公共管理场域绩效审计困境与纾解

【摘要】绩效审计能够反映和评价政府组织的表现，提升政府的反应和应变能力、自我更新及创新能力。本文以公共管理为场域，分析政府绩效审计的困境和对策，为政府治理绩效的提升提供借鉴。

【关键词】政府绩效；绩效审计；公共管理；审计困境；困境纾解

审计和公共管理之间存在紧密关联。自公共管理在西方国家起源之后，就会公共部门管理特别是政府管理理论和实践造成了直接而深远影响，极大促进了国家和政府绩效审计的发展。实际上，对包括政府在内的公共部门来说，对其进行绩效审计属于国家审计发展到特定阶段的审计范式，指的是独立性的审计机关和审计人员借助特定的审计方法，按照既定的审计标准与程序，以公正、客观的态度对审计对象的透明性进行评价的过程，旨在借此提升公共服务质量，纠正其中存在的问题和偏差。可以说，绩效审计将成为政府审计的未来发展趋势，这一行为不但会促进政府管理效果的提高，还能使更多的公共资源释放出巨大的社会效益和经济效益。当然，在实际操作中，政府需要按照自身特点和诉求进行绩效审计，让绩效审计更加灵活、多样，不断破除影响绩效审计的阻力，提升政府治理的现实成效。

一、政府绩效审计的主要内容和基本目标

1.政府绩效审计的主要内容

（1）效果性审计。效果性审计涉及到对政府计划完成情况开展的审查工作，也就是说要通过审计确定产出是否与预期效果相符，是否取得了既定效益。比如，要对政府经济活动与预期要求的一致性进行评价，对资源使用的方式与成效进行衡量等；（2）经济性审计。经济性审计涉及到对公共资源占用与耗费情况进行审计，看其是否存在节约或者浪费的行为，在这一经济性评价中，需要重点发现出现资源浪费的环节，对其中不经济的领域和做法进行纠正。其重点在于对政府人力、财力和物力资源等进行检查，对资源配置的科学性、合理性进行审查，以保证其能够量入为出，最大限度的发挥资源使用成效；（3）效率性审计。效率性审计涉及到对投入和产出之间的关系开展的审查，其重点内容为对政府机构的经济活动进行评价，看其是否经济有效，并发现其低效率的成因。然后借助评价政府机构设置的合理性与管理职能发挥之有效性，寻找能够提升其绩效的方法和途径。

2.我国政府绩效审计的基本目标

在政府绩效审计中，公共资源使用与管理之有效性是审计的重点所在，在对其进行检查与评价的过程中，要能够保证为公共事业管理提供重要保证，以此促使政府管理成效和公共资金使用效益的提升等。一般情况下，政府绩效审计之目的需要以第三者的视角进行观察，在向利益相关者提供经济责任履行效果等信息的同时，能够督促资源管理者和项目经营者不断优化工作成效，更好的履行其经济责任。这是因为，所有与政府绩效相关的审计行为均要以特定的审计目标出发，然后围绕审计目标开展接下来的审计工作。从这个角度讲，绩效审计目标需要以审计的本质决定，应该首先对政府使用公共资源和履行职责之经济性、效率性以及效果性予以综合评估。具体而言，政府绩效审计的目标应该是——审查和评价政府项目以及相关经济活动的经济性、效率性与效果性，在注册会计师完成审计之后能够向社会公众公示独立审计意见，以便让更多纳税人、投资人和立法机构等更加了解政府行为的运作效果与投入产出成果，在获得了可靠信息之后，能够在更多力量的参与下，让政府绩效和与之相关的公共管理工作得到持续提升。

二、公共管理场域中政府绩效审计的困境

1.审计评价标准亟待提升

按照已有的审计经验和审计效果，政府以公共财产对自己的社会关系和经济活动进行审计，难以有效保障审计机关和审计对象能够在实质上与形式上保持独立，注册会计师执行鉴证业务的意义也将失去，这不但会导致对政府绩效审计效果打折，还无法保证审计工作的客观、公正。而究其原因，是因为在政府绩效审计中审计标准亟待提升。虽然评价经济活动之标准要借助管理当局负责设计与应用，审计人员按照管理当局制定的标准开展审计和评价工作。可是，在实际操作中，评价绩效指标体系由于潜在和显在的局限性，使得审计人员无法深入了解审计对象的经济效益，唯有从其他领域借鉴相关标准或者自己设计标准后才能借此衡量政府的工作成果。比如，因为财政资金和政府决策之社会效益难以予以量化评价，政府绩效审计对象存在较大差异，在对审计对象的经济性、效率性与效果性进行衡量时，就会出现标准无法统一的情况，原有的政府绩效审计标准体系内缺乏专门的准则对审计实践加以规范，审计成果无法得到及时评判、改进与优化。

2.审计方法和审计人员综合素质无法适应要求

（1）审计人员综合素质有待提升。当前，很多审计人员对财务知识的储备丰富，但是在审计知识和技能、现场审计经验和技巧方面显得缺乏，这就导致其对政府绩效的综合评价能力较差，和开展政府绩效审计的要求存在较大差距；（2）技术方法滞后，分析评价水平处于低位。我国在对政府进行绩效审计的过程中，实践应用还更多采用传统模式，比如统计分析法与分析性复核法等，借此进行政府绩效审计，势必无法让审计效果与既定的预期保持一致；（3）全过程跟踪审计无法到位。在对政府进行绩效审计时，审计项目之安排与实施一般都注重事后审计，而非全过程跟踪审计，而当审计人员只对当期业务产生的直接绩效开展审查时，就无法就此得到及时、充分、更有价值的审计证据。

3.对政府绩效审计认识缺位

从当前已有的文献资料和实践成果来看，很多政府在绩效审计方面并没有形成主体意识，很多还停留在对国外相关情况的介绍和理解当中。在部分政府中，主管领导和相关责任人还认为政府绩效审计与中国政府治理和公共管理无关，属于西方资本主义国家的产物，与中国的国情不符。我国正处在经济转型期，一些旧的观念逐渐被破除，可是新的观念并没有随之确立。比如，在社会上还存在很多不良道德风气，很多行为还与我们所倡导的公序良俗无法吻合，这就使得政府绩效审计的社会地位和其发挥的功能无法匹配。此外，我国在财政领域和相关经济活动领域的透明度较差，法制的完善性有待提升，这就使得政府部门处在了假账盛行的外部环境当中。再如，一些政府的预算支出十分随意，负责人的责任心较差、观念陈旧滞后，不大不对审计工作进行主动、深入的了解，甚至还会产生抵触情绪。

4.体制机制有待健全

当前，很多政府绩效审计部门还以财务收支审计为主，以合法性和合规性审计为主要形式，政府绩效审计的开展状况并不乐观。虽然近几年我国政府体制改革不断取得新的成绩，政府治理和公共管理取得了明显效果，可还是由于体制和机制问题，使得政府绩效审计长期处在困境之中。比如，部分政府职能没有实现转化和优化，在从“权力型政府”转向“服务型政府”的过程中，不但步伐缓慢且存在诸多助力，使得政府的转型发展和自身定位十分模糊。大量政府机构还希望在政策执行层面上完成对社会资源的大规模调试，这种缺少科学性、前瞻性的政府绩效审计模式，不但会造成政府绩效和公共管理效率的下降，还会让政府行为的透明度难以得到提升。加之部分政府公共财政体系有待完善，以及政府存在越位、错位以及缺位的情况，使得政府绩效审计工作难以摆脱制度层面的制约，实现绩效审计事业的快速发展。再如，在对政府进行绩效审计时，现有的审计体制还在沿袭传统社会的“行政模式”，这不但消弱了政府审计机关的独立性，还极大限制了审计机关独立监督职能的发挥。

三、公共管理场域中政府绩效审计困境的纾解

1.重构政府绩效审计体制和机制

为了提升政府绩效审计绩效，就需要在公共管理场域中不断重构与之相关的体制和机制，让政府绩效审计能够在政府运作与公共责任方面扮演关键角色。这是因为，政府绩效审计之结果一般会被视作对政府及其责任人进行奖惩与预算分配的根据，也被看做政府再造的关键评价尺度。所以，需要构建起立法型的政府绩效审计体制，或者让立法型与行政型相结合，以此保证绩效审计工作的独立性，为政府绩效的提升提供更多保障。如，2017年7月，河北省某县审计局通过“四位一体”的形式深化公共资金预算绩效审计，取得了良好效果，具体做法是：第一，持续关注财政闲置沉淀资金的清理盘活情况，督促财政部门不断加大存量资金清理盘活力度，提高财政资金使用绩效；第二，以扶贫项目、安居工程、市政交通建设项目等为重点，采取跟踪审计的方式，对各类项目建设进度、现场管理、资金结算、建后运营或管理等方面实行常态化的跟踪问效；第三，综合“营改增”、清费降税和市本级产业结构及发展态势等因素，整合运用财政电子数据和其他相关信息，对财政收入征管数据进行总体分析和关联分析；第四，以资金流向为主线，以行业为整体，对部门使用财政资金、国有资产管理、执行财政政策等方面实行全方位全过程整体性的审计，加大检查的深度。

2.为政府绩效审计提供法律依据

以政府绩效审计工作发展规划为出发点，以公共管理为视角去开展审计工作，需要全面整合审计力量，构建政府绩效审计的实施范式，在突出重点、循序渐进的过程中，依据现实需要执行相关审计任务。当前乃至以后一段时间，应该解决的重点问题是要优化组织制度，在培养复合型人才和探索审计人才职业化道路以及开发规律的过程中，进一步优化政府绩效审计机制，一方面要保障绩效专业队伍的综合素质处于较高水平，另一方面，需要为政府绩效审计提供法律依据，促进政府绩效审计事业的健康可持续发展。此外，政府需要构建起绩效审计监督体系，最大限度发挥国家在政府管理中的关键作用，并在坚持社会审计和财务审计同步进行的同时，让政府绩效审计更多的体现法律法规之规定，体现审视资金使用的真实性和合法性。此外，还应进一步拓宽政府绩效审计的内容，使之呈现出多元化的特征，然后以此为出发点对审计机关内部结构进行优化和协调，在外资、财政和资源环境等层面更好的落实政府绩效审计工作。2016年以来，河南省某地级市某区审计局积极探索，以现有法律为准绳，稳步推进绩效审计工作。第一，围绕区委区政府的重点工作和社会关注的热点问题，特别是民生实事项目，从法律的视角出发，按照重要性、增值性、可行性等原则确定绩效审计项目；科学编制方案，结合区域和部门工作特点，以及审计项目的工作内容、实施形式等情况编制审计工作方案；创新审计方式，通过发放调查问卷、计算机辅助审计、收集新闻媒体报道等方式，了解审计项目成效及经费安排使用情况；从严把关质量，严格执行审计报告复核审理制度，确保审计报告立足全区中心工作体现相关工作的绩效情况；第二，绩效审计报告通过全面反映相关项目的实施情况，客观评价项目实施效果，为更好落实民生实事工作提供参考和借鉴；促进完善制度管理，针对项目主管单位管理在推进相关工作中存在的问题和不足，提出审计建议，帮助其不断完善制度，健全机制，规范管理；强化问题整改落实，建立整改跟踪机制，通过审计回访、审计整改会议等方式，充分交流沟通，明确整改要求，检查落实情况，推动整改工作落到实处。

3.协同政府绩效审计与国家治理战略

在公共管理视角下，政府绩效审计工作需要从国家治理的现实需要出发，和国家治理战略保持一致，同时有重点的制定审计工作战略规划。在实际操作中，我国政府绩效审计战略的制定还应该围绕国家治理之阶段任务和重点审查项目以及发展趋势进行，在规划实际绩效审计项目和安排审计任务的同时，针对公共部门、公共项目和公共资源以及公共政策等进行绩效审计实践。同时，应以政府反腐倡廉工作为重点，针对领导干部行为进行经济责任审计，以国家治理的视角去发现问题、分析问题和解决问题，实现优化配置公共资源的最终目标。比如，河南省某地级市审计局于2017年9月对涉及民生的重点投资项目可行性研究、投资估算、项目决策、设计、招投标、施工与竣工结算全过程实施跟踪审计。具体做法是：（1）以建设单位为主体，做到资金运行到哪里，审计就跟踪到哪里；（2）重点审计隐蔽工程、重大设计变更、大宗材料设备采购、工程造价结算等重点控制环节；（3）对与项目有关的勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位全面延伸审计，促进建设项目规范、有序、有效运行。截至10月2日，共完成112个投资项目的审计，送审投资总额超过13亿元，查出主要问题金额近3亿元，工程结算款不实2.5亿元，审减率近20%。4.优化政府绩效审计评价体系（1）寻求更多客观、公正的替代标准，如果现有标准难以满足政府绩效审计评价的需要，就需要寻找可以替代的标准，这些标准包括同类先进组织可参照的标准、范例以及政府以往的最佳绩效等；（2）构建指导性标准，针对政府绩效审计评价标准与必要的做法给出原则性规定，这些规定需要来自有关法律、法规以及规章等；（3）设立技术性标准，这些标准涉及到被广泛使用的专业标准、国家标准以及行业组织设定的标准等，也包括审计对象、受审计项目的业务目标和用在衡量评价政府绩效的相关标准等。比如，2017年以来，河南省某县审计局积极探索审计方式创新，通过“三点”模式对政府绩效审计进行综合评价：第一，选好切入点。紧紧围绕落实国家惠民政策、构建和谐审计、改善民生、维护生态环境等热点难点，以重要性和可行性等原则，选择和确定绩效审计项目；第二，把握结合点。注重做好绩效审计与常规审计的结合，不断拓宽财政审计、投资审计和经济责任审计中的绩效审计内容，关注审计项目的经济效益、社会效益和环境效益；第三，找准分析点。对政府部门职责履行效果和资金管理使用所达到的经济性、效率性和效果性进行分析评价，提出完善制度、改善管理等合理化建议。借此，该县政府绩效审计工作取得了极大进展，很好的履行了审计服务经济社会发展的职责。

作者:王孝刚 沈晶晶 单位:宿迁学院法政学院

参考文献：

[1]周华：《新公共管理视角下的政府绩效审计》，《焦作大学学报》2017年第3期。

[2]陈骏：《我国政府绩效审计发展机制研究》，《审计与经济研究》2016年第3期。

[3]胡明才：《审计在绩效评估中的作用》，《经济研究导刊》2015年第1期。

[4]徐立等：《浅析我国政府绩效审计的风险与对策》，《审计研究》2017年第1期。