公共财政的均衡及其完善透析

内容提要：公共财政制度与制度安排、制度环境、制度均衡紧密联系。运用不完全契约理论对西方公共财政制度建立、变迁以及实现其制度均衡的机理和我国的相关情况进行分析表明，我国公共财政制度建立以及制度均衡、整体的制度均衡的实现有着特殊性，应逐步加以完善。

关键词：制度环境，关系均衡，剩余控制权，专用关系投资

公共财政制度作为与市场经济制度相配套的制度安排，在完善市场经济制度、为市场经济提供和谐运行环境等方面起着重要作用。在此，从不完全契约理论视角探求公共财政制度的本质关系，以及从制度安排、制度环境，制度均衡的关系，寻求公共财政制度走向完善的机理。

一、公共财政制度与制度安排、制度环境、制度均衡的关系

戴维斯与诺斯认为，制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则。

支配选举、产权和合约权利的规则就是构成经济环境的基本规则类型的例子。他们把制度环境当成是外生的，同时也承认每个国家制度环境确立的方式是不同的，并且集权主义国家的制度环境是可以通过政策来改变的。虽然公共财政制度离制度环境比较近，但公共财政制度也只是一种制度安排。制度安排是平时意义的“制度”，它能够“提供一种结构使其成员的合作获得一些在结构外不可能获得的追加收入”。

公共财政制度是与市场经济制度相联系的，是适应于市场经济制度及相关制度，在节省市场经济制度的交易费用或者寻求某种特殊“利益”驱动下的一种制度安排。作为制度安排的公共财政制度的建立能够促进市场经济制度以及相联系的相关制度的完善如产权制度；反之，市场经济制度以及相关制度也能为公共财政制度的建立、和谐运行提供基础条件。这样产权所有者主体以及相关利益人才能在制度环境下享受到“结构外不可能获得追加收入”。市场经济制度是第一位的，公共财政制度建立是要为市场经济制度和谐运行服务的。我国公共财政制度建立也不例外，原因在于：

第一，随着市场经济的发展，旧有的财政制度安排对市场经济制度存在一定的不适应，这时公共财政制度的建立拉开帷幕，直接目的是为了促进市场经济制度的完善。

第二，公共财政制度与制度环境联系紧密，特别是制度环境中的政治元素对公共财政制度有重要影响。戴维斯与诺斯对制度环境的理解较适合西方民主制度的情况。西方发达国家实行三权分立互相牵制的民主制度，支配选举，产权和合约权利的规则相对较稳定，因此可以当作制度环境，而对于我国这种制度变革型国家来说，产权和合约权利的规则不能简单地看作制度环境。张旭昆(1993)认为制度的演化中存在外生性因素，虽然他没有直接说这些因素构成制度环境，但这些因素确实具有了制度环境的特点——稳定性、外生性，并且它们符合经济体制改革以来我国制度环境的情况，比如产权和合约权利的规则自从我国改革开放以来一直在调整。从整体、长期来看，制度环境是形成整体制度变迁，整体制度均衡时外生因素的集合；从局部、短期来看，制度环境指对于形成单个制度变迁、制度均衡时基本不变的外生因素集合。从长期来看，产权和合约权利的规则在我国不看作为制度环境；但从短期看，它们又可被看作是制度环境。

第三，制度的整体均衡需要公共财政制度的制度均衡为前提条件，公共财政制度的制度均衡又是制度环境是否合理化的反映。制度均衡是指制度环境不变下制度的供给适应制度的需求(张旭昆，1993)，也指制度变迁将不能给经济中任何个人或任何个人的团体带来额外的收入，也是指人们对于现存制度的满意状态(张曙光，1992)。公共财政制度的制度均衡与财政制度的制度均衡是等价概念，因为在不同的制度环境的财政制度均衡比较下它们指的都是“长期”最优的制度均衡，也即在所有的制度环境下它们是最优的制度均衡状态。公共财政制度的制度均衡是指财政制度的任何改变都不能给任何个人或任何个人的团体带来额外的收入。张曙光(1992)认为制度均衡是行为均衡——“对立势力中的任何一方不具有改变现状的动机和能力的均势状态”。张旭昆(1993)也认为它是行为均衡——“任何个人或群体都不再有变动现存制度的动机和行为”。“改变现状的动机”在制度均衡中属于“高要求”，而其他的属于“低要求”——“能力”可以由“搭便车”行为减弱，“行为”可以由特定的博弈均衡点来化解。财政制度的制度均衡要突出的是没有动机改变它，因为这种动机的存在代表着财政制度向更优方向变迁的潜在利润。国家的存在有两个目的：一是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则以使统治者的租金最大化；二是在第一个目的框架中降低交易费用以使社会产出最大化，从而使国家税收增加。第二个目的将导致一系列公共产品的供给以便降低交易费用。公共财政制度的建立适合了第二个目的的需要，同时对于统治者租金最大化的要求进行了遏制。如果财政制度强化第一个目的而忽视第二个目的，那它就不是公共财政制度，更不要说公共财政制度的制度均衡。当两个目的发生矛盾，强化第一个目的就会导致无效率的产权结构，这时的公共财政制度就没有实现制度均衡的制度安排，因为人们有强烈改变公共财政制度以降低交易费用使得产出更大的动机。

公共财政制度的制度均衡是与制度环境紧密相联的，不同的制度环境有不同的公共财政制度的制度均衡。把每个制度环境下的公共财政制度的制度均衡定名为短期制度均衡，把所有制度环境中最优的公共财政制度的制度均衡定名为长期制度均衡。在制度环境不变情况下，公共财政制度的制度均衡(短期制度均衡)能够使人们在现有制度环境下界定有效率的产权结构使得产出最大化，统治者租金收入在现有制度环境下被压低到最低水平(不一定为零)；在所有的制度环境下，公共财政制度的制度均衡(长期制度均衡)能够使人们在所有的制度环境比较下，界定出最有效率的产权结构实现产出最大化(长期的、真正意义的最大化)，统治者租金收入在这个对应的制度环境里被压低到零。在实现公共财政制度的短期制度均衡的同时，由于界定的产权结构在现有制度环境下是最优的，相对应产权制度等市场经济制度也是实现产权结构的制度安排的——在实现产权结构的同时也就实现了相对应的产权制度等市场经济制度的制度均衡，这样也就实现了短期的、整体的制度均衡；在实现公共财政制度的长期制度均衡的同时，由于界定的产权结构在所有的制度环境下是最优的，相对应产权制度等市场经济制度也是实现产权结构的制度安排的——在实现产权结构的同时也就实现了相对应产权制度等市场经济制度的制度均衡，这样也就实现了长期的、整体的制度均衡。制度环境的调整确实是公共财政制度实现长期制度均衡的必要条件。如果制度环境不能调整，那么短期的公共财政制度的制度均衡(现有制度环境下公共财政制度的制度均衡)就不能称其为真正的均衡，因为在其他制度环境下有更好的均衡存在——只要制度环境改变就可以实现。如果与其他制度环境下的公共财政制度的制度均衡比较，制度均衡呈现出了更差的性质——统冶者租金要求更大、产权结构更没有效率，那么就反映出制度环境存在问题。也就是说，公共财政制度的制度均衡总是实现不了最优的制度均衡，就反映出了公共财政制度的制度环境一定程度上的不合理性。

二、我国公共财政制度建立、变迁及其完善措施

在计划经济时代，公有经济的产权形式使得国有企业的生产性投资与政府的非生产性投资(可以看成是公共产品投资)在社会总剩余的生产中形成了相互垄断关系，即它们是一种专用关系投资。在这种专用关系投资中，由于政府是国有企业的实际所有者又是社会非生产性投资的所有者，因此政府具有剩余控制，这对社会总剩余的生产是有利的。计划经济的财政制度就是以上所述专用关系投资契约制度安排上的表现，也就是说这时的财政制度实质就是专用关系投资“契约”。由于政府控制了专用关系投资“契约”的剩余控制权，所以计划经济下财政制度“产权”在政府手中。

改革之初，政府开始了国有企业的“放权”、“让利”、“承包”、“两步利改税”等措施的改革，即在一定意义上建立税收与政府“产权”的界定、保护之间“契约”关系的尝试，但是这种尝试并没有完全改变政府与国有企业专用关系投资契约的本质。虽然市场的建立一方面减弱了政府与企业之间的专用关系投资，但是另一方面需要的市场经济相关制度急需政府来完善(制度是公共产品)，这使得国有企业以及其他所有制企业与政府之间的专用关系投资加强了，两者之间总的效应比计划经济时代专用关系投资减弱了。由于市场经济制度完善(特别是国有企业现代企业产权制度建立)需要政府的推进，政府这时在整个社会总剩余的生产中的作用相对企业来说还是更重要，因此即使专用关系投资减弱了，但是专用关系投资契约的剩余控制权仍在政府手中，即财政制度的产权在政府手上，不是公共财政制度。

公共财政制度的建立有两个条件：一是产权关系要明晰，二是财政制度的剩余控制权在产权所有人手中。随着1993年开始的国有企业产权清晰化改革的深入，并且允许多种所有制并存局面的出现，以产权关系清晰化为构成的社会开始形成。从表1可以看到产权激励较弱的国有、集体、联营企业数量在下降，而产权激励较强的股份合作制、股份制，私营企业数量显著上升。从表2可以得到，1995年国有企业户均注册资金是股份合作企业的2.55倍、股份制企业的0.36倍、私营企业的3.56倍、个体户的198.18倍；2005年国有企业户均注册资金是股份合作企业的6.90倍、股份制企业的0.65倍、私营企业的3.94倍、个体户的238.03倍。从表3可以得到，1985年，国有企业户均税收额是个体户的419.35倍，2005年时是个体户的168.12倍；1995年，国有企业户均税收额是私营企业的27.32倍，2005年时是私营企业的15.00倍；1995年，国有企业户均税收额是股份制企业的2.57倍，2005年是股份制企业的1.14倍。

非公有产权形式一出现，它的产权所有人就具有制度变迁的动机，需要政府界定有效串的产权结构，同时需要压低各级政府对于租金的要求，在我国建立公共财政制度就是出于这种要求的反映。从表1、表2、表3可知，非公有制经济数量在大力发展，虽然国有经济的数量在下降，但是国有经济企业的平均规模、户均税收额都还未失去主导地位。虽然国有企业与政府的专用关系投资减弱了，但是并未根本改变政府对于它在社会总剩余生产中的作用，所以在国有企业产权关系完全清晰之前，都有着维护旧有财政制度的内在要求。非国有的产权所有人形成的利益集团虽然集团成员数量较大但是户均资产、户均税收额(股份制企业除外，股份制企业还有很大的国有股成份)却很小，相当于奥尔森所说的“潜在集团”，“其特点为，如果一个成员帮助或不帮助提供集体物品，其他成员不会受到明显的影响，因此也没有理由作出反应。”所以在推动制度环境的改变、向公共财政制度的变迁上每个集团成员承担的成本大，收益却很小，因此对于推动公共财政制度建立发挥的作用有限。由于政府拥有控制财政制度“产权”的必然性、非国有产权所有人具有建立公共财政制度的动机但又对于推动它建立的作用有限，需要进一步完善我国的公共财政制度。

要界定更有效率的产权结构，发挥监督作用，才能有效监督我国的财政收支、才能推动公共财政制度完善、避免财政收支随意性、减少政府官员对于租金的要求而维护有效车产权结构。非国有产权所有人虽然人均资产与发达市场经济国家的同类型产权所有人相比较小，但是他的人均持有资产的边际收益还是比政府官员的人均持有资产的边际收益要高，因此有着较强维护有效率产权结构主动性，所以我国的公共财政制度建设应发挥非国有产权的作用，只有这样才会使得产权所有人实现界定有效率产权结构的要求，有利于我国向公共财政制度的转变，从而实现公共财政制度的“短期”制度均衡、“长期”制度均衡。随着国有产权清晰化、多种所有制产权的发展，《物权法》的通过均为我国公共财政制度的建立提供了条件。公共财政制度的建设也会推动市场经济制度，产权制度的完善，进而实现整体的制度均衡。

三、结论

我国的公共财政制度建立以及制度均衡、整体的制度均衡实现有着特殊性。由于计划经济下国有企业与政府形成的专用关系，使得财政制度的“产权”为各级政府掌握。只要国有产权没有清晰化，就有着政府控制财政制度的“产权”内在必然性。非国有产权形式发展有着建立公共财政制度的要求，但是它可以去促进界定有效率产权结构、压制对于租金的要求，而不能直接来界定有效率产权结构、压制对于租金的要求。我国的公共财政制度建设应发挥非国有产权的代表的监督作用，必须完善非国有产权的代表性，以加强维护有效率产权结构的作用以及压低对于租金的要求，进一步完善公共财政制度。