公共政策评估审计发展分析

摘要：公共政策是国家治理的基本工具，其在分配社会资源、规范社会行为和推动社会发展等方面发挥着重要的积极的作用。为了规范政策制定、贯彻政策落实、促进政策完善，国家审计机关开展公共政策评估审计具有十分广泛的现实意义。受到各种因素的约束和影响，政策评估审计在我国仍处于起步探索阶段。本文从政策评估审计的内涵出发，描述政策评估审计的发展现状及现存不足，结合我国的具体国情和国外有关经验做法，提出促进政策评估审计发展的建议。

关键词：公共政策；评估审计；发展

一、公共政策评估审计的现实意义

随着经济社会的不断发展，我国逐步形成了以政府治理为主导，市场治理和社会治理为辅助支持的国家治理结构体系，其中，社会公众为国家治理的委托人，政府为社会公众的主要人。依据受托经济责任原则，为了达到良好的社会治理效果，抑制政府治理主体在公共政策行为过程中的机会主义倾向，需要依赖一种能够发挥免疫功能的经济问责机制，于是政策评估审计由此而生。依据审计署科研所研究报告，政策评估审计可以定义为“国家审计机关在法定职权范围内，从形式、事实、价值三个维度，对公共政策、公共政策系统（政策主体、政策客体、政策环境）、公共政策过程（政策制定、政策执行、政策评估、政策终结等）和公共政策的结果及其影响进行的监督、评价、建议、咨询等审计活动”。［1］政策评估审计作为新型的独立审计类型，其特点主要体现在三个方面：一是预防性，与传统的审计模式相比，政策评估审计强调事前监督，察觉未来隐患，追踪问题本源，为政府主体提供前瞻性的意见与建议；二是广泛性，公共政策作为国家治理目标实现的主要途径，往往会涉及对政治、经济、文化、环境等各领域的调整，因此政策评估审计较一般审计项目而言，其审计对象具有明显的广泛性；三是全局性，社会公共政策本身具有博弈性和妥协性特征，其在内容安排、实施方式、出台时机等方面体现了权力机关对社会不同利益集团的综合平衡考虑，因此政策评估审计需要基于政策治理的宏观性，运用全盘思维进行反映和分析公共政策的运作流程。［2］政策评估审计致力于服务国家治理，充分体现了受托经济责任的本质要求，具有以下三个方面的现实意义。（一）提供公民参与政策过程的途径，有利于政策过程的透明化。政策评估审计可以提供公民参与政策过程的途径。在审计计划阶段，政策评估审计所使用的现场走访、问卷调查等方式能够吸收接纳公众的公共政策意见，提高公民的参与度。同时，社会公众还可以利用审计举报、审计请求等方式，影响政策评估审计的范围向公众所关注的重要政策领域聚焦靠拢。政策评估审计的结果公告可以提高政府的透明度。受历史等因素的影响，我国政策的制定、执行、评估等一系列过程基本都是在行政以及有关部门的内部完成的，公民无法掌握真实、透彻的内部信息，因此无法保障委托人——社会公众的知情权。政策审计的结果公告能够改变目前这种政策信息由内部知情人士垄断的局面，使公众更全面地了解政策过程的整体运行情况，从而督促政府依法行政，提高政府管理信息的透明度。（二）服务国家治理，有利于政策制定的科学化。政策评估审计能够通过政策选择的不断完善和优化来服务国家治理。对具有重大意义的社会公共政策进行评估审计，可以找出政策过程中的缺陷和问题，对评估政策进行优化选择，同时提出进一步发展和完善公共政策的针对性建议，为国家治理提供合理保障。政策评估审计能够促进政府公共政策制定的科学化。随着社会环境条件的不断更新变化和政府活动的日趋复杂，传统的政府审计模式显然不能适应现实的苛刻需求。作为一种执行反馈工具，政策评估审计运用政策实施过程中衍生的问题去反思政策制定过程中存在的失误，［3］可以有效地使公共政策制定流程逐步走向科学化，促使政府制定出科学、民主、合理的社会公共政策。例如我国在1999年推出的助学贷款政策的演变过程就充分体现了政策审计的反馈作用。通过政策审计发现问题并及时调整，从最开始的国家助学贷款发展到2007年的生源地助学贷款，学生违约风险得到了有效控制，最终实现了国家、银行和高校学生的共赢。（三）对政策落实执行效果进行检验，有利于政策执行的效率化。政策评估审计可以检验政策的执行效果。经过一系列科学论证的公共政策能否实现预期目标，在很大程度上还要取决于政策的实际执行情况。变化莫测的外部因素大大增加了政策落实状况的不确定性，这就必然要求在政策执行的全过程中对执行效果进行不间断地跟踪审计，及时判断、分析和总结，保障政策贯彻落实，促进政策目标的实现。政策评估审计能够督促政府履行职能，提高政策执行效率。政策评估审计有利于促使政府部门关注其公共政策是否达到了预设期望，是否满足了社会需求，是否促进了国家治理，从而提高政府的管理水平和服务质量。此外，政策评估审计尤其是政策执行情况审计的问责，还可以督促相关责任人恪尽职守、认真履职，保证政策执行效率。例如在2006年审计署开展的对全国18个省（市）收费公路的政策审计中，通过对“贷款修路、收费还贷”公共政策的审计，卓有成效地明晰了交通部门和地方政府在收费公路政策中的责任与角色，从而推动了该项政策的有效实施。

二、公共政策评估审计现状分析

随着国家治理体系的日渐发展和治理能力现代化进程的不断推进，政策评估审计作为国家治理的新型模式虽然获得了十足的关注，但目前在我国尚处于积极摸索的发展阶段，以下便从相关政策文件的颁布概况和审计业务的具体实践两个方面进行简要阐述。（一）制度文件颁布概况2014年以来，中共中央办公厅、国务院以及审计署颁布了一系列重要文件来支持政策评估审计在我国的发展建设。相关政策审计制度文件的内容可以从表1中窥见一斑。通过表1我们可以发现，当前出台的政策审计制度规定文件大都是对政策评估审计的基本属性（重要作用、所处地位、实施目标等）予以明确，涉及的是宏观理论层面问题，主要发挥政策引导作用，因而对系统性建设政策评估审计制度的初步规定就出现了一定的真空地带，同时相关政策文件的颁布时间也普遍偏晚。这些都是我国政策评估审计尚处于摸索发展阶段的具体表现。（二）政策审计具体实践作为一种刚起步的新型审计模式，政策评估审计的具体业务实践在我国还处于基础性阶段。这首先集中体现在政策审计的项目数量层面。以2015年为例，审计署官方网站公告的审计结果统计显示，当年审计署一共了34个文件公告，其中涉及政策评估审计项目的有6个，占比为17.65%，所占比例明显处于较低的层次水平。其次，我国政策评估审计业务实践的不成熟还表现在政策审计项目的内容层面。我国审计署2010—2016年开展的政策评估审计项目的主要内容情况如表2所示。通过表2可以看出，我国审计署近七年的政策评估审计重点关注了各项规划政策的落实执行情况，但对政策过程的其他环节，如政策制定及政策本身、政策审核及合法通过、政策反馈及有效改进等方面几乎没有涉及，政策审计内容总体上呈现出单一性、零散性、保守性的特征，而这些特征在一定程度上反映出政策评估审计在我国尚处于摸索发展的初级阶段。三、公共政策评估审计问题剖析通过政策评估审计在我国的逐步发展和不断探索可以看出，当前国家审计已经基本具备开展政策评估审计所需的必要条件，但纵观近几年我国的政策评估审计实践不难发现，其在审计项目规划、审计职能地位、审计人才建设、审计方法体系方面还存在着一些不足。（一）政策评估审计项目确定模式缺乏规范性。审计项目的选择和确立是审计工作的起点，是审计目标的具体体现，更是提高审计资源配置效率的重要基础。然而，纵观我国审计机关近年来的政策评估审计实践，在审计项目确定模式方面还缺乏规范性，没有一套完善的管理体制。一方面，我国审计机关尚未单独设置相关部门来制定计划管理制度对审计项目计划工作进行全面管理，合理确定政策评估审计项目，保证审计工作有条不紊地开展进行；另一方面，审计署的审计战略规划和各地方审计机关制订的审计项目计划之间未能紧密衔接，关联度不高。［4］审计工作的发展规划、战略计划与具体审计项目之间应保持无缝衔接，从而使发展计划对审计项目起到指导作用，具体项目对发展计划起到支撑作用，形成辩证的统一关系。（二）政策评估审计机关的独立性体现不充分。独立性是审计工作的灵魂，政策评估审计也不例外。然而，从目前的审计职能地位上看，我国审计机关还不是独立的政策评估组织机构。审计机关的经济监督权限不等同于政策评估权限。当前我国的相关法律规范中尚没有关于政策评估审计的条款，从《宪法》《审计法》《审计法实施条例》等法律法规对审计的职能定位可以看出，审计行政部门是进行经济监督的国家机关，而非公共政策的评估机构。对哪些公共政策应该进行审计，政策过程中哪些阶段应该进行评估，政策评估审计的流程应包含哪些必要步骤，怎样评价政策评估审计的效果等都没有明确的法律法规依据，同时缺乏评估权力的法律保障。这都给审计机关单独开展公共政策评估审计带来了不小的难度，且这个独立性的问题在地方审计机关表现得更为突出。由于地方审计机关的人力、财力、物力大都直接取自地方政府，地方审计机关的负责人也由本级人民政府提拔任命，这势必会使地方审计机关对地方政府形成形式上的独立、实质上的依附现象，审计机关实际上成了地方政府的“内部审计机构”，其进行的政策评估审计难免会受到地方政府的干扰和影响。（三）政策评估审计人员的综合素质有待提高。政策评估审计是一项庞大冗杂的社会工程。公共政策本身的复杂性和广泛性对政策评估审计人员的综合素质能力提出了更高的要求。社会公共政策按照不同的维度可以进行不同层次的分类，本文以社会公共领域的组成部分为标准将公共政策分为五类，详见图1。由图1可以看出，政策评估审计要求审计人员具备较为全面的知识结构，其内容涵盖了社会学、经济学、管理学、财政学、工程学、统计学等。虽然目前审计人员的学历水平得到了较大提升，但人员专业单一化的问题也较为突出。政策评估审计需要对政策计划、制定、执行、落实的全过程进行监督反馈，工作量大，涉及面广，从而需要有充足的审计资源与力量来满足跟踪审计内容的专业性和广泛性，因此，提高政策评估审计人员的综合素质势在必行。（四）政策评估审计流程与方法体系比较零散。目前我国政策评估审计方法体系大致沿用了国家审计的程序和方法，主要包括：审计准备阶段（了解公共政策的背景和主要内容、审阅有关文件资料、划定审计范围和确定审计重点）、审计实施阶段（实地调研、现场审计、相关单位走访、汇总问题数据、撰写审计底稿）、审计报告阶段（撰写审计报告初稿、听取公共政策利益相关方意见、形成最终报告、将审计报告结果向社会进行公告）。在现实审计过程中，部分政策评估审计的方法已经开始应用。如在2012年8月审计署的社会保障资金审计结果公告中，揭示的诸如险种间尚未完全实现有效衔接、各地实行的保障政策尚不完全统一、基金筹集管理使用有待进一步完善等问题都应用了政策审计中的效果评估模型，［5］同时也体现了经济评估模型中常采用的比较分析法和比率分析法。然而这些数据分析方法和政策评估方法的应用都比较零散，未能系统地遵循评估模型体系。政策评估的专业性、逻辑性、整体性不强，欠缺科学、合理、系统的政策评估审计流程与方法体系的问题亟待解决。

四、公共政策评估审计的完善对策

（一）注重审计项目计划管理，加强政策审计的宏观性。首先是政策评估审计的计划管理工作。审计项目的计划管理应当在注重审计范围广泛性的基础上突出当前社会各个领域发展与改革的重点，从源头上推动国家良好治理。例如可以通过前期广泛的社会调研，统筹规划审计项目计划工作，使审计项目具有连贯性、一致性、整体性，从而为政策评估审计的后续工作打下坚实基础。其次是加强政策评估审计的宏观性，提高审计选题的立项质量。公共政策全面性和审计资源有限性的矛盾使审计机关在确定政策审计项目时应当遵循两大原则：一是国家战略方针的引导性原则，要重点根据国家当前的部署规划以及人大、政协的会议精神和中央经济工作会议精神合理制订审计项目计划；二是社会公众广泛参与原则，审计机关应当充分运用各种媒体通信软件全面及时地听取社会各界的意见需求，并相应地开展立项调研，全面搜集有关信息资料，最终汇总形成审计项目计划。此外，在关注审计项目整体性的同时也要注意有针对地突出其特异性。比如，对于时效性较强的公共政策，跟踪审计要强调项目的及时性；对于周期较长的公共政策，跟踪审计要强调项目的连续性；对于呈现阶段性特点的公共政策，跟踪审计则要强调项目的适时性和动态性等。［6］（二）完善政策评估审计体制，强化审计机关的独立性。依法审计是现代审计制度建立和运行的基础。在2016年6月1日审计署颁布的《“十三五”国家审计工作发展规划》中就明确指出了依法审计的原则，即审计程序合法、审计方式遵法、审计标准依法、审计保障用法的基本要求。然而目前，我国政策评估审计缺乏相应的具体审计准则和专业操作指南，没有规范化和标准化的审计流程可以遵循，审计质量必然无法考核评估。反观国外，政策审计大都有完善的法律体系作为保障。例如美国在1993年颁布的《政府绩效和结果法案》就对公共政策的制定、执行和完善进行了明确的法律规定，赋予了政策评估审计强有力的法律保障。［7］我国可以借鉴美国的操作模式，总结我国多年政策审计实践和探索的经验，同时结合本国体制和国情，完善政策评估审计的相关规范体系。具体途径可以为：通过修订现行的《审计法》或者政策评估审计规章制度的形式，确立政策审计在我国审计监督体系中的法律地位，对政策审计的审计目标、审计程序、审计方法、审计内容、审计报告等审计要素加以明确，予以细化，同时建立并完善政策评估审计的评价体系，逐步实现政策审计有法可依，有规可循，推进政策评估审计的持续发展。完善国家政策审计管理体制，还需要采取积极的措施保障审计机关的独立性，保证审计主体能够客观、公正地发表审计意见，提高审计的社会公信力。例如，可以对地方政府与地方审计机关的行政隶属关系进行改革，实行上级审计机关对地方审计机构的统一垂直领导或者采取审计署派驻机构和地方审计机关混合编组的形式，强化地方审计的独立性，以便更好地发挥审计的监督职能。（三）推进政策审计人员队伍建设，提供可持续的人才支持。审计人才是国家政策评估审计能力提高的基础和关键。为了保障政策审计的有效实施，我国审计机关应该加强政策评估审计的人才队伍建设，为政策审计提供可持续的人才支持。一是要积极建设多样化的政策审计人力资源库，打破传统的审计、会计主流学科的限制，更多地吸收引进不同专业的技术性人才和具备多种学科背景的复合型人才；二是要加强对审计人员的政策评估培训，优化审计人员知识结构体系，针对不同的政策评估项目，对审计人员进行专门的业务技能训练，发挥继续教育的优势；三是要注重政策评估审计人员的基层建设，可以考虑在高校开设政策审计课程，培养公共政策审计的专业性人才，充实政策审计力量，不断适应国家审计深层次发展的需要。（四）拓展政策评估审计流程，实现政策链审计全覆盖。公共政策的运作流程大致包括政策制定、政策审核、政策执行、政策反馈四个部分，因此，政策评估审计的流程拓展可以以此为切入点，进行相应的评价与监督。基于对政策流程的整体剖析，结合我国基本国情，政策评估审计的流程可以进一步丰富和延伸，具体可以包含政策制定阶段的前瞻性审计、科学性审计和可行性审计，政策审核阶段的合规性审计、民主性审计，政策执行阶段的跟踪审计和政策反馈阶段的后续审计。以下就对各审计流程内容进行分点简要概述。前瞻性审计，主要是按照政策拟采取的有关措施，预测其执行情况和执行效果，以便对与政策不配套的规定策略进行修正和完善，强调政策制度的整体协调性；科学性审计，主要是审计在政策制定过程中，政策是否符合当前的经济社会环境，预期达到的政策目标是否合理，是否符合客观规律，强调政策制度本身的科学性；可行性审计，主要是审计政策实施细则是否完备、政策实施要素是否齐全、政策实施条件是否满足，强调政策制度实施的可执行性。合规性审计，主要是审计政策审核流程是否经过了法定程序，如征求人大代表、主管部门、特邀专家等的意见，强调政策通过的合法合规性；［8］民主性审计，主要是审计政策决定过程的信息是否向社会公众充分披露，是否接受了国家治理委托人的有效监督，强调政策制度的公开性、透明性。跟踪审计，主要是审计社会公共政策在执行阶段的公共资源配置是否合理，政策执行进度是否滞后，执行实施效果是否有效，强调政策执行方面的经济性、效率性和效果性。后续审计，主要是审计政策执行部门经过上述审计流程后在政策评估反馈方面是否对政策审计建议、完善意见等采取相应的积极措施和配套行动，督促其进行落实和改善，强调政策执行的全面性。至此，政策链全面审计流程体系的参考框架可以用图2表示。（五）丰富政策评估审计方法，提高政策审计综合效率。在丰富政策评估审计方法层面，除了可以采用审阅法、观察法、调查法等传统审计方法以外，还可以积极借鉴国外政策评估领域的一些专门方法。比如，GAO（美国政府问责局）通过采用未来导向型的长期财政模拟分析方法对有关公共财政和公共债务的中长期收入、支出进行预测，从而分析证明不同财政政策假设下联邦财务收支情况和长期预算的效果。［9］我国政策评估审计也可以类比通过这种公众持有国家债务占国内生产总值比率的方法来衡量可持续财政政策的社会效益和经济效益。此外，我国政府审计机关还可以广泛吸收采纳如价值分析方法、制度分析方法、德尔菲法等定性评估方法以及线性回归分析法、成本收益分析法、马尔科夫分析法等定量分析方法。［10］同时，政策审计机关和审计人员还应当创新审计思路，开拓审计视野，综合利用科学技术发展和学术理论成果，勇于探索连续跟踪审计、政府绩效审计、互联网审计等新型审计方法在政策评估审计中的运用，提高审计效率，提升审计质量，完善审计分析，最终形成客观、可靠、合理的审计结论，发挥政策评估审计在服务国家治理中的积极作用。

参考文献：

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［10］王松艳.公共政策审计评估的难点和对策研究——基于国家审计与国家治理关系视角的分析［A］.江苏省“国家审计与国家治理”理论研讨会论文集［C］.2014.

作者:胡耘通 刘桂江 单位:1.西南政法大学 2.西南财经大学天府学院