公共政策制定困境及破解路径

摘要：随着国家公共利益格局的多元化发展与转变以及网络媒体的快速发展与普及，中国公共政策的发展也迎来了新的发展契机。通过对公共政策与协商民主之间内在联系的分析、对协商民主视域下阻碍公共政策有效制定的诸因素的透析、对协商民主理论的发展对国家公共政策的制定带来的积极启示的挖掘来考察公共政策在协商民主视角的新时代化发展，这既为协商民主的理论研究提供新的研究方向，也为国家公共政策指明新的发展方向。

关键词：协商民主；公共政策；困境；破解

在党的上，强调要充分发挥社会主义协商民主的重要作用，并指出：“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”[1]可以说自党的十八大以来，以为核心的党中央领导集体十分重视中国特色社会主义协商民主理论的丰富和发展。随着新时代的到来，从实践和理论上将中国特色社会主义协商民主的重视程度和发展力度推向另一个高度。本文通过对协商民主视域下协商民主的公共政策制定的相关研究，挖掘出两者之间的关系，促进协商民主在公共政策中的充分运用，这对于进一步丰富和发展中国公共政策具有十分重要的理论意义和指导意义。

一、公共政策与协商民主的内在联系

中国特色社会主义协商民主本身就是一种决策机制，它的丰富和发展离不开国家公共政策的引领和推动，而公共政策的发展同样也离不开中国特色社会主义协商民主理论的协同促进[2]。要准确地了解公共政策与中国特色社会主义协商民主之间的内在关系，就要清楚地了解公共政策和协商民主的含义和特征理论原理。（一）公共政策与协商民主理论的基本阐释。1.公共政策和协商民主的基本内涵阐释。公共政策是国家发展不可或缺的一项政策，从表面上来说，公共政策是制定政策的主体为了解决“公共”客体所遇到的系列问题而制定的政策。但从本质上来说公共政策是指公共权力机关在政治过程中为了解涉及到社会公共利益所产生的问题、所要达成的既定目标以及所要实现的公共利益而选择和制定的政策，它“反映的是社会利益关系”，是“公共政策主体对公共资源的权威性分配”[3]。在西方的理论研究中公共政策是与政府存在着一定的关联的。西方学者托马斯•戴伊表示“公共政策就是政府选择做哪些事情而不做哪些事情”，因此在西方学术界的公共政策能够“调节社会行为、组织官僚机构、分配利益、征税，或者同时完成这些任务。”[4]在中国的语境中，公共政策的含义是一个较为宽泛的定义，虽可依据不同的条件和具体情况划分为不同的种类，但基本上涉及到一定的地域甚至是全国范围内的公共利益。中国特色社会主义协商民主的充分实践有助于最大程度达成利益共识。因为民主是人类永恒的追求，它的实质是实现和保障最广大人民的根本利益。作为一种治理形式的协商民主兴起于20世纪80年代的西方[5]。“协商民主（Deliberativedemocracy）”一词首次以学术性意义出现在美国的大学政治学教授约瑟夫•毕塞特（JosephM.Bessette）的著作中。在党的十八大报告中首次提出健全社会主义协商民主制度，确认了“协商民主”概念。在党的报告中明确指出协商民主“是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”。在全国政协十三届一次大会上，首次指出“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是从中国土壤中生长出来的新型政党制度。”中国共产党所领导的多党合作是中国共产党和各派以及无党派人士之间的合作，这正是我国党际协商民主的表现，这种新型政党制度也是我国党际协商民主制度的体现。2.公共政策和协商民主的基本特征。公共政策的制定和实施的落脚点归根到底是人们的公共利益，因而公共政策强调的是政策的公共性和广泛性，所要解决的主要是涉及到人民群众公共生活及公共利益的问题。公共性是公共政策的主要特征之一，这个特征也要求政府、非政府组织和人民群众要直面公共问题并给予正面的回应和解决，公共问题的解决不是一蹴而就的，在解决问题的过程中需要各方面的协商，因此，要确保公共政策的正确价值取向，就要进一步加强中国特色社会主义协商民主的实践运用和理论发展。在2015年2月，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，并指出国家正在加强各方面的协商、拓展协商渠道以适应新形势对协商民主的客观要求，进而促进公共政策的公共性、公正性和公开性的发展。而民主的发展是一个持续性和创造性的过程，它的包容性、公开性以及责任性特点[6]，使得协商民主的内涵更加的丰富，也为公共政策的制定提供新的视角和理论支撑。（二）公共政策与协商民主的内在联系。作为决策机制的协商民主可以被看做为一种民主制度，也可以将其归结为一种决策方式或是决策形式。中国特色社会主义的本质是人民当家作主，中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务，我国社会主义民主政治的内在要求是确保国家的公共政策具有公共性，而公共性是公共政策的主要特征。邓小平同志曾表明党的一切政策皆要以人民群众是否赞同、是否答应、是否满意为标准，这也是对公共政策最为纯质的表达。党在治国理政方面是十分重视公共政策中的民主思想，并强调党要将“科学决策、民主决策、依法决策”的理念贯彻到公共政策的制定过程中。特别是在第十八届三中全会上更是进一步提出“推进协商民主广泛多层制度化发展”，要“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”[7]。从这些思想中可以发现公共政策与协商民主之间是存在着千丝万缕的内在联系。作为中国特色社会主义民主独有优势的协商民主连接了公共政策制定与民众诉求满足，为解决赋权制度下人民参与公共政策的制定搭建了沟通平台。公共政策和协商民主之间本不存在直接联系的，但是在现实中，民众参与公共决策所持有的权力和民众本身分离开来，也使得公共政策的公共性可能因为这个原因而受到一定程度上的损害。正如米勒认为的“当一种民主体制的决策是通过公开讨论，每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点做出的，那么，这种民主体制就是协商的”[8]。通过这种理性的偏好聚合代替利益聚合，使得公共利益更加的公开、民主、合法以及平等。作为一种新兴民主理论和超前的决策方式、治理模式的协商民主的核心价值与公共政策间也存在内在的价值契合[9]，因而协商民主为公共政策的权威性制定提供理论上的支撑与指导。

二、协商民主视域下公共政策制定的困境

正是因为公共政策与协商民主间存在千丝万缕的内在关系，所以在协商民主视域下，我国公共政策制定的内容也随着时代的变化而不断变化和丰富。随着新时代的到来，国家的政治、经济、文化等领域发生了巨大的变化，这对国家公共政策的制定也提出了更高要求。在这种新的发展要求下，仍然会因为个别因素的存在使得国家公共政策的制定遭遇困境，受到阻碍。（一）“搭便车”与“沉默”引发无效公共政。策制定虽然随着改革开放的深入和国家科学技术的快速发展，使得更多的人接受教育，开拓眼界，使得他们更加理性的看待世事。但不可否认的是，当今社会仍然存在着受到很少教育甚至未曾受过教育的人，像这类群体看待事情可能更为感性和冲动，就更不用说他们的知识水平、政治素养以及政治能力有多好了。在这种背景下，就更容易出现盲目的“从众”行为以及“搭便车”、“沉默”等现象，在一定程度上会阻滞公共政策的顺利制定。参加公共政策的制定是需要付出一定的成本的，但对于一些有“搭便车”心理的人而言，不需要付出成本也能坐享其成，而对于一些“沉默”心理的人而言，不需要进言献策也能享受同等利益，这就会导致其他付出成本或是绞尽脑汁进言献策参与公共政策制定的人产生不平衡心理，进而影响甚至阻碍协商民主的协商进程，使得协商民主边缘化，加速公共政策的价值和有效性的流失。这也在一定程度上降低了公共政策的有效性制定，影响公共政策的稳定性和长远性发展。（二）多元主体的共同协商引发公共政策的低效率制定。不论是哪个协商主体都希望所制定的政策是有利于自己发展的，因此，在协商过程中，一些有参与公共治理经验的协商主体就显示出自身的优势，容易出现精英化现象，使得公共政策的制度处于强势协商主体的控制之下，这对于公共政策的制定会是一个非常大的挑战[10]。因为在现实的政治生活中，由于多元协商主体的年龄结构、感知认知、文化程度、政治素养、参与协商能力以及地域分布等是不同的[11]，若是将他们集中到公共政策的制定而进行广泛的协商将会是一种劳民伤财之举，所消耗的人力、物力和财力都是巨大的，这不仅会增加时间成本和经济成本，还会降低公共政策的制定效率。可见，不论是受到强势协商主体或是派系协商主体的控制还是多元协商主体进行协商所带来的低效率都会导致公共决策的非理性、偏向性和低效率性的制定。（三）网络媒体的滥用引发公共政策的偏向性制定。网络的低门槛使得网络媒体中出现很多形形色色低政治素养的网民，部分网民由于非理性的看待国家的公共政策问题而对相关决策议论纷纷。正所谓三人成虎，这些议论政策的声音也会逐渐地演变成影响公共政策制定的舆论，部分不好的舆论有可能会阻滞公共政策的制定，甚至会使公共政策的制定出现偏向性现象[12]。尽管国家在“十二五”规划期间紧抓新媒体的视角对干部提出了管理上的要求，但是在公共政策的制定层面以及网络媒体参与到公共政策的制定仍然缺少法律的硬性规定。中国特色社会主义协商民主具有民主性和非强制性的特点，网络监管和监督机制不健全以及网络的监管力度的欠缺，就会给那些试图利用网络媒体的便捷促使公共政策的制定导向产生偏差，在降低协商效率的同时也使得公共政策的制定效率更为低下。（四）协商民主中的形式主义的存在引发公共政策的形式化制定。由于公共政策的制定在协商主体中存在“机会的不平等”“资源的不平等”以及“资源和能力的不平等”，使得公共政策的制定更具有形式性。首先，“机会的不平等”使得一些不知协商时间、方式和内容的普通民众没有参与协商的机会和能力，更别说是参与公共政策的制定了。因为协商的具体事项都是由政府和官员说了算的，这就无法确保公共政策的制定公平。其次，由于地方政府和官员掌控着大量的信息，而普通的民众也因为对信息的一知半解，使其在协商过程中处于被动地位，这种“资源的不平等”使得基层协商民主更具有形式主义的色彩。最后，在贫穷落后的地方，由于网络媒体的传播不及时，又或者是当地人民群众受文化教育水平所限，无法准确获知相关的协商信息和公共政策的制定消息，这使得他们被动地接受一些公共政策和协商，而他们自己也因表达意愿能力的不足，很难使自己的政策利益得到实现[13]。可见，不论是人大协商，还是基层协商，或多或少都存在形式主义的倾向，这就使得公共政策的制定更具形式化。（五）不透明的协商民主引发公共政策的非公共性制定。在各方面协商中，很多群众表示对于参与方式，协商过程以及协商效益等都无法确定，相关的信息也未能得到公开处理。尽管说现在的科学技术和互联网发展迅猛，网络平台上关于政策的讨论声也此起彼伏的，但正是因为这样，难免会出现非理性传播消息的网民、水军等，这样让真正想要接受消息的人陷入非理性消息的漩涡，若是关于协商的相关消息不能得到及时，准确的传播，那么这些人也极有可能成为人云亦云的一员。此外对于那些网络不发达的偏远地区，由于文化水平受限，这就使得当时居民很难接及时、准确的接收到协商民主和公共政策的信息，即使收到消息，也可能无法甄别信息的真假。再者说，政府信息的公开度和透明度不够一般取决于政府机制的不完善，这在一定程度上也会导致信息的反馈不及时、不全面，从而阻碍公共政策的顺利制定，这也使公共政策的制定在“民意代表上、程序公开上、内容公平上和利益公共上都缺乏一定的支撑”[14]，亦使得公共政策的制定缺少公共性[15]。

三、发展和完善协商民主，科学制定公共政策

尽管说公共政策在高效顺利制定的过程中存在诸多的阻碍因素，但协商民主理论的注入，不仅为国内外学者提供研究公共政策的新视角，也对公共政策的丰富和发展有一定的启示意义。（一）提高公民的政治素养和参与协商的能力。尽管国家极力的加强人民群众的各方面教育，也对民众的教育这一块做出了巨大的贡献，但是仍然会存在一些公民文化素质低，政治素养不足等现象[16]。事实上，政治素养的培养不仅需要个人的自律修身，还需要知识的教育、参与公共政策制定的知识水平的提升和政治能力的提高。因此，首先，我们在教育公民文化知识的基础上，从整体上提高公民的协商意识，让人民群众有意识地主动地参与到国家公共政策所制定的协商民主中来[17]，如此，不仅会提高公民的政治素养、扩大协商主体的影响力，还会提高公共政策的整体制定水平[18]。其次，要加强公民参与公共政策和协商民主的使命感和责任感的培育，促使协商民主的广泛发展，促进公共政策制定结果的高效率、高水平化。最后，还要及时准确地提供公共政策的讯息和资源，一方面提高公民参与政策制定与协商的能力，实现自己的利益述求。另一方面促使公民更有动力地参与到公共政策所制定的协商民主中来，及时反馈信息，为公共政策的制定带来积极影响，促进公共政策的有效制定[19]。（二）构建多元协商主体高效率参与决策的平台。为避免在公共政策制定过程中出现精英化现象，使公共政策的制定处于强势协商主体的控制之下，那么就要积极的构建多元协商主体高效率参与决策的平台。首先，要丰富和完善协商民主的形式，拓展协商渠道，促使协商信息更加公开透明化，使民众及时准确的获知协商信息，进而提高协商的效率。其次，要确保协商主体参与协商的民主权、参与权和话语权，要重视舆论导向，不能因为放开了话语权而出现非理性舆论，引起不良影响。最后，要建立规范化的网络平台，保证该平台在公民参与公共政策的制定和协商民主中发挥它的积极作用，进而避免协商和政策制定的过场化和形式化。在庆祝人民政协成立65周年大会上，表示：“协商就要真协商，真协商就要协商于决策之前和决策之中，根据各方面的意见和建议来决定和调整我们的决策和工作，从制度上保障协商成果落地，使我们的决策和工作更好顺乎民意、合乎实际。”[20]从而促使公共政策更加符合公共利益的需求，实现对社会价值的合理分配，实现公共政策的公共性、民主性以及有效性。（三）完善网络媒体的监管机制和法律法规。随着协商民主理念的广泛拓展和实践运行，要在现实社会中要避免非理性网络舆论的泛滥，就要在协商民主的视角下通过制定强制性的法律法规来约束网络媒体的运行，拓展各方面的协商。首先，各级政府要制定相关的法律法规以及惩罚规定，使民众在网络媒体平台中参与公共政策的制定有法可依，确保民众及时准确地通过网络媒体平台接受到协商和公共政策制定的信息，保证民众公共利益的有效实现。其次，要加强网络媒体的监管机制，阻止一些非理性的网民、水军在网络媒体平台中乱议国家的政策制定，随意虚假信息，从而净化网络媒体平台，使公民的公共利益的实现得到切实的保障。最后，对于那些违反网络媒体规范的个人或是团体要进行严惩，防止网络媒体平台被一些别有用心之人或是不法分子利用，给协商民主视域下的公共政策的制定带来不利影响。（四）积极构建信息资源共享平台。在公共政策制定过程中，“机会的不平等”、“资源的不平等”以及“资源和能力的不平等”都会降低协商效率，影响协商民主视角下的制定公共政策的公共性、公平性和民主性。因此就非常有必要构建信息资源共享平台。如此，一方面，各级政府和官员可以在此平台上更新关于协商民主以及公共政策的信息，相关的政治学习资源以供民众学习和研究。另一方面，在此平台上，民众可以及时有效的接受到最新的信息和资源，了解时事动态，加强自身学习和反馈信息的能力，不断在共享信息资源中开阔眼界、提高政治素养、增强参与公共政策制定过程中的协商和协商民主下的公共政策制定的能力，确保公共利益的表达和实现。（五）建立健全监督机制。没有规矩不成方圆。同样，没有监督就不知事态的发展状况。因此要建立健全监督机制，增强协商各方面信息的透明化，确保公共政策的制定更加符合实际需求，更具公共性、民主性等特点。一方面，政党、人大、政协和基层民众等应互相监督，形成整体性的监督圈。同时将监督中所发现的问题进行及时准确的反馈，及时解决问题，提高整体的办事效率，促成良好评估制度和绩效制度的形成，进而提高各级政府机关对公共政策中的民意表述和协商民主的规范性重视程度。另一方面，提高民众参与公共政策制定的积极性，在监督机制下互相监督，反馈现实中存在的共识性公共问题，在进行各方协商后提出具有建设性的建议，进而提高公共政策制定的整体水平，实现公共利益诉求。

四、结语

通过以上的分析，可以发现国家的公共政策与中国特色社会主义协商民主之间存在着密切联系。尽管说公共政策的制定在协商民主视域下仍然存在着诸多阻碍因素，但中国特色社会主义协商民主本身就是协商主体在特定的协商场所通过协商形式作用于协商客体，从而解决实际问题，维护国家稳定和谐的决策机制。因此作为政策形式的协商民主理论的注入为公共政策的制定提供新的研究思路和发展前景，这对于解决现实中存在的公共问题具有重大的现实意义。

作者:刘蓉 单位:扬州大学