财政学演进与财政主体行为深化探究论文

关键词：财政主体,财政基础理论,中国财政学

摘要：随着人类活动范围以及群体规模的扩大，财政主体作为财政活动的决策者和实施者，经历了公众一君主一公民的演进过程。深化对财政主体演进的研究，不仅对指导中国财政实践适应经济社会转型要求，而且对发展中国财政学理论，有着重要的意义。财政主体是财政学理论的基本问题。国家出现后，国家成了财政主体的抽象物，政府作为国家的代表者，是活动着的财政主体。

近年来，应对经济体制与社会转型的挑战，财政理论界对西方财政理论进行了引进，开展了大量的对策研究。但立足中国传统与现实，从制度演化角度，对财政主体的决策、执行过程开展动态研究依然较少，导致政策建议的可操作性弱化。为增强财政对策研究的针对性，有必要从财政主体这一财政理论基本要件入手，就制度环境变化对财政主体行为方式的影响开展研究。财政主体、对象、目的、方式是财政基础理论的四个要件。在解放后关于财政本质的争论中，财政主体是重要指向之一。20世纪90年代，经过“国家分配论”与社会“公共需要论”的激烈论战，理论界对于财政主体没有形成基本共识。

一、中西财政理论关于财政主体的评述

新中国成立后，我国曾长期占主流地位的财政理论“国家分配论”认为，财政是国家集中性的分配，财政分配的主体只能是国家，国家在财政分配中居主导地位，国家在社会分配关系中处于核心地位。“社会公共需要论”则主张，财政起源于原始社会，氏族组织以及原始社会后期的农村公社也是财政分配的主体。当国家产生后国家成为财政分配的主体。就现代财政而言，各种财政学说关于财政分配主体的不同意见趋于统一(陈共，1994)。

西方财政理论建立在社会契约论基础上，具有浓厚的公共经济论色彩，认为财政主体是社会契约意义上的“政府”，是分析市场失效时涉及的“政府主体”(李炳鉴等，2005)。西方财政学论及财政主体使用的大体上是“政府”，而不是“国家”一词，仅从国家政权的一个部分即政府直接分配的角度来把握“财政”概念和分析财政问题。政府在市场中只是与企业和私人处于平等地位的活动主体，公共经济受到私人资本的根本决定和约束监督(张馨，2004)。

改革开放后，西方财政理论的引进以及我国财政改革实践的深化，引发我国财政理论界的争鸣，对财政主体的认识出现融合的趋势。贾康主张，财政的主体是掌握“公共权力”的社会权力中心。国家存续阶段，国家成为社会权力中心和财政主体。随着我国改革开放后国家职能的转变，以国家为主体的财政分配行为也发生了一些内在变化。所谓公共财政是一个政府和财政职能调整的基本思路和导向(贾康等，2005)。广义财政在现象形态上指的是人类社会发展各阶段以社会性的权力中心为主体的理财活动，包括国家出现之前的原始财政、国家出现之后的国家财政，以及将来国家消亡之后的公共权力中心的财政(蔡江南，1994)。20世纪90年代后，我国财政学教科书在涉及财政主体时，往往国家与政府交替使用，不加区分。

总体上看，财政主体作为财政理论的核心要件，是中西财政理论不可回避的问题。我国传统财政理论对财政主体定位在“国家”层次；西方财政理论对财政主体定位在“政府”层次，精于结构和运行分析。两者的融合，汲取西方关于财政运行层次的知识，有利于促进我国财政理论的发展。中国传统财政理论的本质论，对于解释大历史中的财政现象，具有很强的概括性和穿透力。

二、财政主体演进的特征

人类分工的广度和深度决定经济的发展水平，经济的发展水平最终决定财政的演进过程。财政主体随着人类分工广度和深度的变化而在不同阶段呈现出不同的特征。

(一)财政主体的本质层次——公共权力中心

在原始社会时期，人类的活动范围很小，人与人的联系主要限于氏族或部落内部，公共事物与私人事物混沌不明，分工不明显。由于人群范围小，朝夕相处，利益和文化具有高度的同一性，人际关系具有重复博弈特征。财政活动是零星的非日常性活动，财政主体是公众推举的、临时的、非专业化的公共权力中心。在具体运行中，原始财政活动决策或由“长老”主持，或采取轮流坐庄的方式。

人类分工促进经济发展，当经济发展到一定阶段，促使了国家的产生。这时，人类的联系超越了氏族和部落，以区域划分国民，人与人联系的广度不断扩大，国家内部分工越来越细化，不仅出现了统治阶级与被统治阶级的分工，也出现了生产和暴力的分工、物质产品生产与精神产品的分工。财政的主体“国家”在名义上是公共权力中心，履行了部分社会公共职能，即所谓的“公家”；但其主要代表的是统治阶级的利益。恩格斯在反杜林论中论及国家权力的萌芽与发展时指出：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。

按照传统的社会经济发展阶段划分，人类阶级社会先后出现了奴隶社会、封建社会、资本主义社会。财政主体就本质层次而言，体现为“国家”，实质上代表当时统治阶级的利益。财政是“国家”实施阶级压迫的重要工具之一。人类历史上国家兴衰的演变，反映了各个时期的国家统治者在处理“一般社会职能与特殊统治职能”时，是否做到了“长期理性与即期理性的统一”，是否维护了整个社会的“共容利益”(曼瑟•奥尔森，2005)，保持社会处于“正和博弈”状态。这时候的财政活动，体现了以君主为总代表的统治阶级利益，被统治阶级的利益，一般是被动地、间接地得到体现。但是，随着生产力的发展，国家在实现一般社会职能方面，能力得到逐步提升，被统治阶级的自由度和对公共事物的参与度都有所增加。

(二)财政主体的运行层次——“公众一君主一公民”

历史演进中，财政主体运行层次在不同历史发展阶段呈现出不同的特征。原始人类时期，公众直接参与是运行中的财政主体的突出特征。国家存续期间，财政主体表现为国家权力机构——政府。在王朝专制社会，政府的总代表是国王。在农业帝国时期，政府的总代表则是皇帝。这里为了简化的需要，将专制社会中统治阶级的总代表统称为“君主”。由于君主集立法、执法、司法权力于一身，独裁成为财政决策、执行的突出特征。在西欧奴隶社会和封建领主社会阶段，财政决策是奴隶主、农奴主阶级内部的事情。严格按照等级划分权力，在同一等级可能采取民主方式，君主是最后的裁夺者。在中国秦至清漫长的农业帝国时期，财政主体的执行代表——政府的主持人宰相，由开始时皇帝权力的制衡者，地位每况愈下，直至明清遭到废除，皇帝集国家财政最终代表权、决策权和执行权于一身。

进入资本主义时期，在共和制政府体制下，财政运行主体出现了新的特征，体现在以下四个方面。一是政府与市场的分界渐趋明晰，政府在财政活动中受到市场力量的制度化约束。二是财政活动参与者范围扩大。起初仅贵族和有产者有资格参与财政决策。随着时代变迁，财政参与者逐步扩大了范围。财政参与的方式可能通过公开表达意见的方式，也可能采取代议制选举政府的形式，甚至直选政府首脑或直接投票表决财政方案的方式。政府组成人员的身份等级制特征逐步淡化直至消除，社会阶层的等级固化现象减弱，不同阶层之间的垂直流动比以前更明显。

(三)小结

在国家出现以后，“国家”和“政府”是不同视角下的财政主体，分别反映了财政主体的本质层次和运行层次。财政主体的演进，与人类活动范围以及群体规模的扩大密切相关。随着人类文明的进步和生产力的发展，“国家”这一财政主体具有阶级性特征的同时，其作为公共权力中心，维护全社会“共容利益”的能力和意识有所提升。从对财政决策和执行过程的影响程度看，从原始社会开始，财政主体经历了公众一君主一公民的演进过程。“政府”作为国家产生后活动着的财政主体，政府的组织形式和决策方式，反映了财政实现“阶级性”与“公共性”的程度，进而对国家兴衰产生巨大的决定作用。

三、中国财政学的发展需要深化对财政主体行为方式的研究

财政理论产生于实践，服务于实践。新中国成立后曾盛行的“国家分配论”与当时计划体制运行方式相适应，对当时财政经济运行发挥了重要作用。西方财政理论在几百年资本主义市场经济体制的自然演化中形成，和西方的经济社会运行具有很强的契合性和相容性。吸收我国传统财政理论与西方财政理论的有益成分，发展我国的财政学理论，对处于快速转型中的中国社会具有重要的理论价值。近年来，我国财政理论界在吸收西方理论方面进展很快，在服务财政改革实践过程中承担了繁重的任务，在财政对象、财政方式、财政职能等领域开展了大量的研究，提出了大量的应用性对策。

(一)中国转型社会的实践特征。要求加强对财政主体的理论研究

随着全球化程度的加深，发达国家的经验能够更便利地为其他国家所借鉴和应用，以发挥发展中国家的后发优势。西方财政理论的成长，伴随着历经400多年市场经济的演化过程，与其政治制度、社会意识形态经过长期的磨合，相容性很强。我国从鸦片战争以来100多年的时间里，经历了农业帝国社会、半殖民地社会、资本主义民主革命、社会主义计划经济、社会主义市场经济等多种社会经济形态，社会变迁和转型频繁，财政制度也随之频繁变动。在这个过程中，每一次变迁都保留了部分原来的运行方式和观念，同时又吸收和借鉴了发达国家的部分制度和理念，两者的冲突与中国社会当时的需要纠结在一起，造成中国发展方式和理念投射在财政改革方面呈现出复杂性。

当前，我国面临市场化、城市化、信息化以及全球化的多重转型，对财政功能的发挥提出了更复杂和更高的要求。财政事关治国安邦、强国富民。财政不但连接着政治与经济两大社会领域，同时也是国家政权活动的重要枢纽(王军，2006)。亚当•斯密在《国富论》中把财政称为“庶政之母”。公共财政是国家政治制度的重要组成部分，财政主体与财政经济社会需要的适应性程度，决定了财政效能的发挥程度。建设公共财政为契机推动社会主义民主与法制建设，需要深化对财政主体的理论研究。

(二)中国财政改革的实践，需要加强对财政主体的应用研究

改革开放以来，我国的财政改革成绩斐然。为适应市场经济运行体制的要求，我国开展了税制改革、分税制改革、支出改革、预算管理改革，实施的财政政策也取得巨大成效，为经济社会发展做出突出贡献。但还应该看到，我国财政运作中特别强调政府的权威地位和财政的生产性，相对忽视对政府权力的制度约束，强调纳税人义务而对公民的权利保护不足。随着市场取向改革的进展，财政新老问题表现得相对突出，因而继续深化财政改革的任务仍十分繁重。

我国的财政改革，较多从经济角度出发，比较重视技术环节的改革，对财政主体的权力结构调整及权力应用的程序性改革相对滞后。

要推动财政改革继续深入，需要从财政主体着眼，加强对政府权力结构及权力运用的程序改革的应用性理论研究。张馨(2008)提出，公共财政是人民群众决定、规范、约束和监督的财政。人民群众拥有财政活动的直接决定权，是将财政改革进程直接置于市场的约束和控制之下，确保形成的是真正的公共财政制度的根本条件。如纳税人的权利保障体系、公民对预算活动的参与、开征财政收入及预算支出安排权在立法、行政、司法部门的分工制衡等，都是与财政主体紧密相关、对当前财政改革具有重要意义的课题，需要在理论应用研究上有新的突破。