难以形成一个在议会占有多数席位的大党，政府频繁解散，甚至议会本身也自行提前解散了多次。1999年产生的第15届议会参加竞选的有27个政党，进入议会的有17个，120个议席中工党（23席）和利库德集团（24席）总共只占有47个席位，不到总席位的一半。因此任何大党无论是工党还是利库德集团都不能单独组阁，必须依赖中小党派的支持形成联合政府。在这种情况下组阁时大党不得不接受中小党的政治要价，政局不稳定也在所难免了。“多数党法定”制度能够有效的保证存在而且只存在一个多数党，能够完全避免这些情况。

“多数党法定”制度有利于实现国家财政与政党经费的分离。政党是近代以来出现的政治组织。政党不管是否执政，本身只是一种政治团体，而不是国家机构。因而从学理上说，国家财政没有任何依据应该供养各个政党。但是长期以来，在苏联模式的影响下，我国以党代政、党政不分体制根深蒂固，执政党从中央到地方建立了一套与国家政权机构相重迭的党组织系统。如果实施多数党法定制度，无论是执政党还是参政党，其政党系统大部分都与国家机构系统融合起来了，诸如党纪委等属于执政党内部机构，可以这样考虑：一部分人员独立为党内机构，一部分进入人大。在这种情况下，即使国家还需要向各政党拨付一定经费，与现行数额比较也将逐步减少。对于国家拨付给各政党的经费，需要在政党管理法中明确规定必须定期公开经费开支情况，接受国家审计机构的审计，最后经过人大批准。

当然，与简单多党制比较，多数党法定制度的权力集中程度要更高一些。对于“多数党法定”权力集中可能产生的弊端，除了政党之间的制衡之外，还可以通过赋予公民创制复议权、增进法定多数党内部的党内民主2种方式来抑制。公民创制复议权的讨论参见下文，增进法定多数党内部的党内民主另文讨论。

2.2司法独立

司法与行政不独立是我国政治体制的基本不足之一，对此已经有很多阐述。实际上，宪法第162条明文规定“人民法院独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干扰”，司法与行政独立不过是将这一原则规定进一步具体化而已，完全符合宪法精神。在十六大报告中可以看到更明确的改革信号，有关政治体制改革部分专门列出一节论述司法体制改革，明确指出“必须保障在全社会实现公平和正义”、“完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度”、“逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离”。

实现司法与行政的实质分立，可以考虑以下设想：

赋予司法系统相应人事权、财权，由司法系统内部实现垂直管理。下级法院的建制和管理如人员编制、机构设置、经费财政等，与地方政府脱钩。

地方人大全体成员4/5以上赞成票可以提出调整同级法院法官职务的动议，要求上一级法院与地方人大联合组成特别委员会进行处理。这样地方人大不具有直接罢免法官的权力，但可以间接罢免不称职法官。同时避免了司法系统具有高度独立的人事、财务等权力，可能出现内部过于封闭的情况。

全国人大全体成员4/5以上出席，4/5以上赞成票通过，可以撤换最高人民法院法官。

各级人大可以提出撤销或者满足一定条件下直接撤销法官职务的动议，但是不能直接否决法官的判决结果，只能由上一级法院来决定是否否决。上一级法院否决下级法院判决结果必须以最低2/3比例票数通过。

公民不能直接对法官进行弹劾罢免，而是通过使用创制复议权在人大提出弹劾或罢免议案，要求罢免不称职法官的方式间接的予以实现，以保证司法系统的相对独立性。

任何国家机构成员无论其政党属性，在其任期内，其党内各种处分不影响其担任公职的资格和任期，以抑制通过党内程序过度干扰党员个人判断的行为。

司法机构所有成员不得属于任何一个政党的党员。当然，在政治改革过渡期，可以考虑规定，法官所在政党对其进行的任何党内处分不影响其司法机构的任职。逐步实现司法机构成员与政党脱钩，保证司法活动独立性。

如此设计的根本目的在于保持司法系统相对独立性同时，体现人大的最高权力机构特征，同时将人大撤换法官的条件定得很高，可以充分保证司法系统独立性。这与西方政治体制中通过赋予法官尤其是最高法院法官完全独立地位的做法不同，可以最大程度的避免法官本人的局限性。

2.3省级以下各级统计和审计机构独立于行政机构，直属同级人大

统计是一国治理的基础。缺乏真实全面的各种统计资料，决策者就不可能做出正确决策。我国国家统计可以追溯到公元前2000多年，《史记》记载虞舜时期“禹平水土，定九州，计民数”。春秋时期齐国宰相管仲十分重视国家统计，认为“不明于计数而欲举大事，犹无舟楫行于水，险也”。

我国一直很重视统计工作，1983年《中华人民共和国统计法》颁布实施，1996年又对《统计法》进行了重大修正。但是在现行地方官员业绩考核体系下，由于统计机构归属地方政府管辖，地方政府官员干涉统计工作的动机很强烈，往往出现“数字出官，官出数字”的异化现象，统计独立性很难保证。原安徽省副省长王怀忠（经最高人民法院核准，王怀忠于04年2月12日在山东济南被执行死刑）在安徽省阜阳市任期期间造假到极致时，某年阜阳市上报财政收入竟达400多亿，而在阜阳市涡阳县则出现了纳税人为秦始皇、克林顿、叶利钦等的假纳税发票。笔者2001年11月在贵州某贫困县做调查时，该县乡镇企业局一位工作人员提及，该县乡镇企业年产值实际只有2亿，但是有关县领导却让填报为12亿。

类似的诸多案例导致国内外不信任中国统计资料情绪的产生。2000年美国匹兹堡大学教授罗斯基（ThomasG.Rawski）在英国《经济学家》上发表两篇文章《中国的GDP统计出了什么问题》以及《中国的GDP统计：该被警告？》，质疑1997年至2000年中国GDP增长统计结果的真实性。罗斯基的文章发表后成为西方和国内媒体的关注热点。就国内的反驳文章来看，北京航空航天大学管理学院任若恩教授的文章很具有代表性。多数中外机构和学者都普遍认为，中国经济资料总体上是可靠的。但是，这不意味着进一步改善我国统计体制是不必要的。

实际上，目前国家统计局已经建立了独立于地方政府的工作系统。比如全国GDP总量并不是从各地统计资料汇总而成，而是国家统计局在各地自报数据基础上，通过国家统计局的统计系统统计与检验之后再予以公布。这也是全国各省市统计的GDP总和往往大于全国GDP总量的原因。因此很大意义上说，统计工作与地方政府之间关系已经出现离心事实，进一步独立出来并不突然。

此外，将统计从地方政府独立出来的作用并不只是获取准确统计信息，更在于提高对地方政府官员的有效监督。因为虽然理论上人大可以对地方政府官员进行监督，但如果没有可靠的统计资料，人大就不能对政府活动进行有效评价。

标准、严格、准确的统计和审计制度是建立公平、完善市场经济制度的关键基石之一。2001年以来发达国家爆发以美国安然公司丑闻为代表的一系列大公司财会丑闻，这对其他国家都是值得借鉴的深刻教训。实际上，2000年前后国内上市公司爆发的一系列虚假财务报表恶劣事件与安然丑闻可谓如出一辙。在改进统计工作的同时也要改进审计工作。1994年《审计法》规定审计机关职责为“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其它依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。”官员离任审计、政府财政开支审计等等，都是独立性较之统计更强的工作。实际上，正如统计系统有自己独立渠道一样，《审计法》第九条已经规定“审计业务以上级审计机关领导为主”。那么还不如直接独立出来，在审计系统内部垂直管理同时，对同一级人大负责。

因此可以考虑：

省级以下各级统计和审计机构独立于行政机构，直属同级人大；同时保持人事和财权的相对独立。

以上设想，可以首先在《政府组织法》、《统计法》、《审计法》等普通法律中做相应修订，在时机成熟时过渡到宪法修改中。

2.4抑制黑金政治的共同竞选平台制度

选举制度包含内容很多，为主题和篇幅限制，集中讨论选举中的政治黑金问题。贿选问题没有解决，普选就不可能真正发挥实现民主的根本作用。黑金政治是现代选举制度暴露的关键弊端之一。近年来我国各地选举中富人群体参选越来越多，贿选现象也日益突出。如果不能设计出有效抑制黑金政治的制度，具有中国特色的社会主义政治制度不可能建立，大有重蹈台湾黑金政治旧辙的可能。

目前各国对政治黑金问题绝大多数是制定直接的管束法律，如美国《联邦选举竞选法》规定，任何个人在同一年内，对同一竞选人的捐款不得超过1000美元，对所有候选人的捐款不得超过25000美元，对同一政党全国委员会捐款不得超过200130美元等等。每个候选人必须在选举前10天或选举后30天内向联邦选举委员会报告所收到的捐款和竞选开销，其中包括所有捐款在100美元以上的捐款人的姓名、通讯地址和职业。尽管这些法律对黑金政治产生了一定抑制作用，但实际上还是无法真正抑制黑金政治，黑金捐赠者往往通过所谓的捐软钱（softmoney）的方式名正言顺规避法律约束。

笔者认为，如果不将所有竞选者约束在同一平台上，那么竞选与金钱之间的利益勾结关系始终就无法得到真正抑制。因为如果各选举人各自开展竞选活动的话，竞争经费自然是越多越好，而法律对此监督成本必然会随之上升，而且因为资金转移存在很多渠道，监督效果不会很好。因此有中国特色的社会主义政治制度构建中，遏制西方选举制度的异化为金钱实力比拼是最关键的环节之一，为此必须进行制度创新。可以考虑以下设计-

各党以及各党内部各代表参加党内抑或党内选举时，制定统一的竞选人宣传措施。简言之，即所有候选人不能单独行动，必须在同一时间和同一地点出现，同时面对选民。称为共同竞选平台制度。

各候选人在这样的制度约束下，不得不将自己的竞选设想与其它候选人的批评直接面对，增加了选民甄选候选人的有效度。在这种制度设计下，各候选人必然彼此监督，能够有效避免候选人隐瞒信息等情况。

捐赠经费不能捐赠给某一个政党或者某一个竞选人，而是由所有候选人分享。经费管理由一个各竞选政党等名额组成的竞选资金委员会负责。

政党财政与国家财政独立，国家财政为各党竞选拨付一定数额经费，不接受针对具体政党的竞选资金捐赠，所有捐赠纳入一个全国选举基金统一管理。竞选预算总额由全国人大批准，通过法律规定拨付给各党的经费总额不得超过国家财政收入的某一个比例。

在该制度设计下，竞选黑金活动空间受到很大抑制。

国家资助竞选者的制度可以参照以色列的相关规定。以色列中央选举委员会下设一个财政委员会，对议会选举的经费作出预算。预算报告提交议会，由议会批准。每个参加议员竞选的政党可以从国库获得一定数额的选举经费。议会根据大选结束后各政党在议会中占有席位的多少，决定拨给每个政党具体的款额。国家审计长负责审查全部竞选费用的拨付，对全国人大负责。

2.5两院制还是一院制

对于我国政治体制改革采取两院制还是一院制，存在不同意见。普遍认为，英国两院制是英国资产阶级革命历史上阶级之间妥协的结果，美国两院制也是一样。以美国两院制为例说明。

美国联邦制度的形成具有其独特的历史原因。独立之初，美国建立的是一种邦联制度，并非联邦制度。1777年的《邦联条例》明确规定，组成“美利坚合众国”的各个州保持其“主权、自由和独立”，出于共同防御、维护自由和公共福利而加入“彼此友好的联盟”。凡是没有明确授予中央的权力，一律自行保留。中央只设一个议会，由各州派代表组成，每州不分大小，只有一票表决权。议会每年召开一次，权力十分有限，对于各州人民没有直接的管辖权，也没有征税和管理商业的权力。当时美国邦联是一个极为松散的权力架构。1786年爆发的谢斯起义刺激了美国由邦联制度向联邦制度的变革。1787年各州代表聚会费城，召开了制宪会议，争论焦点是由谁来掌控中央政府的权力。大州代表认为，自己人口多，纳税也多，所以在国会中的代表席位也应多。小州代表则强调小州与大州的平等地位。最后选举一个11人委员会寻求妥协方案，该委员会提出“康涅狄格妥协案”。主张建立两院制，即在参议院中各州享有同等表决权，在众议院中代表权按人口比例确定，最终获得制宪会议的通过。因此美国采用两院制。

我国当前的政治体制改革，没有与当年的英美类似的特殊历史语境，而且宪法已明确“各级人民代表大会是各级权力机关”，因此一院制最符合实际，也即前述的现有党委、人大、政协等三合一。

2.6总统制还是议会制

划分民主制度的类型，可以有多种可能的方式。从立法机构和行政机构之间的关系方面划分民主制度，分为总统制与议会制两大类型。英国议会制一般被认为是议会制的最典型代表；而美国总统制是总统制的最典型代表。

议会制：最高行政权力必须受到议会中的多数支持，议会的不信任票可以使最高行政长官倒台。最高行政长官有解散议会、举行新选举的能力。

总统制：立法机构与行政机构相互独立，由各自的独立选举产生。彼此无权罢免对方，也即所谓“权力的双重合法性”。

当然，现实生活中存在一些混合型如法国“半总统制”等。但是当今世界上只有屈指可数的国家实行半总统制。这表明半总统制还不具有普遍性，即使实行这种政体，由于在现实生活中可提供的政体样本数量有限，对于其利弊的证明力度是不够的。因此在以下讨论中，以总统制和议会制为主要考虑对象。

据统计，二战后在三十九个议会制民主中国家有十三个崩溃；而在十三个总统制民主中至少有十个崩溃（塔图。万海伦，《制度性战略和民主》。第十五届国际政治学会世界会议论文，1991年7月，布宜诺斯艾利斯）。

在总统制下，“权力双重合法性”使总统和国会的权力都有独立合法性基础，在重要问题上出现重大分歧时非常可能发生冲突。此外，由于总统制下总统任期是固定的，当彼此意见不一致时，无法改选总统，双方僵持很容易陷入宪政危机。在采行总统制的南美国家，政变频繁，政权一旦更迭国家元首随之易位，进而使国家政局极其不稳定。前苏联解体后，叶利钦总统与俄国会（国家杜马）之间不能就权力划分原则达成共识，最后竟演变成动用大炮坦克的府院之争。

在中国政治体制改革过程中，自由和稳定都必须考虑。如果缺少必要的稳定，即使得到自由，也难以持久。中国政治文化缺少宪政意识，威权与专制意识深厚。如果采用总统制，由于权力的双重合法性，很容易制造强人政治格局，使宪法体制形同虚设。因此笔者主张中国政体选择议会制。

当然，为了进一步抑制议会制的不足，可以对现行的一般意义上的议会制做一些中国特色的完善，增加3个修正条件-

以法律确保议会内始终存在一个多数党。对此前述“多数党法定制度”足可以保证之。在今日乃至未来相当长一段时间，在中国这个“法定多数党”目前来自未来相当长一段时间自然就是中国共产党。

政府无权解散议会。西方议会制中政府可以解散议会，这种制度设计不适合中国。因为在中国，全国人大是最高权力机构，只能为选民选举更换而不能为政府解散。

行政内阁更换过于频繁是西方模式议会制饱受批评的重要缺陷之一。对此由于共产党在全国人大占有明显多数席位，而且行政机构主要领导人员也是共产党人，因此能够有效避免议会（也即全国人大）频繁撤换行政首脑，造成政局不稳。

以上制度设计既吸收了西方模式议会制优点又避免了其缺点。

2.7公民有限复议创制权

从理论与实践上说，代议制都出现人民代表忽视民意滥用权力的可能性，因为选民固然可以通过周期性投票，将不符合多数人民意的代表撤换，但是在两次选举之间就难以约束人民代表。

孙中山对复议创制权制度非常感兴趣。孙中山曾经指示廖仲恺、孙科等翻译了不少有关全民政治学说的译作。如廖仲恺在译Deloe.F.Wilcox《全民政治论》（GovernmentbyallthePeople，别名《创制权、复决权、罢官权与民政之作用》）时，在译作附言中把瑞士的“直接民权”看作“政治上之防腐剂”，指出“选译此本，有无限之意思与希望存焉”。而孙中山一九二四年一月二十三日在《国民政府建国大纲》中更是明确引入了复议创制权，当然孙中山没有制定具体程序保证公民创制复议权的具体实施。

复议创制权制的含义与具体使用语境相关，大体言之可分为下列几种：决定国家前途的公民投票（Plebiscite）（“公民投票”一词的英文是Plebiscite，也有人使用英文Referendun）、宪法复决权（Constitutionalreferendum）、政策复决权（PublicPolidyreferendum）、咨询式复决权（Consultativereferndum）、创制权（initiative）等术语。实际上即使在西方政治学文献里，这几个名词也用得颇为混乱。

可以大致认为“公民投票（Plebiscrite）”指就全国最重大的事宜进行全民公决。显然，公民投票成本高昂，不宜频繁使用，仅仅针对重大事宜进行。

公民投票让一般国民可以直接针对政务表达意见，因而公投有以下优点：（1）避免政党与国会（或者议会，含义等同）的专断，公投时尽管议会与政党仍会继续存在，但是其重要性与影响力将大为降低，民意占据主要分量；（2）磨练人民对政治事务的责任感；（3）可以随时控制议员（人民代表）和政府官员。因为选举制度下选民只能每隔几年，才能行使自己的政治参与权，而在议员任期当中公民很难约束议员。

不过，除了少数人口较少、地域不大、直接民主传统深厚的国家例如瑞士之外，公投在世界各国政治生活中并不是常见作法，因为公投具有以下不足：（1）一般民众在作重大抉择时信息不足、能力不足。（2）每一张选票都具有同等效力，即使强烈反对的少数，仍然必须遵守并不在乎的多数人的决定，形成多数人暴政。英国北爱尔兰问题就是一个很好的例子。北爱尔兰中天主教徒是少数，他们希望能与爱尔兰共和国统一，而居于多数的新教徒则认为应该继续留在英国。为此双方争执一百多年，甚至衍变为暴力冲突，至今仍然未有较好的解决方法。公民投票并不能解决问题。（3）可能出现阿罗所谓的“投票悖论”现象。这也是为什么绝大多数民主国家都不常采用这个制度的原因。

在国人心目中，直接民主与十年紧密联系在一起。实际上直接民主作为一种目标，有多种实现方式，大鸣大放不过是一种失败的形式而已，并不能由此断定直接民主不成立。创制复议权就是一种很好的实现直接民主的方式。

创制复议权多指对于地方性事项，该地方区域一定比例或者一定数量的合法居民可以联名就某事项提出自己的意见，并要求有关政府机构与权力机构讨论回复的权力。而复决权则是创制权的相反操作，即选民可以通过和创制权一样的程序否决现有法案。

我国现行宪法第41条规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。任何人不得压制和打击报复。”这与西方政治实践中的创制复议权有共同之处。但是现实生活中，打击报复公民对国家机构合法批评建议权，或者对公民提出的建议不闻不问，懈怠处理的行为屡见不鲜。所谓“信访工作困境”一词就是一个显例。

与改革开放之前或者与改革开放初期比较，我国正处于转型期，社会内部各种利益关系越来越复杂；与此同时司法独立性没有得到完全保证，信访量显著增加是很自然的。但是在一些地方，政府各部门和所属企业建立所谓应急分队，对准备越级集体上访的人员进行堵截，甚至出现“信访稳定”的提法。

凡此种种很大程度上是因为宪法仅仅从建议和批评的层次上界定公民对国家机构的权力，而建议与批评权很容易受到漠视和打压，以至于部分公民特别是农村公民无可奈何之下往往通过所谓“信访”、“上访”之类类似于封建时代小民拦轿喊冤式的极不制度化的行为来表达自己的声音。如果将宪法第41条上升为复议创制权，那么公民对于国家机构行为的监督约束权力显然会有一个实质性的飞跃。近年来国内公民直接向全国人大常委会提交的建议案数量不断增加，2003年最突出，该年度有代表性的建议案有-

5月14日华中科技大学法学院俞江等三名法学博士向全国人大常委会递交了一份关于审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书。

5月23日，北京大学法学院贺卫方等5位国内知名法学家联合上书全国人大常委会，就孙志刚案及收容遣送制度实施状况提请启动特别调查程序。

7月26日北京邮电大学文法经济学院许志永等三人就河北省大午农牧集团有限公司董事长孙大午以涉嫌非法吸收公众存款罪提出的《关于提请全国人大常委会解释刑法第176条的建议》。

如果说以上公民在职业上还具有明显的法律行业特征的话，那么2004年1月14日湖北省随州市青年教师刘飞跃将一封在该市公共场所随机征集到的543人共同签名的公开信，以挂号信和电子邮件的形式，同时发往国家发展和改革委员会、卫生部、国家食品药品监督管理局和中央纪律检查委员会，呼吁取措施根治医药行业长期存在的“药价虚高顽疾”。对于医药行业的药价虚高顽疾，多年来社会舆论对此的批评之声不绝于耳，但普通公民征集数百人联署公开信，要求政府采取措施，是建国以来的第一次，其作为标志性事件的价值勿庸置疑。04年2月5日的《南方周末》做了长篇报道。

一系列事件充分表明，随着中国民主化进程的深入，公民法治与参政意识将越来越强，原有的批评与建议权力度不足的弊端日益暴露。因为很显然，尽管以上公民建议案得到人大重视，但是这与法律意义上的强制创制复议权之间的本质差异还是非常明显的。

公民行使权力主要通过人大代表，因此对人大代表的监督，除了人大代表内部的监督机制之外，必须引入公民对人大代表的直接监督机制。当然，指公民所在行政区划内由其直接参与选举的人大代表。公民可以弹劾其参与直接选举的人大代表。对人大代表弹劾的处理视被弹劾内容而定，比如弹劾尚未属于司法管辖范围，则由人大系统内部组成一个7人独立委员会来决定。举例来说，一名县人大代表被公民使用创制复议权要求调查，那么独立委员会由上一级人大代表会议派出的4名调查员、该县级人大代表会议的3名调查员累计7人组成。如果弹劾属于司法管辖范围，直接由同级司法机构处理。该代表所属政党对其的调查处罚结果与此无关。

那么如何确定公民联名的数量？对此可以参照国外相关的成熟规定执行。当然，需要设置防止少数公民恶意滥用创制复议权的行为，尽量提高提案的民意代表性，可以如是考虑-

（1）一个公民如果提出的议案没有获得通过，那么他将在某一段时期比如在2年内丧失创制复议权和签名支持他人提出建议的权利，以及适当的现金惩罚，以提高议案质量。如果针对一名人大代表的弹劾被通过，那么此人大代表将终身不得担任任何国家职务，同时加以一定现金惩罚，若触犯刑律则进入司法程序，罚金并处。

（2）将签名者年龄要求提高到25岁。因为通常情况下，一个正常人在25岁左右才具有比较成熟的社会经验和一定水平的收入，对复杂社会现象才具有较强的独立判断能力。18岁个体虽然法律上成年，但多数人经济尚未独立，缺乏社会经验，对于各种社会事务很难说有比较客观、理性的判断力。

（3）创制复议权只能针对选民所直接选举的人大代表。一是因为中国人口众多，地域广阔，公民就全国性事宜直接向全国人大提出并要求回复，很难实现，全国性事宜由全国人大代表来提出。二是选民直接选举的人大代表范围已经覆盖了公民日常生活的绝大多数事宜活动范围。

赋予公民创制复议权可以渐进的实现之，首先是修改《立法法》第13条“一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。”建议删除“由主席团决定是否列入会议议程”和“或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见”等条款。同时调整主席团的组成，可以通过随机抽签的分组方式产生主席团，删除主席团审议议案的权力，只作为大会主持者存在，以消除主席团往往由地方领导组成，不利于普通人大代表提出议案的弊端。

公民不能直接弹劾人大代表之外的国家机构人员，但可以通过司法渠道起诉。

16大报告指出，“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与。”赋予公民创制复议权正是满足这样的要求的非常成熟的制度设计之一。

三、总结：中国特色民主模式要点

根据以上论述，本文设想的政治体制中，各级国家机构与公民之间形成以下权力与责任、监督与被监督关系：

（图略）

（注：虚线表示任何具有合法身份公民所拥有的创制复议权。当然也包括立法、行政、司法机构的内部成员。实线表示直接的上对下的管辖权力。）

邓小平当年为中国政改划定的底线是，不搞三权分立、不搞多党制，不搞西方式的言论自由新闻自由。但是中国政治改革又必须吸收西方政治文明的精华部分，于是我们需要中国式的权力分立与监督、中国特色的政党制度。与西方政治模式乃至新加坡的“一党独大”政治模式比较，笔者所设想的未来中国政治制度的创造性和中国特色集中表现在：

三权分立的内容与西方三权分立不同。西方三权分立是司法、行政与立法三权分立。而笔者设计的方案是司法、行政与统计审计三权分立，行政与统计审计直接从属于立法机构，立法机构在非常严格条件下可以间接的影响司法机构，因此立法机构与司法机构之间的分立程度不同。

多数党法定的政党制度。尽管法定多数党制没有实现政党活动的完全自由，但是民意已可以得到充分表达，法定多数党内由于其他法定少数党的竞争压力，内部竞争加剧，权力过于集中的长期弊端将受到很大抑制。也就是说，多数党法定制在引入选举制度优点同时，又可以保证执政党的执政地位。考虑到实际可行性与改革稳定性等因素，法定多数党制在当前乃至未来相当长一段时间的中国都是最现实、可行的政党制度设计。

选举中的共同竞选平台制度。

司法独立性的保证措施不同。绝大多数国家司法制度独立性都是通过司法系统在全国各个层次都保持内在封闭性来实现的。而本文设计方案是基于人大是各级国家组织的最高权力机关的前提，因此必须保持人大对司法人员的任免权力，与此同时人大也不能随心所欲的干预司法。这一点是通过提高人大弹劾法官的投票比例以及人大无法直接否决法院判决2点措施来保证的。

通过对人大代表的创制复议权加强了公民对国家机构的约束能力，同时将公民创制复议权界定在人大，能够抑制创制复议权本身可能存在的、“过度民主”导致的不稳定情况的发生。

因此可以用“中国特色的新三权分立制度”来指括笔者设计的中国特色三权分立制度。作为执政党，中国共产党迫切需要创造出适应新时代的具体政治模式与经济模式。但是整体上看，尽管1978年以来党内提出诸多理论观点，但实质性理论创新很少，具体、比较系统的政治模式设计尤其罕见。以上几点基本构想，意在抛砖引玉而已。

四、社会主义民主实现形式的新探索

应该强调的是，本文提出的以“多数党法定制度”为核心的一种政治模式设计并不仅仅是针对今日中国政治体制改革而提出的权宜之计，而是完全可以作为一种自身完备的新政治模式设计而存在的。

笔者认为，本文设计的以多数党法定制度为核心的政治模式设计能够比较有效的避免斯大林模式权力过于集中，而南斯拉夫铁托模式权力有过于分散的两个极端之不足。笔者实际上将本文设想视为与南斯拉夫社会主义自治模式一样有别于前苏联斯大林模式的、社会主义阵营内部不同政治模式的一次探索努力。简言之，就是能够在很大程度上实现前文引述的萧功秦对中国政治体制改革设计模式必须符合的若干原则的概括，这也是本文标题取名的本意所在。

五、结语

正如英国人所说的一样，“魔鬼在细节中”。以上不过是中国政治模式设计最主要方面的思考，其它更细化的方面还需要大量研究，比如在本文设想的政治模式中，人大地位大大增强，那么如何保证人大代表真正体现民意，以及形成人大代表的有效进入与退出机制等就成为本文政治模式是否成功的关键决定因素之一，再如法定多数党内部民主、选区划分、民族区域如何实施本文设想等等，都是非常重要的问题，限于篇幅不做讨论，在后续文章进一步讨论。

参考文献

「1」赵海月。《论美国立体分权的理念与模式》[J].《邢台职业技术学院学报》。2000年第9期

「2」康晓光。《中国特殊论-对中国大陆25年改革经验的反思》[J].《战略与管理》。2003年第4期

「3」李维汉。《回忆与研究》[M].中共党史资料出版社。1986年4月版

「4」王长江等。《现代政党执政方式比较研究》[M].上海人民出版社。2002年12月

「5」胡绳。《中国共产党70年》[M].中共党史资料出版社。1991年

「6」赵忆宁。《冷眼静观印度民主》[N].《21世纪经济报道》。2004年5月27日第4版

「7」萧功秦。《新加坡的“选举权威主义”以及启示》[EB/OL]/data/detail.php？id=2950

政党法制范文篇9

【关键词】中国式政治制度

一、中国政治体制改革的3点基本共识

1.1必须尊重人类政治文明的普遍成果

所谓“人类政治文明的普遍成果”，是指经过世界各国漫长的政治文明实践，已经得到充分证明的原则，诸如“权力制衡”、“公共信息透明”等。中国人民大学毛寿龙教授在《政治制度设计的基本原则》一文中进行了很好的总结（《复合共和制的政治理论》中文版译序，上海三联书店1999年）。

应该承认的是，在“人类政治文明的普遍成果”研究方面，无论是经典马克思主义理论、前苏联传统马克思主义还是中国的马克思主义研究者，在整体上都没有达到西方政治学研究的深度和广度。台湾东吴大学政治系教授吴文程在为哥伦比亚大学教授GiovanniSartori著、台湾国立编译馆1998年出版的《比较宪政工程》一书做序时指出“西方政治学研究的深度和广度都是众多自称马克思主义的跳蚤所不及的”，此语并非妄言。比如，投票与选举的概念非常容易理解，但表面上看起来很简单的投票程序实际上存在复杂的多种可能性，选举同样如此。西方政治学对投票与不同选举制度产生的选举结果差异进行了深入研究，然而马克思主义著作却对此罕有系统研究，这在技术上大大妨碍了社会主义民主优越性的实现。

因此，中国政治制度必须充分吸收世界政治文明（当然也包括中国本身，比如唐朝的行政三分立制）的普遍成果。在此基础上，才可能论及创新。

1.2民主模式的多元实现形式与“中国特殊论”

民主作为一种普适价值理念是放之四海皆准的，但不同水平的经济基础、历史传统等因素所构造成基本国情的多样性、复杂性决定了民主模式的多样性、复杂性。尊重承认西方政治理论和实践的先进性，并不意味着一切照搬西方民主。

美国创建之初并没有照抄当时欧洲的民主模式，而是从美国国情出发，经过费城制宪奠定了美国的联邦制和三权分立体制【1】。但今天的美国领导者却非常热衷于“输出美国模式的民主”，要求其它国家全盘接受美国民主模式。事实上，即使是很多西方国家也并没有完全效法美国的政治体制。而那些对美国模式照抄照搬的发展中国家中却鲜有成功的范例。对此邓小平多次表示，“美国的制度中国不能搬”，“要求全世界都照搬美、英、法的模式是办不到的”。

西方民主模式固然不能机械效仿，20世纪社会主义运动的正反经验充分说明，社会主义国家之间政治体制同样也不能互相抄袭。邓小平曾对波兰前统一工人党领导人雅鲁泽尔斯基说：“我们两国原来的政治体制都是从苏联模式来的。看来这个模式在苏联也不是很成功。即使在苏联是百分之百成功，但是能够符合中国的实际情况吗？能够符合波兰的实际情况吗？各国的实际情况是不相同的。”早在1919年梁启超游历欧洲后所写的《欧游之一般观察及一般感想》中就早已经指出：“讲到国计民生上，社会主义自然是现代最有价值的学说。国内提倡新思潮的人，渐渐的注意研究他，也是很好的现象。但我的意见，提倡这主义，精神和方法不可并为一谈。精神是绝对要采用的，至于实行的方法，那就各国各时代种种不同。”

在政治模式设计上，既然有“美国特殊论”，那么“中国特殊论”自然也是可能的。康晓光在其《中国特殊论——对中国大陆25年改革经验的反思》一文中提出了“中国特殊论”【2】。康晓光认为“我相信西方经验不能支配中国的未来，中国的未来不会简单地重演他人以往的经验。这就是中国特殊论的基本命题。”

问题在于，尽管康晓光提出了“中国特殊论”，但如果没有具体的政治和经济模式来予以体现，“中国特殊论”始终就只能是一个缺乏实践价值的理论概念而已。今天中国政治体制改革的研究已经不再处于20世纪80、90年代的理论补课阶段，而是进入提出具体改革模式的实践阶段。当代中国政治学研究者的根本任务并不在于其他，而在于设计出一个能够实现已经被证明的各种政治制度设计一般性原则、同时又要符合中国国情的渐进改革方案。所以下文没有进行学院化的理论讨论，而是直接表述具体设想。

1.3必须采取渐进改革策略

中国政治体制改革应放弃激进的休克式疗法，采取渐进改革策略，经过90年代中期的激烈论证之后，已经成为主流观点。对此已经有很多精彩阐述，不做赘述，可以参考文末资料。

二、中国模式民主制度的核心制度设计

2.1政党制度设计：多数党法定制度

政党是社会各利益集团表达利益诉求的最主要组织手段。在讨论中国政党制度时，最基本的前提之一就是：西方民主制度中非常突出的多党制在目前以及未来相当一段时期内都不适合中国，这是中国政治体制改革不能动摇的基本前提之一。对此已经有很多论述不再赘述。但是这并不排除核心执政党与其它派以某种方式分配公共权力，为共同的阶段性目标努力，实际上这也是解决中国政治体制改革的唯一途径。笔者认为，这个多数法定的执政党在当前以及未来相当长一段时期内，毫无疑问是中国共产党，下文就以此为前提展开讨论，不做更多说明。

中国政党制度目前实行中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度。中国共产党是法定的执政党，其它派是法定的参政党，执政党与参政党之间地位与公共权力的相对大小不是通过选举投票，而是基于各政党在历史上积累的政治资源大小来确定的。

尽管这一政党制度在革命战争年代曾经发挥过积极作用，但在和平建设的今天暴露出很多不足。最大的不足就是参政党参政决策权力没有真正的制度保证，因而参政党难以有效监督中国共产党。革命战争时期权力集中无可非议，但是和平革命建设时期，权力过于集中已经暴露很多弊端，因此根据历史条件需要，调整党与其它政党之间的权力分配关系已显得非常必要。

2002年6月，复旦大学浦兴祖等人受有关部门委托，对国外政党现象开展专题研究，撰写了《研究国外政党政治，反观我国政党制度后的几点思考》的研究报告，报告坦率提出：“我国政党制度在理论上存在多元政治力量间的权力制衡机制关系，但是由于参政党与执政党之间的关系还未理顺，参政党本身的功能也不健全，这造成现阶段中国参政党与执政党的关系，与西方国家相比我国的政党制度缺少独立的监督机制。”报告进一步明确提出，“在坚持既有架构的前提下合理安排权力结构，把参政党的参政与监督的范围、方式、内容、步骤等方面用制度与法律方式固定下来，如积极推进政党法的出台。”2005年3月正式颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》已明确提出各级领导职务中确定适当比例的派人士。

对于新时期下的多党合作，可以考虑以下方案：

■各政党内部机构与政府机构独立。人大、政协合并形成新的人民代表大会。各级政府官员不能同时兼任人大代表职务，更不得兼任人大主任。人大主任和其他代表一样只有一票投票权，由各党代表轮流担任。

■人大和行政机构中，共产党与其它政党人员比例有2种确定方法：一是不同行政层次比例不同，比如乡镇、县级权力机构共产党员占50％，省部级权力机构共产党员占60％，中央权力机构共产党员占70％。二是全国各级人大和行政机构均为一个统一的固定比例如65％，显然前者更灵活，更能适应各层机构的不同情况。当然以上比例只是一个设想，具体为多少可根据各级权力结构特点以及其他因素再行讨论。

■直辖市、省部级以上级别的多数行政机构正职领导由共产党人担任。少数部门正职可由其他政党党员担任。具体规定可在相关法律中予以明确。

■对于无政党独立人士全部归入“无政党候选人”类别，预留一定比例名额，按照上述原则作为一个“虚拟政党”进行相应对待。

■全国人大设置政党管理委员会，负责政党注册管理等事宜。

在宪法中对此思路予以原则性确定，具体比例等由《选举法》等普通法律予以明确。可称以上制度设计为“多数党法定的政党制度”。

2.2多数党法定政党制度的巨大优点

尽管很多国家政党结构中，都存在一个占优势的主要政党，比如印度的国大党、新加坡的人民行动党等，但是本文设想的多数党法定制度与这些情况的本质区别在于将占优势的主要政党地位通过法律形式予以确定，实质上就是通过法律认可的一党独大制。优点在于：

坚持以一个党为核心执政党，可以避免政党力量均衡相持不下的情况下，社会阶层围绕一些基本公共命题出现僵持局面，甚至诱发社会局势振荡的可能性，这在2004年美国大选以及乌克兰大选都有明显的表现。以简单多党制和简单比例代表制为例。比如在以色列组织一个政党条件很低，各政党得票率有1．5％即可进入议会，政党参加议会选举还能够得到国家的经费支持，所以人口不到600万的以色列政党众多，一度有27个政党。大选中选票分散，难以形成一个在议会占有多数席位的大党，政府频繁解散，甚至议会本身也自行提前解散了多次。1999年产生的第15届议会参加竞选的有27个政党，进入议会的有17个，120个议席中工党(23席)和利库德集团(24席)总共只占有47个席位，不到总席位的一半。因此大党无论是工党还是利库德集团都不能单独组阁，必须依赖中小党派的支持组成联合政府。大党不得不接受中小党的政治要价，埋下政局不稳定因素。“多数党法定”制度能够完全避免这些情况。

完全实现了党的意志通过民主程序体现的目标。举例来说，不必每次全国人大会议换届之前，中共都要召集全会，向人大推荐国家机构领导人员名单，并就当前重大政策或改革措施提交全国人大讨论；而是以人大会议的多数党身份提交议案，实现了以民主方式实现党的意志之目标。

可以通过灵活调整政党在国家机构中的比例来实现政党间竞争程度的调控，当然一旦确定就不能轻易改动，只能够通过法律程序改变。由于各级国家机构中，各政党席位比例确定，少数党也无须担心多数党滥用多数党地位，取消少数党席位，这为党内外形成真正有效的竞争和制衡关系奠定了制度基础。

在保证中共领导权前提下，解决了中共党委与政府之间的机构重复设置问题。中国从中央到地方各级党组织与同级政府系统结构相似，如党的政法委员会与政府的司法机关之间，党的纪检与政府的监察部门，党委的组织部与政府的劳动人事部门之间，党委的宣传部与政府的文化部门、广播电影电视部门和新闻出版部门之间都存在机构重迭与职能交错的问题。河南省平顶山市某国有企业曾经出现过党委书记开除厂长党籍，厂长开除党委书记厂籍的荒唐事件，就是党委与政府权力重叠导致矛盾的一个典型例子。“多数党法定制度”在保证中共领导权前提下解决了这2个问题。

有利于实现国家财政与政党经费的分离。政党不管是否执政，本身只是一种政治团体，而不是国家机构。从学理上说，国家财政没有任何依据应该供养各个政党。但是长期以来，在苏联模式的影响下，中国以党代政、党政不分体制根深蒂固，从中央到地方建立了一套与国家政权机构相重迭的党组织系统。如果实施多数党法定制度，无论是执政党还是参政党，其政党系统大部分都与国家机构系统融合起来了，诸如党纪委等属于执政党内部机构，可以这样考虑：一部分人员独立为党内机构，一部分进入人大。在这种情况下，即使国家还需要向各政党拨付一定经费，透明度大大增加，数额也将逐步减少。对于国家拨付给各政党的经费，需要在政党管理法中明确规定必须定期公开经费开支情况，接受国家审计机构审计，最后经过人大批准。

军队方面，由于中共是全国人大中的多数党，全国人大选举的全国军事委员会中，中共自然也是多数，而且军队各级正职领导全部是中共党员，党依然能够保持对军队的领导权。因此可以修改现行宪法第59条为“军队不得派代表参加各级人大会议”，以符合当代世界国家政治制度中普遍实施的军队国家化、避免与国家日常政治活动直接挂钩的做法。

对于“多数党法定”权力集中可能产生的弊端，除了政党之间的制衡之外，还可以通过赋予公民创制复议权、增进法定多数党内部的党内民主2种方式来抑制。公民创制复议权的讨论参见下文，增进法定多数党内部的党内民主另文讨论。

2.3多数党法定有先例可循

抗日战争时期根据地民主政权实行的“三三制”实际上就是一种多数党法定制度。抗日战争时期所有抗日根据地的民主政权中实施了共产党员、进步分子、中间分子各占组成人员三分之一的“三三制”（可参见徐详民等著.《政体学说史》.北京大学出版社2002年.第360页《抗战时期“联合专政”的共和国方案及其政体思想》）。

建国初期，1949年9月30日中国人民政治协商会议第一届全体会议选举产生的中央人民政府副主席6人中，非共产党人士3人；56名委员中，非共产党人士27人，几乎占一半。1949年10月19日，中央人民政府委员会第三次会议任命的政务院副总理4人中，非共产党人士2人；15名政务委员中，非共产党人士9人；在政务院所辖34个部、会、院、署、行的正职负责人中，非共产党人士占到14人。

但1956年对资本主义工商业改造基本完成以后，由于种种原因，这一良好制度设计没有继续坚持。据李维汉回忆，在1956年7月和10月的党外人士座谈会上，普遍提出党外人士有职无权，无法进行有效监督。对中共提出的与派“长期共存，互相监督”的方针，章伯钧等提出：一，监督应有法律保障，派向相当政府部门应有质询权；二，派可在人大设“议会党团”，有权单独向中外记者发表主张；三，政府部门和政协对派所提批评建议，应认真处理，不得敷衍。章伯钧提出实行“两院制”，将政协变为上议院【3】。

这些都是今天实行多数党法定制度的宝贵历史经验。

2.4司法独立

司法不独立于行政是现行中国政治体制的基本不足之一，对此已经有很多阐述。实际上，宪法第162条明文规定“人民法院独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干扰”，司法与行政独立不过是将这一原则规定进一步具体化而已，完全符合现行宪法的基本精神。

实现司法与行政的实质分立，可以考虑以下设想：

■赋予司法系统相应人事权、财权，由司法系统内部实现垂直管理。下级法院的建制和管理如人员编制、机构设置、经费财政等，与地方政府脱钩。

■地方人大全体成员3/4以上赞成票，可以提出调整同级法院法官职务的动议，要求上一级法院与上一级人大联合组成特别委员会进行处理。特别委员会由上一级法院与上一级人大成员各占一半组成。如此虽然地方人大不具有直接罢免法官的权力，但可以间接罢免不称职法官；避免了司法系统具有高度独立人事、财务权，出现内部封闭、不透明的情况。

■全国人大全体成员4/5以上赞成票通过，可以撤换最高人民法院法官。赞成票包括通过电子邮件、委托等多种形式。

■各级人大可以提出撤销或者满足一定条件下直接撤销法官职务的动议，但是不能直接否决法官的判决结果，只能由上一级法院来决定是否否决。上一级法院否决下级法院判决结果必须以最低2/3比例票数通过。

■法院内部法官独立。在多数情况下一名法官独任审判，可以非常方便的考核法官业务水平和追究渎职责任，同时也根除了法院内部权力过于集中的老弊端。

■公民不能直接对法官进行弹劾罢免，而是通过使用创制复议权在人大提出议案，要求罢免不称职法官的方式予以间接实现，而且附加了前述严格条件，以保证司法系统的相对独立性。

■逐步实现司法机构成员与政党脱钩，最终实现司法机构所有成员不属于任何政党。在政治改革过渡期，可以考虑规定，法官所在政党对其进行的任何党内处分不影响其司法机构的任职。

如此设计的根本目的在于保持司法系统相对独立性同时，体现人大的最高权力机构特征，同时将人大撤换法官的条件定得很高，充分保证司法系统独立性，这也是体现了笔者设想的不同于西方三权分立“平行制衡”的“交叉制衡”。

2.5抑制黑金政治的共同竞选平台制度

黑金政治是现代选举制度暴露的重大弊端之一。近年来中国各地选举中富人群体参选越来越多，贿选现象也日益突出，国内已经有很多文献讨论。如果不能设计出有效抑制黑金政治的制度，中国模式政治制度不可能建立，有重蹈台湾黑金政治旧辙的可能。

目前各国（地区）对政治黑金问题绝大多数是制定直接的管束法律，如美国《联邦选举竞选法》规定，任何个人在同一年内，对同一竞选人的捐款不得超过1000美元，对所有候选人的捐款不得超过25000美元等等。每个候选人必须在选举前10天或选举后30天内向联邦选举委员会报告所收到的捐款和竞选开销。尽管这些法律对黑金政治产生了一定抑制作用，但实际上还是无法真正抑制黑金政治，黑金捐赠者往往通过所谓的捐软钱(softmoney)的方式名正言顺规避法律约束。

笔者认为，如果不将所有竞选者约束在同一平台上，那么竞选与金钱之间的利益勾结关系始终就无法得到真正抑制。因为如果各选举人各自开展竞选活动的话，竞争经费自然是越多越好，法律对此监督成本必然会随之上升，而且因为资金转移存在很多渠道，监督效果并不理想。因此中国式政治制度构建中，遏制西方选举制度的异化为金钱实力比拼是最关键的环节之一。可以考虑以下制度创新设计——

■各党代表参加选举时，制定统一的竞选人宣传措施。简言之，即所有候选人不能单独行动，必须在同一时间和同一地点出现，同时面对选民。称为共同竞选平台制度。对于日程安排，各党选举前协商确定。

■各候选人在这样的制度约束下，不得不将自己的竞选设想与其它候选人的批评直接面对，增加了选民甄选候选人的有效度。在这种制度设计下，各候选人必然彼此监督，能够有效避免候选人隐瞒信息等情况。

■捐赠经费不能捐赠给某一个政党或者某一个竞选人，而是由所有候选人分享。经费管理由一个各竞选政党等名额组成的竞选资金委员会负责。

■政党财政与国家财政独立，国家财政为各党竞选拨付一定数额经费，所有捐赠纳入一个全国选举基金统一管理，不接受针对具体政党的竞选资金捐赠。竞选预算总额由全国人大批准，通过法律规定拨付给各党的选举经费总额不得超过国家财政收入的某一个比例。

在该制度设计下，竞选黑金活动空间从根本上得到有效抑制，竞选效率也大大提高。

国家资助竞选者的制度可以参照以色列的相关规定。以色列中央选举委员会下设一个财政委员会，对议会选举的经费作出预算。预算报告提交议会，由议会批准。每个参加议员竞选的政党可以从国库获得一定数额的选举经费。议会根据大选结束后各政党在议会中占有席位的多少，决定拨给每个政党具体的款额。国家审计长负责审查全部竞选费用的拨付，对全国人大负责。

2.6人大代表资格的收入限制条款

从国内外政治研究与实践看，影响政治行为的各种因素中，经济因素影响最大。西方政治史上选举活动中对参选者收入进行限制的先例直到19世纪依然普遍存在，原因正在于此。

经典马克思主义理论基于自由竞争时期资产阶级的政治行为模式认为，由于利益驱使，经济基础在绝大多数情况下决定个体以及经济地位类似个体构成的利益群体（即过去所谓“阶级”，今天更习惯称为“利益集团”）的政治观点。这一观点在今天乃至可预见的将来都是成立的，事例非常多，中国基层选举中出现的大量贿选现象就是例子，再如2003年6月中国央行出台旨在抑制地产泡沫的121文件之后国内房地产开发商的激烈反应就可见一斑。目前占据中国各阶层最大份额收入的企业家群体参政越来越多，1998年第九届全国人大私企代表不过50人。而2003年第十届全国人大私企代表逾200名，占代表总数近10％，5年间增长4倍。如果不对选举制度和代表资格进行更多明确限制，那么少数在市场经济竞争中拥有多数份额财富的群体必然利用其财富优势攫取政治资源，出现西方议会中普遍存在的“富翁议员”现象，进一步拉大社会收入分配差距。

因此，为了在不同利益群体（可以粗糙的对应于马克思主义理论体系中的“阶级”术语）之间形成最有效的利益博弈制衡关系，最大限度防止收入因素对人大代表政治决策行为的干扰，有必要明确提出人大代表资格的收入限制条款。更具体而言即，中等收入阶层应在人大中拥有多数席位。

很明显，如此制度设计的理论基础就是西方政治学所谓的“中间阶级论”。从亚里士多德的《政治学》一书起，西方政治学研究与实践都表明，中等收入阶层主导的社会权力结构下，各阶级之间的矛盾最有可能获得最大程度满意的和平解决，而不必诉诸战争之类的激烈手段。

正是如此，中共十六大报告提出“以共同富裕为目标，扩大中等收入者比重，提高低收入者收入水平”。在理论上，扩大中等收入者比重是是防止两极分化、实现共同富裕的基本保证；在现实层面上，扩大中等收入者比重，形成“两头小，中间大”的分配格局，可“使人民共享经济繁荣成果，促进国民经济持续快速健康发展和社会长治久安”，具有经济和政治、社会的多重意义。

简言之，各级人民代表大会中间阶层应至少占据50％的席位，以确保中间阶层在议会投票中形成有效多数票。

需要补充的是：一是“中间阶层”如何界定，限于篇幅原因对此不做更多讨论，在后续文章中进一步讨论。二是人大代表收入限制对于不同层次的代表有所不同，对于全国人大代表应该以全国人均收入为基准确定收入限制标准，而对于省级代表应该以该省人均收入确定，其余类推。三是人大代表不得连选连任，只能担任一次，任期不宜偏长。可从目前的5年一届调整为3年一届。

加上前述对人大代表的种种弹劾条款等，弱化“官本位”文化传统，扩大民主参与度，增加试图滥用公共权力者的机会成本，消除其进入人民代表大会的谋利动机，提高人大代表竞选中真正热衷于公共事务公民的比例。

2.7人大代表专职化的职务保留问题

人大代表专职化已成为中国政治体制改革的重要议题之一。要实现人大代表专职化的关键阻碍因素之一即代表的职务保留问题。

不妨以一个简单例子说明：假设甲为某国立大学教授，被选举为某一级某一届人大代表成员，如果在目前制度设计下实现人大代表专职化，那么甲必然面临4年之后原大学教授工作如何处置的问题。毕竟人大代表不可能终身制，而今天市场经济体制下就业市场竞争日益激烈。对此应在选举法等相关法律条款制定中考虑：

公民在某一机构任职，被选举为人大代表后，其所在职务暂由他人代为履行，其人大代表任期结束后，自动恢复其任人大代表之前的职务和待遇，直至其与该机构签订的合同到期。如果该公民任人大代表前所在机构（如企业）破产或关闭，则进入失业保险序列，国家可以考虑支付一次性津贴，以褒奖其为公共事务所做贡献。

2.8两院制还是一院制

一般为，英国两院制是英国资产阶级革命历史上阶级之间妥协的结果，美国两院制也是一样。以美国两院制为例说明。

美国联邦制度的形成具有其独特的历史原因。独立之初，美国建立的是邦联制度，并非联邦制度。1777年的《邦联条例》明确规定，组成“美利坚合众国”的各个州保持其“主权、自由和独立”，出于共同防御、维护自由和公共福利而加入“彼此友好的联盟”。凡是没有明确授予中央的权力，一律自行保留。当时美国邦联是一个极为松散的权力架构。中央只设一个议会，由各州派代表组成，每州不分大小，只有一票表决权。议会每年召开一次，权力十分有限，对于各州人民没有直接的管辖权，也没有征税权。1786年8月～1787年2月在马萨诸塞州由曾在美国独立战争中立过战功的退伍陆军上尉谢斯（Shays）领导的农民起义即谢斯起义（Shays''''sRebellion）暴露了一个松散的邦联对于处理公共事务的软弱无力，大大刺激了美国由邦联制度向联邦制度的变革。1787年各州代表聚会费城，召开制宪会议。大州代表认为，自己人口多，纳税也多，所以在国会中的席位也应多；小州代表则强调小州与大州的平等地位。最后选举一个11人委员会提出“康涅狄格妥协案”，提出建立两院制，即在参议院中各州无论大小都享有同等表决权，但在众议院中代表权按人口比例确定，最终获得制宪会议的通过。

中国当前的政治体制改革，没有与当年的英美类似的特殊历史语境，而且宪法已明确“各级人民代表大会是各级权力机关”，因此一院制最符合实际，也即党委、人大、政协等三合一。各党内部机构以何种方式和程度存在属于党内事务，自行处置。

2.9总统制还是议会制

划分民主制度的类型，可以有多种可能的方式。从立法机构和行政机构之间的关系角度来划分民主制度，可以分为总统制与议会制两大类型。英国议会制一般被认为是议会制的典型代表；而美国总统制是总统制的典型代表。

议会制：最高行政权力必须受到议会中的多数支持，议会的不信任票可以使最高行政长官倒台。最高行政长官有解散议会、举行新选举的权力。

总统制：立法机构与行政机构相互独立，由各自的独立选举产生。彼此无权罢免对方，也即所谓“权力的双重合法性”。

当然，现实生活中存在一些混合型如法国“半总统制”等。但是当今世界上只有屈指可数的国家实行半总统制。这表明半总统制还不具有普遍性，即使实行这种政体，由于在现实生活中可提供的政体样本数量有限，对于其利弊的证明力度是不够的。因此在以下讨论中，以总统制和议会制为主要考虑对象。

据统计，二战后在39个议会制民主中国家有13个崩溃；而在13个总统制民主中至少有10个崩溃（《制度性战略和民主》.第十五届国际政治学会世界会议论文.1991年7月布宜诺斯艾利斯）。

在总统制下，“权力双重合法性”使总统和国会的权力都有独立合法性基础，在重要问题上出现重大分歧时非常可能发生冲突。此外，由于总统制下总统任期是固定的，当总统和国会意见不一致时，无法改选总统，双方僵持很容易陷入宪政危机。前苏联解体后，叶利钦总统与国家杜马之间不能就权力划分原则达成共识，最后竟演变成动用大炮坦克的府院之争。

在中国政治体制改革过程中，自由和稳定都必须考虑。如果缺少必要的稳定，即使得到自由，也难以持久。中国政治文化缺少宪政意识，威权与专制意识深厚。如果采用总统制，由于权力的双重合法性，很容易制造强人政治格局，使宪法体制形同虚设。因此笔者主张中国政体选择议会制。

行政内阁更换过于频繁是西方模式议会制主要缺陷之一。对此由于中国共产党是法定多数党，在各级人大占有多数席位，而且行政机构主要领导人员也是共产党人，因此能够有效避免议会（也即全国人大）频繁撤换行政首脑，造成政局不稳。

为了进一步抑制西方议会制的不足，可以规定政府无权解散议会。西方议会制中政府可以解散议会，这种制度设计不适合中国。因为在中国，全国人大是最高权力机构，只能为选民选举更换而不能为政府解散。

以上制度设计既吸收了西方议会制优点又避免了其缺点。

.10公民复议创制权

从理论与实践上说，代议制都存在代表忽视民意、滥用权力的可能性，因为选民固然可以通过周期性投票，将不符合民意的代表撤换，但是在两次选举之间就难以约束代表。实现直接民主的复议创制权可以在很大程度上解决这一问题。在国人心目中，直接民主与十年紧密联系在一起。实际上直接民主作为一种目标，有多种实现方式，大鸣大放不过是直接民主的一种失败的实现形式而已，并不能由此断定直接民主不成立。创制复议权就是一种很好的实现直接民主的方式。创制权指一定数量的合法居民可以联名就某事项提出意见，并要求政府机构讨论、回复；而复决权则是创制权的相反操作，即选民可以通过和创制权一样的程序否决现有法案。

复议创制权的含义颇多，根据使用对象与层次的不同，大体言之有下列几种：公民投票（Plebiscite，也有人使用Referendun）、宪法复决权（Constitutionalreferendum）、政策复决权（PublicPolidyreferendum）、咨询式复决权（Consultativereferndum）、创制权（initiative）等。

孙中山曾经指示廖仲恺、孙科等翻译了不少有关创制复议权的著作，如Wilcox《全民政治论》（GovernmentbyallthePeople）等。孙中山在一九二四年一月二十三日发表的《国民政府建国大纲》中明确提出了复议创制权，当然孙中山没有制定具体程序来保证公民创制复议权的具体实施。

中国现行宪法第41条规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。任何人不得压制和打击报复。”这与西方政治实践中的创制复议权有共同之处。

但是由于缺乏有效的法律救济途径，因此打击报复公民对国家机构合法批评建议权，或者懈怠处理的行为屡见不鲜。所谓“信访工作困境”一词就是一个显例。与改革开放之前或者与改革开放初期比较，中国正处于转型期，社会内部各种利益关系越来越复杂；与此同时司法独立性没有得到完全保证，信访量显著增加是很自然的。但是在一些地方，政府各部门和所属企业建立所谓应急分队，对准备越级集体上访的人员进行堵截，甚至出现“信访稳定”的提法。

凡此种种很大程度上是因为宪法仅仅从建议和批评的层次上界定公民对国家机构的权力，而缺乏实质权力支持的建议与批评很容易受到漠视和打压。

近年来国内公民直接向全国人大常委会提交的建议案数量不断增加，2003年最突出，该年度有代表性的建议案有——

5月14日华中科技大学法学院俞江等三名法学博士向全国人大常委会递交关于审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书。

5月23日北京大学法学院贺卫方等5位国内知名法学家联名建议全国人大常委会就孙志刚案及收容遣送制度实施状况启动特别调查程序。

7月26日北京邮电大学文法经济学院许志永等三人就河北省大午农牧集团有限公司董事长孙大午以涉嫌非法吸收公众存款罪一案提出的《关于提请全国人大常委会解释刑法第176条的建议》。

一系列事件表明，随着中国民主化进程的深入，公民法治与参政意识将越来越强，原有的批评与建议权力度不足的弊端日益暴露。如果将宪法第41条进一步具体为西方政治制度中的复议创制权，那么公民对于国家机构行为的监督有效度显然会有一个实质性的飞跃。

可以参照国外相关的成熟规定设计中国的创制复议权制度。当然，需要设置防止少数公民恶意滥用创制复议权的行为，尽量提高提案的民意代表性，可以如是考虑——

（1）一个公民如果提出的议案没有获得通过，那么他将在某一段时期比如在4年内丧失创制复议权和签名支持他人提出建议的权利；此外，一名公民一年内只能以第一提案者身份提出1个议案，以提高议案质量。

（2）将提案与签名公民的年龄要求确定在25岁。因为18岁个体虽然法律上成年，但多数人经济尚未独立，缺乏社会经验，作为一个群体整体上看对于各种社会事务并没有足够成熟的判断力。通常情况下，公民在25岁才具有一定水平的经济收入，对复杂社会现象才具有较强的独立判断能力。

（3）创制复议权只能针对选民所直接选举的人大代表。一是因为中国人口众多，地域广阔，公民就全国性事宜直接向全国人大提出并要求回复，很难实现，全国性事宜应该由全国人大代表来提出。二是选民直接选举的人大代表范围已经覆盖了公民日常生活的绝大多数事宜活动范围。

（4）如果针对一名人大代表的弹劾被通过，那么此人大代表将终身不得担任任何国家职务，同时加以与其收入与资产联系的一定比例现金惩罚，若触犯刑律则进入司法程序，罚金并处。

（5）为进一步提高公民针对人大代表的监督动机，可以考虑：一名公民针对人大代表的弹劾如果成功，那么若符合人大代表条件比如党派代表比例限制允许、无不良记录等，且人大投票通过，则该公民获得取代被弹劾者代表职务的权利（当然公民可以放弃）。为避免针对人大代表无谓甚至恶意的弹劾，必须设计一系列制度加大处罚力度，充分抑制不实弹劾行为。

对人大代表弹劾的处理视被弹劾内容而定，如弹劾尚未属于司法管辖范围，则由人大系统内部与提出弹劾的公民代表组成一个特别委员会来决定。举例来说，假设委员会有9人，一名县人大代表被公民使用创制复议权要求调查，那么特别委员会由上一级人大代表会议派出的5名调查员、该县级人大代表会议的2名调查员以及提出弹劾的公民代表2名一共9人组成。特别委员会主任由上一级人大代表人员担任。如果弹劾属于司法管辖范围，直接由同级司法机构处理。该代表所属政党对其的调查处罚在弹劾程序之后进行，结果与此无关。

政府行政人员不能针对人大代表行使创制复议权，但可以签名支持其他公民提出的弹劾议案。

16大报告指出，“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与。”赋予公民创制复议权正是实现这一目标的有效制度设计之一。公民创制复议权宜渐进实现之，目前最具有可操作性的是修改《立法法》第13条，删除“由主席团决定是否列入会议议程”和“或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见”等条款。通过随机抽签的分组方式产生主席团，主席团只作为大会主持者存在，以消除主席团往往由地方领导组成，不利于非领导职务人大代表提出议案的弊端。

2.11增加人大直属机构

第一，省级以下各级统计和审计机构独立于行政机构，直属同级人大。

统计是一国治理的基础。缺乏真实全面的各种统计资料，就不可能做出正确的公共事务决策。尤其是，如果没有可靠的统计资料，人大就不能对政府活动进行有效评价。公元前2000多年，《史记》就记载“禹平水土，定九州，计民数”。春秋时期齐国宰相管仲指出“不明于计数而欲举大事，犹无舟楫行于水，险也”。

中国一直很重视统计工作，1983年《中华人民共和国统计法》颁布实施，1996年又对《统计法》进行了重大修正。但是在现行地方官员业绩考核体系下，由于统计机构归属地方政府管辖，地方政府官员干涉统计工作的动机很强烈，往往出现“数字出官，官出数字”的异化现象，统计独立性很难保证，对此已经有很多讨论。

2000年美国匹兹堡大学教授罗斯基（ThomasG.Rawski）在英国《经济学家》上发表两篇文章《中国的GDP统计出了什么问题》以及《中国的GDP统计：该被警告？》，质疑1997年至2000年中国GDP增长统计结果的真实性。文章发表后成为国内外媒体关注热点。就国内的反驳文章来看，北京航空航天大学管理学院任若恩教授的文章很具有代表性。多数中外机构和学者都普遍认为，中国经济资料总体上是可靠的。但是，这不意味着进一步改善中国统计体制是不必要的。

实际上，目前国家统计局已经建立了独立于地方政府的工作系统。比如全国GDP总量并不是从各地统计资料汇总而成，而是国家统计局在各地自报数据基础上，通过国家统计局的统计系统统计与检验之后再予以公布。这也是全国各省市统计的GDP总和往往大于全国GDP总量的原因。

标准、严格、准确的统计和审计制度是建立公平、完善市场经济制度的关键基石之一。2001年以来发达国家爆发以美国安然公司丑闻为代表的一系列大公司财会丑闻，这对其他国家都是值得借鉴的深刻教训。实际上，2000年前后国内上市公司爆发的一系列虚假财务报表事件与安然丑闻可谓如出一辙。在改进统计工作的同时也要改进审计工作。1994年《审计法》规定审计机关职责为“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其它依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。”官员离任审计、政府财政开支审计等等，都是独立性较之统计更强的工作。实际上，正如统计系统有自己独立渠道一样，《审计法》第九条已经规定“审计业务以上级审计机关领导为主”。那么还不如直接独立出来，在审计系统内部垂直管理同时，对同一级人大负责。

可以考虑：

■省级以下各级统计和审计机构独立于行政机构，具体业务受上一级统计审计机构领导，人事提名权和财务权属上级统计审计机构，人大有统计审计机构官员职务处理动议权。

与对司法机构的监督力度比较，由于司法机构与审计统计机构之间独立性的根本不同，可以而且应该赋予人大更大监督权力。可以具体设计为：

■地方人大全体成员1/3以上赞成票可以提出统计审计机构官员职务处理动议，之后由上一级统计审计机构与地方人大联合组成特别委员会进行最终处理。特别委员会组成应充分考虑人大与统计审计机构的代表性。

这样，地方人大虽然不具有直接罢免统计审计机构官员的权力，但可以间接罢免不称职统计审计机构官员，避免了统计审计机构系统具有高度独立的人事、财务等权力，出现内部封闭、不透明的情况。以上设想，可以首先在《政府组织法》、《统计法》、《审计法》等普通法律中做相应修订，在时机成熟时过渡到宪法修改中。

第二，各种、各级国家控制媒体直属各级人大。

公开、透明、及时的公共信息传播渠道是公民和人大对政府机构形成有效监督的最有效途径之一。

可以考虑各种、各级国家控制媒体直属各级人大，中央电视台等国家控制媒体直属全国人大。各政党党内媒体由各党内部管理。

三、总结：中国式政治制度要点

根据以上论述，本文设想的政治体制中，各级国家机构与公民之间形成以下交叉制衡关系：

（注：虚线表示间接约束权力，比如公民通过创制复议权、机构之间人事弹劾罢免的交叉制衡机制。实线表示上对下的直接约束权力。）

与西方政治模式乃至新加坡的“一党独大”政治模式比较，本文提出的中国式政治制度的创造性集中表现在：提出了不同于西方三权分立“平行制衡”的“交叉制衡”。各组织各个层次都存在“交叉制衡”，比如司法系统内部等。

（1）四权分立的内容与西方三权分立不同。西方三权分立是司法、行政与立法三权分立。而笔者设计的方案是司法、行政、统计审计和公共信息四权彼此分立，同时由立法机构人大约束。行政与统计审计直接从属于立法机构，立法机构在非常严格条件下可以间接的影响司法机构，因此立法机构与司法机构之间的分立程度不同。

（2）多数党法定的政党制度。尽管法定多数党制没有实现政党活动的完全自由，但是民意已可以得到充分表达。法定多数党内由于其他法定少数党的竞争压力，内部竞争加剧，权力过于集中的长期弊端将受到很大抑制。也就是说，多数党法定制在引入选举制度优点的同时，又可以保证政局的稳定性以及执政党的执政地位。考虑到实际可行性与改革稳定性等因素，法定多数党制在当前乃至未来相当长一段时间的中国都是最现实、可行的政党制度设计。

（3）司法独立性的保证措施不同。大多数西方国家司法制度独立性都是通过司法系统在全国各个层次都保持内在封闭性来实现的。而本文设计方案是基于中国人大是各级国家组织的最高权力机关的前提，因此必须保持人大对司法人员的任免权力，与此同时人大也不能随心所欲的干预司法。这一点是通过提高人大弹劾法官的投票比例以及人大不能直接否决法院判决2点措施来保证的。也就是说本文设计模式与西方三权分立模式比较，交叉制衡具有人事罢免权，这是“交叉制衡”概念与西方三权分立最有区别性的代表性内容之一。

（4）通过对人大代表的创制复议权加强了公民对国家机构的约束能力，同时将公民提出创制复议权的对象界定在人大，能够抑制创制复议权本身可能存在的“过度民主”现象所导致的不稳定局面出现的可能性。

（5）明确提出了对人大代表的收入限制条款，保证中间阶层对公共权力的掌握，避免西方议会中的富翁议员现象。这一点是西方政治制度设计完全没有的，集中体现了中国的社会主义国家性质。

（6）选举中的共同竞选平台制度。

因此可以用“立法权主导下的四权分立制度”来指括笔者设计的政治制度。

当然，正如英国人所说的一样，“魔鬼在细节中”。前文只是对中国式政治模式设计最主要方面的轮廓性思考，还需要大量细化研究，比如在本文设想的政治模式中，人大地位大大增强，那么如何保证人大代表真正体现民意，形成人大代表的选举与监督、罢免的有效机制成为关键所在；再如在议会制构架下如何有效抑制行政权力的膨胀，这在西方政体中已有前车之鉴；再如全国人大代表总数问题、代表专职与兼职问题、选区划分问题、以上制度设计如何进行试点，最终逐步推广的问题等，限于篇幅不做讨论，在后续文章进一步讨论。

四、价值：政治模式设计的中国探索

从作为执政党的角度看，中国共产党迫切需要创造出适应新时代的具体政治模式。上海师范大学历史系教授萧功秦在其《新加坡“选举权威主义”以及启示》一文中写到：“中国有没有可能从新加坡的政治模式中获得一些启示，一方面既可以继续保持执政党的不可动摇的权威地位，另一方面又可以通过吸收多党竞争制度的某些程序与法律制度，进而获得民主政治的程序合法性，通过这种方式，在取得对权力腐败的有效制衡的同时，又能为渐进地发展民主迈出新的一步，满足社会上国内知识分子、民众与国际社会要求中国走向民主的期待与要求？”、“更具体地说，在中国的执政党已经取得对政治经济与社会各种资源的高度支配地位的条件下，容许若干竞争性的小党合法存在，这样就形成类似于新加坡人民行动党的独大党模式。即在竞争性的民主程序下，共产党作为执政党仍然可以长期享有不受质性挑战的政治统治地位。”萧功秦的这些文字与本文设计的中国式政治制度在核心诉求上是一致的。

有必要强调的是，本文提出的以“多数党法定制度”为核心的政治模式设计并不仅仅从维护中国共产党的执政地位而出发，也不仅仅是针对今日中国政治体制改革而提出的权宜之计，而是完全可以作为一种自身完备的新政治模式设计而存在的。

五、结语

公元前2世纪希腊史学家李维在其煌煌巨著《罗马史》中写到：“普布利乌斯在战争与和平的艺术方面被海内外公认为是最杰出的罗马人”。2000年后，“普布利乌斯”又成为亚历山大?汉密尔顿、约翰?杰伊、詹姆斯?麦迪逊三人为争取美国新宪法草案获得批准而在纽约报刊上撰文的共同笔名。这些文章后来被集中以《联邦党人文集》的名称出版。19世纪法国著名政论家和外交家托克维尔评价到：“《联邦党人文集》尽管是专为美国而写的，但亦为全世界的国务活动家所必读”。汉密尔顿等人在《联邦党人文集》提出的根本问题至今依然发人深省：“人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织。”

考文献

【1】赵海月.《论美国立体分权的理念与模式》[J].《邢台职业技术学院学报》.2000年第9期

【2】康晓光.《中国特殊论——对中国大陆25年改革经验的反思》[J].《战略与管理》.2003年第4期

【3】李维汉.《回忆与研究》[M].中共党史资料出版社.1986年4月版

【4】王长江等.《现代政党执政方式比较研究》[M].上海人民出版社.2002年12月

【5】胡绳.《中国共产党70年》[M].中共党史资料出版社.1991年

【6】赵忆宁.《冷眼静观印度民主》[N].《21世纪经济报道》.2004年5月27日第4版

【7】萧功秦.《新加坡的“选举权威主义”以及启示》[EB/OL]

/data/detail.php?id=2950

【8】南京市委组织部网站.《苏共党的建设的改革及其教训》[EB/OL]/lw/wz.jsp?article_id=47676

【9】香港凤凰卫视网站.《凤凰卫视记者专访戈尔巴乔夫：改变了世界，失去了国家》[EB/OL]

政党法制范文篇10

关键词：执政实质合法形式合法

依法执政是执政党依法参与，依法实施对国家和的领导，是法治国家对政党活动的基本要求。政党活动方式的法治化是民主政治的基本特征，也是政治文明的重要。江平先生在《党的领导与依法治国》一文中说：“在其他国家，政党通过选举取得执政地位。成为执政党以后，如果对国家的权力行使的不好，社会和民众不予认可，在下一届选举中就可能成为在野党。任何一个执政党都没有执政的铁饭碗”。①共产党要依法执政，这不仅仅是执政方式的变化，更重要的是还有一个巩固执政合法地位而长期执政的目的。巩固执政党合法地位是一个客观存在的问题，有人就提出，共产党打的天下难道就一直是共产党的吗？现在的共产党员有几个打过天下？何力平先生认为依法执政既包括执政党执政活动依法进行的问题，也包括执政党执政地位、执政权力的取得的问题。这些疑问和看法都隐含着一个共产党执政合法性的问题。下面笔者从实质合法和形式合法的角度，就共产党依法执政、巩固执政合法地位谈几点思考。

一、执政的实质合法与形式合法

法理所谓“合法”是指不禁止就是合法，符合法律就是合法。实质合法是事实和权利义务的内容合法。形式合法是权力取得和行使的程序合法。实质合法和形式合法的关系是紧密联系的，离开实质合法，形式合法将没有意义，即皮之不存，毛将焉附。而形式合法是实质合法的制度保障，没有形式合法也将无法说明和表现实质合法。当然，实质相同的事物会有多种不同的表现形式。实质合法和形式合法之间有一致性，也有差异性。做到实质合法未必形式合法，同样，形式合法了也未必就实质合法。要做到实质合法和形式合法的统一需经历一个过程。

执政权力的来源有君权神授、封建君主的血缘世袭继承、暴力革命、君主立宪和民主选举等方式，这就是权力来源的神授论、暴力论和契约论。现代民主国家都认为，一切权力属于人民，是人民主权，国家的权力来自人民的委托和授权，人民委托交出自己的部分权力，是为了获得国家权力对人民的服务。因而，把这种称之为权力来源的契约论。

解决执政党合法地位问题不是一劳永逸的。共产党的执政地位是中国新民主主义革命成功的结果，其合法性来自人民的拥护，如同元帅所说，淮海战役的胜利是山东人民用小推车推出来的，人心所向，这是国民党八百万军队也挡不住的。这是实质合法的内容。但是，这还不够，中国共产党威信再高，并没有自封为“三个代表”，也没有自封为中央人民政府的主席，而是召开中国人民政治协商会议，代行全国人民代表大会职能，制定《共同纲领》，起临时宪法的作用，人民协商同意决定建国，承认共产党的执政地位，选举了中央人民政府的主席和副主席，从而取得了形式上的合法性。这是先有事实，然后通过法律的形式承认之，做到了实质合法和形式合法的统一。

人民反抗暴政的革命任务完成后，党在国家中的地位和性质变了，人民有了当家作主的权利，共产党已经由革命的党变为长期执政的党和领导国家进行建设的党。靠党组织直接行使权力，靠政策和群众运动管理国家和社会的执政方式就得由破坏秩序转为建设秩序，由革命方式转为依法执政方式。西方民主国家是通过选举来产生、确认、检验和监督执政党，是通过选举的形式取得执政的事实和实质合法。当然中国不能搞多党竞选和政党轮替，这种形式不适合中国的国情，事实证明，在历届和各级人民代表大会的代表选举中，共产党员代表总是占大多数。这说明共产党执政不是自封的，而是人民的选择和授权。中国共产党提出依法执政，是党的主张和国家法律的一致，是找到了实质合法和形式合法统一的途径。

共产党现实合法性是继承合法性基础上的实质合法和形式合法的统一。但是，现实合法性不能仅靠历史合法性来证明，现实合法性要靠现实行为的合法性证明。现在共产党执政实质合法的内容就是实践“三个代表”重要思想，落实观，让人们拥护信任共产党。形式合法就是共产党按宪法和法律规定，在宪法和法律的范围内活动。即共产党依法执政，就做到了形式合法。同时，形式合法是人民衡量和观察共产党执政实质合法的一个重要方面，也是实现实质合法的必然要求。法律是以国家意志的形式体现最广大人民的根本利益，依法执政就是从法律上保证党的活动始终代表最广大人民的根本利益，由此表现和实现实质合法。

有人认为应该制定《政党法》才能体现形式合法和依法执政，但是，依法执政并不意味着执政党的一切活动都由法律来规范，执政是以国家政权机关为主体所从事的政务管理活动，执政党的所有活动并不都属于执政，党的内部关系就不靠法律来调整。世界上大多数国家也没有《政党法》。况且要赢得人民的信任不能只靠法律的规定。外国记者问凭什么领导中国，说，凭人民的信任。水能载舟亦能覆舟，如果人民不信任不拥护，共产党仅靠法律的规定要长期执政，就只能是主观愿望。共产党只有始终全心全意为人民服务，始终按照“三个代表”重要思想去做，赢得人民的信任，完善和发展人民代表大会制度，改革和完善党的领导方式和执政方式，改革和完善党的工作机构和工作机制，按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，才可巩固执政党的合法地位。因此，依法执政一定要在实质合法和形式合法两方面要求自己的党员，特别是解决好党的执政宗旨、执政能力和执政监督方面的实质合法和形式合法问题，这是衡量共产党要不要依法执政，能否赢得人民的信任，巩固执政党合法地位的关键。

二、执政宗旨要靠形式合法来保障和监督才能实现

执政为民是执政的宗旨。不管谁执政，只要保证人民当家作主，为多数人谋利益就行；只要政府为人民服务，按人民的意志办事，接受人民的监督就行；只要不以权谋私、滥用权力、侵害群众利益就行；只要能国强民富就行。共产党执政的本质就是立党为公，执政为民。这个本质必然要求共产党依法执政，否则就是对执政本质的背离。当有人看到《中国农民调查》后，开始怀疑有的基层政权是不是在为大多数农民谋福利，城里人是不是真心想解决三农问题，是不是口号农业，是不是共产党有自己的特殊利益。的确，是否偏离执政宗旨是巩固执政党合法地位的根本问题。共产党坚持全心全意为人民服务的宗旨，真心为民，巩固执政党合法地位就有了基础和实质意义。但是，我们现在的问题是共产党是否做到了“三个代表”？领导人是否背离了执政本质？人们的感觉怎么样？

保证实质合法的途径就是民主的法制化，实现执政的形式合法。即用扩大民主参与的方式，让人民反映出自己的满意度和意见，让人民选择和更换不称职的领导人，接受人民的检验。过去在“左”的思潮下，我们要么只讲阶级本质，搞群众运动，不谈民主的法制化，要么只讲党的领导，党政不分，代替人民当家作主，长期忽视形式合法的问题，对共产党执政和社会主义事业造成了巨大的损失。现在则要特别注意形式合法，重视民主的有效实现途径和制度化、法治化。用形式合法保障实质合法，真正实现党的宗旨。同时，对打着形式合法的幌子，而损害人民利益的腐败分子予以揭露和打击。

三、执政能力是巩固执政党合法地位的关键

没有能力解决的，没有水平代表先进生产力和先进文化的前进方向，不能代表最广大人民的根本利益，就得让位、下台，这是中国近代和中国共产党全部历史经验的。中国革命的成功，是人民选择了共产党，改革开放的巨大成就证明了党的执政能力，巩固了执政党的地位。但是，现在就业问题、两极分化、腐败问题、三农问题、问题、地区不平衡问题、环境问题等等，对共产党的执政能力是一个挑战和考验。

党的十六大提出要加强五种能力建设，即依法执政的能力，统领全局协调各方的能力，驾驭市场的能力，判断形势的能力，应对复杂突发事件的能力建设，这有助于共产党解决上述问题。其中依法执政的能力建设和十六届四中全会提出的执政、民主执政侧重解决形式合法的问题，其他四种能力的建设侧重解决实质合法的问题。共产党执政的地位、权力和掌控的资源为为人民服务和解决中国的问题提供了有利条件，共产党一定要珍惜和运用好这些权力和资源。因此，在这种条件下，加强依法执政的能力建设就显得特别重要。执政能力的主体是党员和党组织，不重视依法执政，只重视领导人个人的权威，不发扬党内民主，党员干部的执政能力就发挥不出来，党员的积极性也调动不起来。这样，就会执政党的形象和党组织的战斗力，进而动摇执政党的合法地位。共产党抓依法执政的能力建设和党员先进性，就会使执政的实质合法和形式合法相统一。

四、实现执政监督，实现依法执政，成为有限政党

执政党的权力监督是巩固执政党合法地位的难点问题，特别是在没有政党竞争的情况下，很容易出现懈怠和腐败。形式合法要解决好这个问题，否则会影响执政的实质合法。是人民胜利成果的总结和确认，也是人民权利的保障。共产党要不要依法执政关键要看共产党愿不愿接受监督。依法执政必然要求法律至上，执政党不可为所欲为，也不应谋求凌驾于法律之上和法律之外的特权。

有调查表明，许多人在回答我国的最高权力机关是谁时，都说是党中央。别人拿宪法纠正说是全国人民代表大会，他批评别人党的观念不强，并说领导我们事业的核心是中国共产党，实际上就是党说了算。党权高于一切的看法只是反映了一部分人的观念，但也说明党和人大的具体关系，党和政府的具体关系，党和司法机关的具体关系，党和新闻媒体的具体关系，党和武装力量的具体关系，执政党和参政党的具体关系，党和的具体关系，党和法的关系都存在若干需要调整的环节，都要制度化、法律化、程序化。党的思想、组织、作风、能力和先进性建设也要制度化，不能因为领导人的变化而变化，不能因为领导人注意力的变化而变化。

依法执政要求正确处理党的领导与国家机关依法行使职权的关系。党要依法掌握和控制国家权力和领导岗位，依法开展工作。共产党执政不是在国家机关之外执政，而是向国家机关提出立法建议，经过法定程序，使党的主张成为国家意志。党组织推荐的重要干部人选依法通过选举成为国家政权机关的领导人员。在国家机关工作的党员干部依法办事，将党的路线方针政策贯彻下去，发挥党统领全局，协调各方的作用。这要求共产党发扬民主，注意民主的法制化。没有民主就没有主义，保证人民当家作主，人民就会信任和拥护共产党。共产党发扬民主，人人起来监督党和政府，共产党就能跳出执政的周期率。

找到了民主的办法，但是没有找到民主的实现形式。现在的问题就是要找到民主的具体实现形式。过去计划经济条件下的全能政党，那种党组织国家化，党直接对社会发号施令，撇开国家机构以党代政，以政策代替法律，以群众运动、运动代替国家机关的管理，不要自己的代表和政府直接行使“大民主”，或让没有参加政党的社会成员也遵守政党的内部文件和决议指示，是对民主的破坏；而突出领导人的权威，不要法治，不要集体领导，权力过分集中于党的第一书记，人民公仆的权力异化，滥用权力，设租、寻租，权钱交易，权力腐败，权力不受监督，成为腐败分子则既是实质非法，也是形式非法。市场经济条件下，法治国家内的政党是有限政党。党委不是国家权力机关，也不是国家的行政机关、司法机关，不能插手包办代替他们的具体工作和案件审理。因此，要改革和完善党的领导体制，改革和完善党的工作机构和工作机制，加强对执政的规范和监督，改变执政党全能政党，无所不包的状况。

现在作为国家最高权力机关的全国人大只能监督“一府两院”，党权还不受法律的监督，人民的监督和其他监督都还没有制度性的安排。党权的监督只有党内的监督，党管干部，党管党员是自己当自己的裁判，自己给自己看病，而且纪委的监督只是对违纪的现象和腐败进行监督，以党代政、以党代法、以党治国，怎么监督？纪委又受同级党委的领导，如何监督它的上级？党曾经自己纠正自己的错误，但花了很大的代价。有时这一代纠正不了，靠下一代领导纠正。而且这没有制度保证，搞不好可能要付出更大的代价。共产党依法执政，如何建立行之有效的监督制约机制，是巩固执政党合法地位的难点，是实现依法治国的必要条件。

我国宪法明确规定：“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。如何追究党组织的法律责任？“应当明确赋予政党及其各级各类组织以法人的地位，从而使政党及其组织能够依法参与民事、行政、刑事等法律活动。把政党排出在民事、行政、刑事等法律关系之外，依法治国就在一个极其重要的方面成为空谈。”②这提出了法律调整的对象中没有党组织，党组织是超越法律关系的主体，依法执政并没有进入司法诉讼程序的问题。现在有的单位党群关系紧张，人民怕政府，群众怕领导，多数怕少数，侵害群众利益，打击报复群众，人民群众没有选举、弹劾、罢免领导的权利，也没有进入司法程序的制度安排，使领导责任得不到追究，造成群体性上访事件增多的现象。党在宪法和法律的范围内活动，包括诉讼法，党的个别组织不可能永远正确，不犯错误，因此，就有可能成为原被告，就应进入司法程序解决问题。

贺卫方先生提出，依法执政要解决三方面的问题，即中央动员型治理方式与法律独立性的矛盾，政党政治的冲突要诉诸司法途径的问题，法治要求法院权力核心化而实际边缘化的问题。这实际上是党的领导，人民当家作主，依法治国三者如何统一和相互关系的问题。执政党是否依法执政，国家权力是否依法运作，人民如何行使管理国家的权力，这是社会主义国家长期没有解决的问题。这些问题处理不好就会出现混乱和不稳定，历史的教训深刻。

有人认为三者应该统一到党的领导上，事实上也是党委说了算，党的第一书记说了算。笔者认为三者的统一不是其中一个吃掉另外两个，而是党的领导，人民当家作主，依法治国三者保持一致性。过去三者不一致是有经验教训的。为了防止三者不一致的情形再次出现，三者应该统一到依法治国上，即做到党依法执政，人民当家作主法制化。党的领导和人民当家作主有不同的内涵和范围，不能相互替代，也不能相互否定。一讲党的领导就不要人民当家作主，一强调人民当家作主就否定党的领导，这是不对的。邓小平说：“党的工作的核心，是支持和领导人民当家作主。整个国家是这样，各级党的组织也是这样。”③党领导和支持人民当家作主不等于代替人民当家作主，两者的关系只有社会主义的法才能规范和联系起来，做到民主集中制，即“民主”是在自由平等的基础上充分发表意见，“集中”不是少数领导说了算，而是按照一定程序将大多数人的意见以法律的形式加以确认。

人民国家的一切权力属于人民，社会主义的法体现了人民当家作主的意志，人民民主专政的国体是执行人民民主专政职能的，有了这一条就有了实质合法的。民主制度化，法制化，并实施依法治国方略是人民管理国家的形式，有了这一条就有了形式合法的要求。两者结合就是国家权力依法运作，执政党依法执政，做到党的主张与国家的法律相统一，党在宪法和法律的范围内活动，在人民代表大会制度的国家权力体系中行使执政权。全面落实依法治国方略就是坚持党的领导和人民当家作主相统一。我们党把法治和治国、执政结合起来找到了跳出周期率的具体办法，也找到了三者统一的途径，这是社会主义法制的重大发展。

总之，从实质合法和形式合法的角度，可以深刻理解共产党依法执政的重要性和必要性，也可以清晰地认识到所存在的问题。从执政宗旨、执政能力、执政监督等方面做到实质合法和形式合法统一，用形式合法控制权力，用民主决策的机制、监督和纠错的机制，保证人民当家作主，巩固执政党的合法地位而长期执政的目的就能实现。

注释：

1、《江平讲演文选》中国法制出版社2003年版第28页

2、何力平《政党法律制度》黑龙江人民出版社2003年版第3页