乡镇财政管理体制改革的对策和建议

乡镇财政自建立以来，在规范和加强管理乡镇政府收支管理，促进乡镇经济和社会事业发展等方面起到了积极的作用，但是，随着农村税费改革的深化以及农村金融体制、税务管理体制的调整，农村中小学教师上划、乡镇卫生院管理体制改革等，乡镇政府职能已不健全，乡镇财政运行和管理的条件和环境也发生了很大变化，乡镇财政收入萎缩，乡镇支出功能减弱。为适应新形势发展的需要，规范乡镇财政收支行为，缓解县乡财政困难，防范和化解乡镇债务风险，全国各地掀起了一场全面的乡镇财政管理方式的改革。

1云南省乡镇财政改革试点基本情况和面临的问题

1.1云南省乡镇财政改革的基本情况

云南省乡镇财政预算管理方式改革试点首先是在玉溪市江川县进行试点，2005年11月江川县出台了《江川县乡镇财政管理方式改革实施方案》，2006年1月1日起在全县各乡镇实行了“乡财县管乡用”的财政管理方式改革试点。其他州市也相继开展了乡镇财政管理方式改革试点工作，但各地的改革进度和模式不一致。从进度来看，云南省16个州市，玉溪市除4个县区没有全面推开外，其他县已全面试点，版纳州三个县市已全面进行试点，其他州市已选择部分县区进行改革试点，各地的改革进度参差不齐，有的地方对此项改革十分积极，有的地方对改革不主动，有畏难情绪。从改革的模式看，改革试点的模式较多，归纳起来主要有三种：

1.1.1以玉溪市江川县为代表的取消乡镇总预算会计，在县设立乡镇财政管理股总预算会计核算。乡镇设报账员，单位会计由乡镇财政所。在预算编制过程中，由县财政局按有关政策，结合财力实际，兼顾需要与可能，明确预算安排顺序和重点，提出乡镇财政预算安排的指导意见，征求县人大意见，报县人民政府批准；乡镇政府根据县财政局的指导意见，编制本级预算草案报乡镇人大主席团依法审查，并由县财政局纳入全县预算统一依法报批。在年度预算执行中，乡镇政府提出的预算调整方案，经乡镇人大主席团审查后报县财政局审核并由县财政局向县政府和县人大常委会报告。

1.1.2以红河州蒙自县为代表的把乡镇财政所作为县财政的派出机构，代行县财政的相关职能。取消乡镇总预算会计和单位会计，乡镇总预算会计由县财政国库，乡镇单位会计集中由县会计核算中心，乡镇财政所只设财政所长和报账员两人。预算编制过程中，由县财政局按有关政策，结合财力实际，兼顾乡镇需要与可能，财力适当向乡镇倾斜，同时根据乡镇的财政收支情况，核定各乡镇的财政收入和支出，其收入实行下达任务给乡镇，乡镇只对超收部分进行分成。对支出制定相应的标准和办法，乡镇财政所根据相应的标准和办法编制乡镇财务收支计划，经乡镇人民代表大会（或人大主席团）进行审查后，报县财政局审核统编入县乡财政收支预算，报县人民代表大会审查批准后的乡镇财务收支预算，由县财政局批复各乡镇执行。

1.1.3以昭通市威信县、楚雄州姚安县为代表的对乡镇财政收支全部纳入县级统一管理，将乡镇作为县级的一个一级预算单位，取消乡镇财政总预算会计，乡镇单位会计由乡镇财政所。对烟叶及重点税源由县政府与乡镇政府签订目标责任书，促进乡镇发展经济，做大财政收入“蛋糕”，确保目标任务完成。预算编制过程中，由县财政局按有关政策，结合财力实际，提出乡镇财政预算安排的指导意见，乡镇根据县财政局的指导意见编制财务收支计划，报县财政审核统编县乡财政收支预算，报县人民代表大会审查批准后，由县财政局批复各乡镇执行。

1.2改革试点存在的问题

从云南省乡镇财政管理方式改革的基本情况来看，主要存在以下问题：第一，改革模式较多，不统一，各地在改革模式上有不同的观点和想法。第二，从总体上看，大部分地方改革不彻底，改革还是主要侧重于加强会计核算与监督，基本没有触及既得利益和职权范围内的调整，没有从根本上就解决当前乡镇财政困难问题进行改革。第三，会计核算岗位脱节，结算会计岗位配置职责不明，不利于会计监督。乡镇财政管理方式改革后，会计核算结构发生了变化，县财政局成立会计核算中心，乡镇政府原来的单位会计账务由会计核算中心统一核算，乡财政所虽设结算会计岗位，但结算会计仅是一过渡会计，手中无账务，所以在财政所内部结算会计很难监督和制约乡政府单位的经费会计和经费支出，不同会计岗位失去相互牵制作用，结算会计主要任务是往返于县乡财政之间传递票据，成为名副其实的“跑腿”会计，会计人员不能独立履行会计监督职能。同时，乡镇领导对收入、支出、结余和往来款项把握不准，加之询问不便，大多凭笔记本和记忆办理，最终可能造成工作较为被动。

2推进云南乡镇财政管理体制改革的对策和实施建议

2.1云南乡镇财政管理体制改革的对策

2.1.1统一改革模式，确保改革取得成效

乡镇财政管理方式改革的模式是五花八门，由于此项改革涉及面广，政策性强，在改革中可能会存在诸多的困难和矛盾，需在改革中逐步总结和完善，进一步的探索。为此，建议选择部分重点县由财政厅直接派工作人员挂钩指导改革试点，为全省改革提供示范，实行全面启动，逐步推开，确保全省乡镇财政管理方式改革试点取得实质性的成效。

2.1.2严格预算管理，硬化预算约束

在乡镇财政预算管理方式改革的过程中，必须认真贯彻预算管理有关法律法规，积极推进综合预算和部门预算等改革，统筹安排预算内外财力，建立预算绩效评价体系，加强预算管理和财务监督，进一步提高财政的调控能力和财政资金的使用效益。在预算编制时，要逐步实行全口径预算管理，增强预算编制的完整性和透明度。在预算执行中，要坚持“先有预算，后有支出，严格按预算支出”的原则，切实维护预算的严肃性。

2.1.3以完善市乡财政体制为重点，加快县域经济发展

全面建设小康社会的重点在农村、在基层。按照统筹城乡经济和社会发展的要求，原由乡镇政府承担的事务全部由县级政府统一规划、统一安排，所需经费由县财政预算列支，以保障其合理的财政支出需求。这样，有利于县政府把分散的财力集中起来，统筹规划乡镇经济的发展，统筹提供地方公共物品———政治稳定、司法、治安、义务教育、公共卫生、基础设施等。通过统筹规划，有利于促进农村经济的全面协调发展。同时，要建立财政激励机制，进一步加大对乡镇财政的扶持并改进支付方式，完善“村财乡管村用”和村务公开等措施，鼓励县乡立足资源优势，发展特色产业，促进县乡经济的良性循环。

2.1.4妥善清理乡镇债务，进一步防范财政风险

首先要建立领导责任制。将债务化解列入政绩考核，防止“新官不理旧事”的消极思想。其次，要制订还债计划。在全面清理核实乡镇债务的基础上，按债务的来源、用途和现状，区别不同债务情况，制订相应的偿还债务计划，将每年的偿债计划纳入乡镇财务收支计划，通过争取上级支持和乡镇自筹的办法，建立乡镇偿债准备金，用于偿还乡镇到期债务。第三，要积极主动消化债务。通过拍卖等方式盘活乡镇资产及资源，解决部分债务。同时，县级财政和有关部门要加大补助力度，给予乡镇政府必要的资金援助。第四，要严格控制新增债务。乡镇政府必须严格按照国家的规定，一律不准对外提供任何经济担保；乡镇经济和社会事业的发展要坚持量力而行的原则，根据财力状况制定发展计划。

2.2云南乡镇财政管理体制改革的实施建议

要切实实施好乡镇财政管理方式改革，应在保持乡镇资金所有权、使用权和财务审批权不变的前提下，综合各地改革试点的优点，把乡镇作为县财政的一个一级预算单位管理，乡镇财政收支全部纳入县级统一管理，采取“预算县编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理模式，通过改革来实现四个管住，即管住乡镇乱收费、管住乡镇乱花钱、管住乡镇乱进人、管住乡镇乱举债，有效加强对基层的监督，全面规范统一收支事项，增强县乡财政收支的透明度，极大地提高县乡财政管理水平。其具体操作应根据公共财政的总体要求，按照“财力和事权相统一”的原则，调整原有的体制框架，打破长期以来由乡镇自主核算的分散管理模式所形成的财权分配格局，对乡镇财政的预算编制和会计核算方式同时进行改革，把乡镇作为县财政的一级预算单位管理，乡镇财政收支全部纳入县级统一管理，采取“收入整体上划，支出分类管理”的改革办法。

2.2.1收入上划县管理

原来由乡镇支配使用的各项收入，包括地方财政收入、税收返还收入以及上级下达的各项转移支付等，全部上划为县（市、区）级财政收入，同时取消体制补助、体制上解和各项结算项目。与之相适应，乡镇不再承担组织收入的职责，年度税收目标任务统一由县（市、区）政府根据税源情况下达县（市、区）国税局、地税局执行。同时，改变现行以乡镇为单位考核的办法，县（市、区）政府另行制定对乡镇经济发展目标考核激励机制，调动乡镇发展经济的积极性。2.2.2支出按性质分类管理根据农村税费改革后转变乡镇政府职能的要求，在明确划分县乡政府事权的基础上，重新确定乡镇支出范围。乡镇承担的主要支出有：工资性支出、机构运转支出和村组支出等必要的开支。乡镇上划县（市、区）级支出主要有：一是调整工资支出，主要指政策性增资和调整工资；二是事业发展支出，包括财源建设、产业结构调整、涉农基础设施建设、小城镇建设等方面的支出。这些事业发展支出由乡镇根据事业发展需要，对项目安排分轻重缓急经乡镇人大主席团审议后，向县（市、区）财政提供项目和资金报告，并附可行性研究报告，县财政纳入项目库滚动管理，综合考虑全县经济社会事业发展目标需要，结合财力情况统筹安排。

2.2.3建立和健全乡镇财政管理方式改革的配套措施

首先，完善财政管理体制，实现县（市、区）乡和谐发展。在科学规范县（市、区）乡政府事权的前提下，合理划分县（市、区）乡政府的支出责任。其次，建立乡镇债务风险防范和化解机制。清理核实乡镇债权债务，锁定历史债务，消化存量，控制增量，加强债权债务管理，对乡镇债权债务实行“双重管理”。再次，建立和健全经济与社会发展目标考核体系。县政府要制定经济与社会发展目标考核办法，明确乡镇政府的责、权、利，建立和健全乡镇经济与社会发展的目标考核体系。最后，建立和推行政务公开制度。以建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇财政预算管理方式为目标，切实加强对财政收支活动的监督，保障人民群众依法参加民主决策、民主管理和民主监督，推进地方财政部门依法行政和决策的科学化、民主化。

总之，“乡镇财政管理方式改革”是在现行财政体制和政策基本不变的前提下，实行“预算县编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的预算管理方式，严格乡镇财政支出的预算约束，违反预算就不批准执行。通过对于“乡镇财政管理方式改革”可实现多方面的好处，切实解决乡镇财政当前存在的一系列困难。

作者:黄潭 单位:昭通市盐津县财政局