行政法院调查取证制度及启示

[摘要]泰国行政法院建立后，该国行政诉讼调查取证制度从原来的“控告式”转向“审问式”模式,主要内容包括：预审法官的调查取证；行政法院办公室的协助调查取证、合议庭组成人员以外的行政法官的调查取证。泰国行政法院的调查取证制度有利于补强当事人举证能力不足的缺陷，保障行政法院公平地审理案件,对我国行政诉讼中相关制度的改革完善具有一定借鉴意义。

[关键词]行政诉讼；泰国行政法院；法院调查取证；调查取证制度

行政案件调查取证是行政诉讼中极为重要的一项活动。目前，各国法院采用的调查取证体系主要有两种，即“审问式”调查取证体系和“控告式”调查取证体系。在审问式调查取证体系下，法院对诉讼的推进、终结，诉讼对象的决定等方面拥有主导权。而在控告式调查取证体系下，当事人在诉讼进程中起主导作用。随着中泰两国跨国行政性事务交流活动的日益频繁，跨国行政诉讼也与日俱增。因此，对中泰国两国行政诉讼调查取证制度进行比较研究具有一定现实意义。

一、泰国行政法院调查取证制度的形成

泰国行政法院自2001年3月9日设立并开始运作，至今经历了十八年有余。在泰国行政法院建立之前，泰国的诉讼案件包括刑事案件、民事案件和行政案件均由普通法院审理。泰国普通法院对案件的审理一律采用控告式调查取证方式，即普通法院对案件事实的审查，主要限于被告和原告提交的证据来实现，法院一般不会主动调查取证，只有在特殊情况下，法院才会对案件情况进行调查，且只能在当事人申请并且符合规定条件的情况下方能启动该程序。泰国普通法院的调查取证方式并不适合于行政案件。因为在行政诉讼中，行政案件的当事人处于不平等的地位，行政机关代表国家实施行政行为，拥有充足的人员、装配等有利条件，在收集掌握证据方面具有优势。而行政相对人在行政诉讼中始终处于弱势地位，其取证手段有限，取证较为困难，而且行政机关做出行政行为的证据和所依据的规范性文件往往掌握在其自身手中，从而导致行政相对人因客观原因难以自行收集、甚至根本无法取得证据。基于行政诉讼的独特性以及普通法院在行政案件调查取证方面的不足，泰国于1999年通过了《行政法院成立与程序法》。该法第55条第3款规定，行政法院行政案件的审理原则采用审问方式。2000年颁布的《最高行政法院法官大会关于行政案件审理程序的规定》第5条第1款规定：“依照行政法院成立与程序法和本规定，行政案件审理采用审问方式”。该法第5条第2款还规定：“法律或本规定没有作专门规定的其他事项，依照行政法院成立与程序法的规定”。根据泰国上述法律规定可以看出，泰国行政法院对行政案件的审理采用审问式调查取证方式，这种审问式取证制度有利于克服仅由当事人提供证据的缺陷和不足，也有利于行政法院正确审理行政案件。

二、泰国行政法院调查取证制度的内容

泰国行政法院对行政案件审理最重要的特点就是采用审问式的调查取证方式，即行政法官为了查明案件事实，依法应当对案件进行调查取证，并且行政法官的调查取证并不受限于当事人提供的证据。审问式的调查取证要求行政法官在审理案件过程中发挥主导作用，尤其是在调查取证方面发挥重要作用。另外，泰国行政法院在审理行政诉讼案件时，主要以书面审查为原则，即行政法院以审查行政案卷中所载明的证据为主，以审查行政案卷以外提交的证据为辅。在行政诉讼过程中，如果发现当事人因疏忽遗失了某些证据，或者新发现了某些证据，行政法院也可以接受这些证据。泰国行政法院调查取证制度主要由三部分内容组成，即预审法官的调查取证，行政法院办公室的协助调查取证以及合议庭组成人员以外的行政法官的调查取证。（一）预审法官的调查取证。根据泰国1999年《行政法院成立与程序法》和泰国2000年《最高行政法院法官大会关于行政案件审理程序的规定》的规定，行政案件调查取证权由“预审法官”行使，即当行政法院合议庭受理行政案件后，由合议庭庭长在合议庭组成人员中任命一名行政法官或者任命自己担任预审法官。该名预审法官的职责是负责在预审阶段对案件开展调查取证工作。同时，预审法官可以根据案件的实际需要，授权行政法院办公室工作人员协助其调查取证①。当预审法官认为其收集的证据足够证明案件事实真相时，预审法官必须就案件的事实问题和法律问题进行总结，制作书面总结记录，并将书面总结记录提交合议庭。为了保障预审法官能够在预审阶段有效地对行政案件进行调查取证，泰国法律对预审法官在预审阶段的调查取证职责进行了明确规定。其调查取证职责主要包括两个方面，即预审法官审查当事人提交的证据材料和预审法官主动收集和查找证据。具体规定如下。1.预审法官审查当事人提交的证据材料。预审法官审查当事人提交的证据材料是指审查当事人提交的起诉状、答辩状、异议声明以及补充答辩状。泰国1999年《行政法院成立与程序法》规定，预审法官有权根据合理原则或适当原则审查当事人提交的证据，比如起诉状、答辩状、异议声明以及补充答辩状。因此，尽管泰国行政案件采用审问式调查取证方式，由行政法官负责调查事实和查找证据，但双方当事人仍然有义务提供必要的证据以证明自己的主张或反驳对方的主张。2.预审法官主动收集和查找证据。预审法官既有权对当事人提交的证据材料进行审查，也有权主动对与案件有关的证据进行收集或查找。泰国1999年《行政法院成立与程序法》规定，预审法官的职责是对案件的事实问题和法律问题进行调查，并将书面总结记录提交合议庭，由合议庭进行审查。除此之外，预审法官还具有与案件调查有关的其他职责②。该法第57条第2款规定，“预审法官在调查取证过程中，必须为参与诉讼的各方当事人提供充分的机会，让各方当事人有机会提出证据材料，并充分表达和证明自己的观点和要求，以便于认可或反驳案件的事实和法律问题。如果预审法官认为事实基本清楚，证据基本充分，可以制作书面总结记录，并将书面总结记录提交合议庭，由合议庭对案件进行继续审理。”另外，预审法官有权根据案件需要要求当事人必须在规定的时间内提交证据，如果当事人不提供或逾期不提供的，视为没有相应证据，行政法院则可以依据公平原则对案件进行审理。如果行政机关或其工作人员不提供或逾期不提供的，或者有迟延履行行为的，行政法院可以向其上级机关或主管部门汇报，以便督促其改正①。需要强调的是，预审法官主动收集和查找证据可不受当事人提交材料的限制，即在审问式调查取证模式下，法官有责任调查与案件有关的所有事实，而不局限于当事人提交的材料。当法院认为双方当事人提交的证据不够充分时，法院可以主动收集和查找证据，这使得预审法官在泰国行政审理程序中具有非常重要的作用。（二）行政法院办公室的协助调查取证。泰国1999年《行政法院成立与程序法》规定设立“行政法院办公室”，它是行政法院的组成部分，其性质属于行政机构，且具有法人资格。行政法院办公室的职责是依照宪法独立行使行政管理权、预算以及其他事项。行政法院办公室直接对最高行政法院院长负责。行政法院办公室秘书长的任命必须经由最高行政法院院长提名并经行政法院司法委员会同意②。行政法院办公室的职权主要有三大方面③：（1）管理行政法院行政工作。行政法院办公室对行政法院行政工作负责，这部分工作包括受理案件、制作案件目录、送达传票和财务管理等。（2）协助法官审理行政案件和执行案件。如协助预审法官收集证据和审查事实④，监督行政案件的执行，督促其按照行政法院的判决内容执行等。（3）提供技术帮助。如研究和收集资料，为行政法院履行职务提供便利；分析行政案件产生的起因，为政府相关机构提出改进建议；发行和公开行政法院判决书和行政法院决定；进行行政法官、行政司法人员等理论和业务培训等。（三）合议庭组成人员以外的行政法官的调查取证。泰国行政诉讼案件的审结，一般来说必须经过三次审查，包括预审法官的调查、合议庭组成人员以外的行政法官的审查以及合议庭的判决。合议庭组成人员以外的行政法官由初级行政法院院长或最高行政法院院长在合议庭组成人员以外的行政法官中任命。其中，最高行政法院合议庭组成人员以外的行政法官可以从初级行政法院的行政法官中任命。合议庭组成人员以外的行政法官负责全面审查案件中的事实与法律问题，并且在其审查结束后，应当将自己的判决意见以书面形式向合议庭提交。在开庭审理时，合议庭组成人员以外的行政法官必须参与庭审和合议，但无权表决判决⑤。如果合议庭的判决与合议庭组成人员以外的行政法官的判决意见不同，合议庭必须对其判决说明理由。

三、泰国行政法院调查取证制度的评价

（一）制度优点。泰国行政法院采取的是以审问式调查取证为主、控告式调查取证为辅的取证制度，即以法院调查取证为主、以当事人调查取证为辅的取证方式。在泰国的行政法院调查取证制度中，不仅预审法官有权对案件进行调查取证，还有行政法院办公室为预审法官调查取证提供帮助，从而使行政法院调查到的事实材料最大限度地接近事实真相，从而保证了行政法院可以公平公正审理案件。除此之外，合议庭组成人员以外的行政法官也有权参与行政诉讼，平衡法官之间的权力，保证法官正直、无偏私地审理案件，从而保证合议庭公正地审理每一个案件。泰国行政法院这种通过法院主动调查事实和查找证据的调查取证方式，有利于实现行政案件裁判上程序和实体的实质公正。（二）制度缺陷。1.以书面审查为原则存在的问题。法院无论是通过当事人提交的起诉状、答辩状、异议声明、补充答辩状及其他书面证据材料，或是通过其要求当事人补交的书面证据材料查找事实真相，从应然的角度看，如果书面证据材料是真实可靠的，则应当能够从这些书面证据材料中查找到事实真相。但实践案例表明，大多数与行政行为有关的材料都掌握在行政机关或行政机关工作人员手中，他们在向行政法院提交证据时，时常会故意隐藏对其不利的证据，或为了证明其做出的行政行为具有合法性而事后伪造证据。而基于公权力的信任和尊重，行政法院一般倾向于认为行政机关或行政机关工作人员提交的证据材料是真实可靠的，从而没有核实行政机关或其工作人员所提交的证据材料的真实性。概言之，行政机关通常在行政程序中能够收集到较为全面的证据，而当事人却无法充分提交相关证据，在此情况下，法院若只是形式地审查这些书面证据材料将无法准确和充分掌握全案的相关信息。因此，泰国采取以书面审查为主的调查取证方式导致其在调查案件的事实真相方面存在缺陷①。2.预审法官在调查取证过程中存在的问题。尽管泰国法律赋予预审法官拥有广泛的调查取证权，但许多案件的审理事实表明，相当数量的预审法官并未尽责尽力地全面收集证据，而只是依据当事人提交的书面证据材料审理行政案件，且更倾向于相信行政机关或行政机关工作人员提交的书面证据材料。另外，从预审法官要求证人或当事人到法院当面质证方面看，预审法官的作用相当于双方当事人诉讼行为的质询人，但由于预审法官大多数并没有经过质证方面的专业培训，取证能力的不足导致许多预审法官无法全面、准确地获取案件信息，进而了解案件的事实真相。3.调查取证中存在迟延问题。经笔者调查统计，泰国行政法院审理案件一般都要经过2~3年以上，案件久拖不结的主要原因在于调查取证中出现调查迟延问题。据泰国行政法院办公室《2015年行政案件情况》统计，截至2015年12月31日，初级行政法院受案数量达到20084件，其中未审结的案件数量为13435件，占当年行政案件总量的66.89%，在这些未审结案件中，已受理超过2年（即2014年之前受理）的案件数量为4703件，占35%。与此同时，按照案件审理阶段分类看，处在调查取证阶段的案件数量为7568件，占所有未审结案件数量的56.33%；处于审理阶段的案件数量为2512件，占18.70%；处于整理案件结果公示阶段的案件数量为1974件，占所有未审结案件数量的14.69%②。从上述数据可以发现，泰国行政法院在审理行政案件中存在效率迟缓的问题，大部分案件自受理到完全结案的时间往往超过2年，这其中，案件调查取证环节成为问题出现的重要原因，即泰国的行政诉讼体系并未能够充分促使法官高效履行职责③。例如，在许多久拖不结的案件中，预审法官主动调查取证使用了相当长的时间，有的案件仅调查取证时间就长达3年。由于泰国法律并没有对行政案件的审理期限进行明确规定，再加上调查取证程序缺乏足够的紧奏性，最终导致许多行政案件的审理久拖不结，这显然与现代行政的高效率不相符合，同时也在客观上造成当事人权益的侵害，无形当中也损害了行政法院的威望。

四、泰国行政法院调查取证制度对我国的启示

我国的行政审判制度与泰国存在诸多差异，体现在审判制度的历史、发展与现状等方面，但是在行政诉讼案件审理的主要目标上具有一致性，即实现行政诉讼的实体正义和公平。泰国行政法院审理行政案件采用审问式程序，其实际上经过了三次审查，即预审法官的调查、合议庭组成人员以外的行政法官的审查、合议庭的判决，法院经过上述调查、审查程序并在充分结合法律专家、行政专家意见的基础上对案件做出判决。泰国行政法院的诉讼模式能够克服仅由当事人提供证据的缺陷和不足，从而保障了行政案件的审理质量，也有利于实现审判正义和公平。另外，泰国设立行政法院办公室，根据预审法官的授权为预审法官收集证据材料，并为预审法官审理案件提供专业性方面的指导和技术性方面的帮助，有效解决了部分行政争议所涉及的专业性和技术性方面的问题。与之相比，我国的人民法院在审理行政案件时采用以当事人举证为主、法院调查为辅的调查取证模式，这种调查取证模式在某种程度上能够纠正审问式调查取证模式的缺点，即法院介入过深，容易忽略当事人的诉讼地位和作用。但由于诉讼中双方当事人的诉讼实力并不平等，行政相对人在行政诉讼中处于弱势地位，行政机关不论在人力、财力和物力方面都处于优势地位，处于弱势地位的原告往往处于不利地位，这样的现实并不利于行政案件的事实认定和诉讼平等[2]。因此，鉴于行政诉讼双方诉讼地位及诉讼实力的不平等以及行政审判制度构造的特殊性（合法性审查、被告负举证责任等），行政案件需要法院主动调查事实和查找证据，从而弥补当事人提交证据在制度设计上的缺陷和不足，有利于人民法院客观、公正、及时地审结行政案件[3]。泰国行政法院的调查取证制度优势表明，构建合乎中国国情的行政案件调查取证制度具有可能性。第一，从比较法视角看，包括泰国在内的许多国家采用审问式调查取证制度所获得的成绩可以为我国构建或完善行政案件调查取证制度提供有益的经验借鉴。例如，在法国，为了平衡当事人诉讼实力不平等的情况，如果法官认为原告就其所主张的事实所持有的证据显然可信或者足以怀疑行政决定时，可以将举证责任转移给被告（行政机关），被告必须对其做出的行政行为的事实和适用的法律依据承担证明责任，法官也有权主动查明事实。在德国，行政法属于公法范畴，德国在行政诉讼中实行“审问式”调查取证方式。在调查取证中，法官不是一个消极的仲裁人，而是一个积极的组织者，在案件调查取证环节发挥着重要作用。但德国法律规定，法院必须在原告的诉讼请求范围内进行审查，不能少于或超过其主张的范围。行政诉讼中，双方当事人地位的不平等，行政机关凭借其优势地位可以扣留重要证据、拖延诉讼时间、采取消极抵抗的态度。而采取“审问式”调查取证模式能够让法官有权主动调查事实，可以提高诉讼效率，保证案件公正审理。第二，我国行政审判体制经过近30年的发展，不仅积累了丰富的行政审判经验，而且已经拥有了一批专业的行政审判人员[4]。从组织结构和专业人员配置两方面考虑，采用审问式调查取证方式审理行政案件的困难并不大。从上述泰国行政法院调查取证体系的论述中我们可以发现，泰国行政法院调查取证之所以在整个行政法院体系中具有如此重要的作用，直接影响到行政诉讼实体的公平和正义，这与泰国行政法院构建的审问式调查取证制度是分不开的。而这正是我国当下行政诉讼案件调查取证制度的软肋。我国行政诉讼法第四十条规定，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。然而，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》将法院调取证据的范围限制在以下两种情况：一是“涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定”；二是“涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项”。除了第四十条规定的情形外，人民法院调取证据需要依当事人的申请方能启动，这样的规定限制了人民法院调查取证的范围。在司法实践中，部分法院通常以提供证据是当事人的责任为由怠于履行法律规定的调查取证职责。由于当事人普遍缺少法律知识和诉讼经验，如果在行政诉讼中一味强调当事人举证，而法官却消极裁决，势必导致当事人的合法权益难以得到公正保护[5]。因此，为了更好还原案件事实真相，我国可以考虑借鉴泰国行政法院在调查取证方面的有益经验，在此基础上结合我国国情和诉讼体制，在强调当事人（尤其是行政机关）的举证责任同时，还要充分发挥法官在调查取证中的积极作用，以保障行政诉讼功能的实现。

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[5]黄学贤.行政诉讼中法院依职权调查取证制度之完善[J].苏州大学学报（哲学社会科学版），2012（1）：50-58.

作者:黎群 单位:广西民族大学