多中心治理的公共政策研究

从科学的政策产出机制来讲，政府回应性是一种针对公共问题最为直接的政策产出机制。这种机制往往因具有针对性、直接性和时效性而受到各国政府的普遍重视。政府回应性政策产出已逐步成为一种常态化的政策产出机制。当然，政府回应性政策产出的常态化，并没有完全替代政府“内生型”政策产出。政府仍然作为一个主动性的主体时刻关注着社会公共问题，以自己的视角去观察、界定、理清公共问题，进而制定出一系列影响经济社会发展的公共政策。但无论如何，在多中心治理下，“内生型”政策产出机制已经不再是政府唯一可选的途径。“政治认同是一定政治生态条件下政治主体对政治客体所表现出的一种政治归属感，一种认知、判断、价值认可的心理认识过程，以及参与、维护与促进政治体系发展的政治参与过程。”［7］只有认同的，才会被主动接受，也才更具稳定性与合法性。认同性的获得和提升包括多种因素:既有利益的原因，也有观念的问题;既有信息的原因，也有感情的因素。在多中心治理下，公众的参与权利是得到充分释放的，这种政策产出机制能够体现当前政策制定领域的最大民主。而“内生型”公共政策产出机制，往往因其封闭性忽略了公众的参与，使这类政策产出要么在利益上很难反映公众的真实需要;要么因公众权利被漠视，造成公众对政策的无知与漠然。在多中心治理出现前，也许这种政策产出机制还未遭遇到“合法性”的质疑，但多中心治理的示范效应将使得这一“封闭性”的政策产出机制的认同性削弱到极点。一项公共政策如果缺乏基本的认同，那么在具体的施行过程中，必将遇到较大的阻力。当然，推行公共政策可以运用强制权力，但运用这种权力犹如“饮鸩止渴”。在当前民主政治日益成为政治合法化基石的今天，对于如何化解“内生型”政策产出机制带来的危机，也应给予足够的重视。多中心治理下，政策的产出日益呈现网络化，这既是某一政策产出机制的特征，也是多种政策产出机制并存状态下的共同特征的呈现。多中心的政策产出机制，既体现了公众参与的深度和广度，又是这一参与广度和深度的必然产物。当前，公众参与政策产出机制的方式有以下几种:一是参与“内生型”政策产出机制。在这种政策参与过程中，公众及其他社会主体主要处于辅助地位，政府始终主导着这一产出过程。二是通过各种媒介营造一种公共问题亟待解决的氛围，以此引起政府的关注，从而使公共问题进入政府议程。三是公众作为多元治理之一维，与其他社会参与主体一起分享政府公共政策产出权力。在这里，公众是作为与政府平等的主体出现的。他们会针对特定公共问题提出政策建议，通过联合其他社会参与主体，在与政府互动的过程中，使得该政策建议进入政府议程，从而取得合法性。

多中心治理下政策产出机制存在的问题

与传统的“内生型”政策产出机制相比，多元政策产出机制无疑取得了很大的进步。但不可否认的是，多中心治理下政策产出机制在张扬民主治理价值的同时，也暴露出亟待解决的问题。1．政策产出的效率问题民主与效率似乎是个悖论。不得不承认，在强调民主的同时，有可能带来效率的降低。从经济的角度来看，“独裁制可以做到决策迅速、省时、省钱，决策成本最低”。［8］而民主制却常常出现“决策迟缓，责任分散，争功诿过，决策成本增加”［4］204的现象。也就是说，在通常情况下，决策权力越集中，往往决策过程越迅速，耗费资源越少;决策权力越分散，决策过程往往越迟缓，耗费资源就越多。多中心治理是民主制的重要形式，在这种治理格局中，政府的公共权威进一步弱化，基于不同的利益立场，不可避免地出现相互区别甚至冲突的政策建议。在公共权威协调各种政策建议的过程中，必然充斥着多方的博弈，时间、资金等资源也在这一博弈过程中不同程度地流失，致使该政策产出机制的效率低下。在这里似乎可以总结出一个规律:越民主的决策机制，往往带来的时间、经济成本越大，决策效率越低。这也是现代国家难以施行直接民主的关键原因。2．政府理性被绑架的危险众所周知，政府合法性来源于公众对公共权力的自觉认同。政府若要进一步巩固其合法性，就不得不通过各种途径获取和掌握更多的公众认同性资源。对公众的积极回应和迎合，在一定程度上是一种能起到立竿见影效果的认同性资源。民主制国家，无论执政党抑或政府，对于公众的呼声和需求偏好都是甚为重视的。但政府也不应无原则地回应和迎合公众。在多中心治理下，公共政策产出参与的主体越多，力量就越强大，政府作为多中心之一维，很有可能被公众意志绑架，从而抛弃其应有的理性，以回应和迎合公众偏好。这就可能带来一个恶性循环:政府在竭力回应和迎合公众偏好的动机下出台了公众建议或所期望的公共政策，而该公共政策却因公众对公共问题认知能力的局限，缺乏合理性和科学性，在具体的施行过程中未能很好地解决问题，甚至造成了问题的恶化或者招致新的社会问题，使公众明显感到利益受损。3．可能带来更大的政策执行阻力在民主政治背景下，公民意志是政府公共政策执行不得不考虑的因素。得到公众认同和支持的政策，执行过程往往较为顺利，执行效果也较为良好;反之，执行过程中将遇到较大的阻力。在多中心治理下，公共政策产出是多中心协作的结果，此类公共政策因公众具有较高的认同度和认知度，往往能较为顺利地推行。但考虑到成本、利益等因素，政府不可能将任何政策产出都置于该机制之下。随着政治民主化的推进，越来越多的公共政策产出将会置于多中心的治理机制之下，政府传统的“内生型”政策产出也会受到越来越多的质疑，执行的阻力也会相应增大。

多中心治理下政策产出机制的优化路径

优化多中心治理下的政策产出机制，既是民主政治发展的需要，也是使现实的决策机制更趋科学性的必然选择。具体而言，可以从以下几个方面着手对该政策产出机制进行优化:1．建立多中心政策产出的协调机制多中心治理下公共政策产出是多种主体共同作用的结果。在这种格局下，理论上，政府、社会组织、个人等构成一个平等的政策产出网络，治理的机制是主体间的合作。但不可否认的是，各主体间存在着力量强弱的对比，致使这一合作难免夹杂着“博弈”和投机的元素。因此，有必要建立一种能够使合作纯粹化的协调机制，真正形成合力，大大提升政策产出的效率。政府在建立这一协调机制的过程中，必须充分考虑到公民与社会的意见和建议，并在此基础上，经由法定程序出台具有法律性的文件。该文件的制定不是为了约束多中心政策参与主体的合法权力(利)，而是对掣肘合作机制的行为进行规范，使处于强势地位的政府尽量约束公权行为，能以平等合作主体的身份与其他参与主体就共同问题进行研究，并在意见交流的基础上制定可行的政策。另一方面，对积极参与合作的主体给予适当的鼓励，而不能以所谓的“效率”之名，限制政策参与主体的数量和范围。2．完善政府责任机制完善政府责任机制，首先必须明确界定政府的责任。在厘清政府责任的基础上，对政府违责行为进行追究和惩处。在全能政府理念下，政府的责任被无限扩大，即使原本属于私域的问题，都有可能被附会上政府的责任。这带来了政府运作的“责任”重疴，使政府谨小慎微，畏首畏尾。新公共管理理论和治理理念带来了政府责任的重新界定，小政府的思想如今已颇受社会欢迎。一方面，政府应减缩公共职能;另一方面，也应当减卸相应的责任负荷。在多中心治理下，政府具有纠错正偏的责任。针对某一公共问题，政府可组织相应的智囊机构进行研究，提出科学的操作方案，并将这一方案与多中心治理下的政策产出对比，如两者吻合，则可以迅速付诸行动;如发现两者有较大出入，则可通过宣传引导、强制主导等途径使其他主体接受科学的公共政策。只有这样，政府在多中心治理下的政策产出机制中，才能够保持理性的独立。3．强化公众参与在多中心治理下，政策产出机制的各参与主体，往往都是从各自利益的角度去界定问题、建构政策，并影响政府权威政策产出的。为了该情势下产出的政策能够得以顺利推行，必须强化公众的参与强度和效度。公共政策往往涉及到社会价值的分配。在分配过程中难免会出现受益者和受损者。为便于此类政策的顺利推行，政府要广泛动员公众参与:一方面，积极动员受益主体参与政策过程，显示群体力量，弱化利益受损者抵制该政策的动机;另一方面，又要做好利益受损者的安抚教育工作，使其能够顾全社会整体利益大局，进而增进社会总体福利。由于政治民主进程的局限、政府主体意识的影响，我国地方政府对公众政策参与的重视程度还远远不够。很多政策的出台遵循的是“内生型”机制，这给权利意识日趋增强的公众带来了“被侵犯”感，在这种“被侵犯”感无法释怀的情况下，抵制此类政策则是其最好的宣泄途径。因此，在多中心治理理念逐步确立的今天，政府的各种政策产出机制都应该充分发动公众的参与，不宜“公开”的涉密领域，如国防政策等除外。

本文作者：刘东杰工作单位：中共淮安市委党校