当前我国农业补贴热点问题探析

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2003年1月中央农村工作会议，将“探索对农业和农民实行补贴的各种有效办法”作为当前和今后一个时期要着重抓好的工作之一。我国农业补贴改革复杂而艰巨，仍处在探索阶段，许多热点问题还未形成共识，需要加大研究力度和探索步伐，尽快取得突破。

一、补贴阶段：农业与工业平行发展还是工业反哺农业

当前我国国民经济究竟是处在农业与工业平行发展还是工业反哺农业的工业化阶段，对此判断尚不一致。从1997年起农业进入新阶段以来，我国工业化也迈进了中期阶段。根据先行工业化国家中期阶段的一般经验，农业与工业处于平行发展轨道；只有到后期，工业才开始反哺农业。目前我国虽然已跨人工业化中期阶段，但对农业的投入仍不足，工业化还在抽取农业的资金积累，并未主动转移到工农业平行发展的轨道上来。而且我国正在走以信息化带动工业化的新型工业化道路，与先行工业化国家当年走过的发展道路有较大区别。又值加入世贸组织初期，农业对外承诺的开放度高，贸易保护主义抬头，国际竞争加剧，发展环境也有别于先行工业化国家中期阶段的情形。因此，不能机械照搬先行工业化国家的经验，需要适当提前工业反哺农业的时间，逐步加大工业反哺农业的力度，增强农业的国际竞争力，稳固新型工业化发展道路的基础。

二、如何看待农业补贴中的“少数人补贴多数人”现象

目前有一种流行观点，认为我国城市化率较低，城市人口少于农村人口，不可能由少数城市人来补贴多数农村人，因此农业补贴的时机还不成熟。一个国家能否对农业实现补贴，主要取决于农业劳动力的数量和比重、农业的财政收入贡献和国民收入贡献等因素，而不能简单地以城乡人口比例来衡量。因为能否补得起农业，主要看非农业部门劳动力的国民财富贡献和财政收入贡献能力是否明显超过了农业，需要补贴的农业劳动力数量或土地等生产资料有多少，并不是简单地按照城乡人口一对一的方式来平摊补贴。2001年农业劳动力为3．25亿人，占社会劳动力7．30亿人的45．2％；农业占GDP份额为15．2％，税收几百亿元，不足财政收入的10％。其中，种植业劳动力的社会就业份额为37％，而土地密集型的粮食以及棉花生产者的比例，尤其是主产区生产者所占比例更低。因此，只要适当限制补贴品种和区域，集中有限资金，仅对粮棉主产区的农民给予直接收入补贴，并不是“少数人补贴多数人”，而是在局部完全形成了“多数人补贴少数人”的格局。在这些多数人的补贴贡献中，不仅有城市的非农业劳动力，还有农村的非农业劳动力，以及农业劳动力中尤其是东部粮食主销区的非粮棉生产者。

三、农业补贴改革中的政策博弈

目前农业补贴改革的焦点集中在，如何将流通领域的低效率补贴，转为对农民收入的高效率直接补贴。虽然此项改革从呼吁到试点已取得一定进展，但推进速度并不快，其主要原因在于：

一是缺乏足够的增量资金，来填补巨大的粮食亏损挂账和解决庞大的国有粮食企业人员臃肿问题。财政资金投入不足的背后，是农业部门与非农业部门在分配财政资金时力量博弈不均衡的结果。加快基本实现工业化的经济发展战略，又易导致农业部门与非农业部门在争取增量财政资金投入方面处于较弱地位。

二是少数集中的国有粮食企业及职工与广大分散的小农户，在争取财政补贴的博弈中还处于上风。目前多数国有粮食企业及职工主要靠财政补贴维持生存，如果切割甚至取消这部分补贴，又没有别的补偿，将直接威胁国有粮食企业的生存和职工的饭碗。这些职工相对于广大分散的小农户而言，是一个组织性较强、利益比较一致的小集团。相反，农民则是一个人数众多、组织性弱、利益不太一致、比较松散的大集团，缺乏利益驱动来改变对己不利的补贴政策。从粮食部门对国有粮食企业的利益维护，与农业部门对农民利益的维护来看，前者比后者的动力足、力度大，因为他们之间的利益连接比后者更加直接、紧密。因此，只要粮食生产和流通环境不发生大的变化，国有粮食企业在补贴政策博弈中仍比农民更占优势。

三是粮食流通领域补贴政策改革中有许多需要妥善处理的实际问题。如果大幅度减少甚至取消粮食流通环节的补贴，转为对农民的直接补贴，粮食产量是否会锐减?国有粮食企业的生存与改革怎么办?若追加资金推进此项改革，势必会减少其他领域的投入，如何协调?如果维持现状，农民的收入增加困难，妨碍农村市场开拓，不利于实现全面建设小康社会的战略目标；而且农业竞争力衰退，粮食综合生产能力被削弱，影响未来的粮食安全。因此，这需要全面、周密考虑，处理好各方面的利益关系，处理好长远的战略利益与眼前的既得利益的关系。

四、保护价与直接补贴水火不相容吗

由于现行的粮食保护价政策通过流通领域间接补贴农民，补贴效率低，因此不少人都主张采用效率更高的直接补贴政策。但对保护价与直接补贴的定位主要有两种观点：一种是取消保护价，以直接补贴取而代之；另一种是两者并用。前一种观点似乎赞同者更多。但是，根据对美国、欧盟、墨西哥等WTO主要成员农业补贴的国际经验研究表明，只要一国财力许可，一般都采取价格支持与直接补贴并用策略，只需要调整价格支持的方式和两种补贴的资金比例即可。因为保护价属于黄箱补贴政策，能够直接、快速、明显地提高农产品的国际竞争力，维护被保护农产品的生产能力，又能适当增加农民收入，因此在贸易保护主义逐渐抬头的今天，许多成员都不愿主动放弃价格支持等黄箱补贴措施，尤其是美国还加强了保护价补贴措施。而与产量不挂钩的直接收入补贴政策，只能保护农民的收入，却不能维持政府期望的某种农产品的适当产量，保护该产品的综合生产能力。因此，尽管我国目前不少人对现行粮食保护价政策提出了批评，但并不意味着价格支持政策本身已经过时，只能说明粮食保护价政策的执行方式过时了，急需调整保护价政策的具体实施办法，采取新型保护价与直接收入补贴相结合的政策，既保护粮食等重要农产品的生产能力，又适当增加农民收入。

五、直接补贴办法的两种模式

目前探索直接补贴的模式主要有两种：按面积补贴和按交售量补贴。前一种模式以安徽省为代表。主要办法是按近三年全县保护价平均收购量和保护价与市场价的平均价差核定对县的补贴总额，按全县耕地面积计算每亩补贴标准，再按近三年全县年均保护价收购面积与全县计税农田面积测算出亩均商品粮常数，最后按农户承包耕地的计税面积将补贴核定到户，以抵扣农业税的办法支付。计算公式为：农户补贴额=全县亩均商品粮常数×全县价差×农户计税农田面积。该模式与当前的粮食产量和销售渠道无关，只与历史上的保护价粮食收购量有关，补贴总额是固定的，对生产没有扭曲作用，故属于绿箱补贴政策。后一种模式以湖北省为代表，还有湖南、河南和浙江省也进行了类似试点。以湖北为例，主要做法是：按1998—2000年全县保护价平均收购量(或以前的全县粮食定购量)和保护价与市场价的平均价差核定对县的补贴总额，再按农户与国有粮食购销企业的产销定单(或以前的定购任务)核定各户应得补贴额。补贴以价外加价的形式，由国有粮食企业在按订单收购农民粮食时直接结算给农户。该模式的补贴总额和补贴产量是按基期确定的，固定不变，而且农户补贴额的上限也由产销合同固定，但实际补贴额可能取决于实际交售量。这虽然有利于稳定粮食产量，但维护了国有粮食企业的垄断地位，不利于引进竞争机制，培育多元化的粮食市场主体。由于该模式补贴的产量和金额是固定的，尽管对当年合同内粮食生产有一些影响，但影响有限，故该类直接补贴可能类似蓝箱补贴政策。相比而言，其复杂程度远远低于欧盟蓝箱补贴政策模式。考虑到挪威、冰岛和斯洛伐克都在实行蓝箱政策，与欧盟模式也有较大差异，表明蓝箱补贴政策并非只有欧盟模式一种。蓝箱政策既可简单，也可复杂，取决于各国的生产模式和政策结构，欧盟模式只是复杂的一类而已。

上述两种试点的补贴模式都属于固定直接收入补贴，与价格不挂钩，存在着补贴不足或补贴过度问题。当市场价格过低时，少量的定额直接收入补贴可能不足以弥补农民的成本损失；当市场价格过高时，仍然要对农民补贴，缺乏财政收入分配的公平性，造成过度补贴。因此，作为替代部分价格支持的暂时的、过渡性的直接收入补贴，不能独立使用，需要与恰当的价格支持政策相配套。

至于按面积补贴模式中反映出的计税农田面积小于实际耕地面积，要求按实际耕地面积进行补贴的建议站不住脚，而且也不可行。因为该模式的补贴资金实际上来自于农业税，而且也以抵扣农业税的方式支付。只有按计税面积补贴，农民以往交税越多，对国家贡献越大，今后所得补贴才能越多，这实际上是国家对农民以往税收贡献的部分返还。’补贴与纳税挂钩，不仅很公平，而且鼓励农民诚实申报纳税面积，培养良好的纳税习惯。相反，如果对未纳税的部分耕地面积补贴，相当于让已纳税农民向未纳税农民补贴，既不公平，又鼓励农民瞒报纳税面积，滋生偷漏税的侥幸心理。

当前有一种观点认为，面对千家万户的小农户，直接收入补贴的发放成本太高，难度太大，似乎不大可行。也许，当能用农业税抵扣直接收入补贴时，政府才有动力搞直接补贴；一旦农业税收被减免、无税可抵时，政府推行直接收入补贴的动力就会减弱甚至消失。当政府向广大分散的农民征税时，很少顾忌征收成本，实际上农业税的征收成本已占到所征税赋的大部分；而当政府给农民发放补贴时，则更多地顾虑发放成本，似乎不够公平。任何政策行动都离不开执行费用，推行直接收入补贴政策，花费适当的政策运行费用，当属正常。只是要努力探索高效率的发放办法，尽量降低发放成本，以提高直接补贴的效率。

六、结论与建议针对上述农业补贴的某些问题，建议采取如下措施：

一是转变观念，适当提前工业反哺农业的时间。我国加入世贸组织后，农产品国际竞争加剧，工业化中期阶段的新型工业化道路，决定了我们不仅要树立工农业平行发展的观念，还要适当提前工业反哺农业的时间，逐步加大工业反哺农业的力度。

二是逐步增加财政投入，彻底破解粮食流通领域的补贴改革难题。如果只从效率角度着手改革，仅仅围绕如何将粮食流通领域的补贴转化为对农民的直接收入补贴，国有粮食企业的实际困难难以解决。因此，需要在一定期限内，除了正常的农业投入外，每年还要拨一笔粮食专项资金，专门用于解决粮食亏损挂账和国有粮食企业冗员问题。也可考虑拍卖一部分不重要的粮库，既可迅速壮大民营粮食企业的经营实力，又可弥补粮食流通体制改革专项资金的不足。

“公务员之家”版权所有三是改革保护价政策，同步实行直接收入补贴。在粮食主产区，从用于支持保护价收购的粮食风险基金，拿出1／3到1／2，参照面积补贴法直接补贴农民收入。但直接补贴不能无限期发放，需要根据农民收入增长情况和粮食市场变化周期，明文规定有效时间(如5年)。另外2／3到1／2仍然实行价格支持政策，政府确定保护价，一定5年不变。当市场价低于保护价时，政府对不足的差价部分给予补贴；相反，则不予补贴。市场价由中央政府在粮食收获季节结束后的一定时期内，根据主产区粮食批发市场行情监测结果予以公布。保护价粮食可由多家有资质的大型粮食企业与农民签订产销合同，按市场价收购。保护价与市场价的差价部分，政府按照不超过合同规定的实际销售量给予补贴。由农民依据产销合同与法定的销售单据，到农村信用社等金融网点、乡财政所或税务所领取现金或抵扣农业税。上述办法可在吉林、安徽、河南和湖北等地的粮食主产县试点，总结经验、完善措施后再行推广。