财政监管背景下的财政权和行政权

不久前广东东莞市政府刚刚完成对全市镇级财政规模浩大的审计工作，审计报告已经上报上级政府。东莞4个地方性文件也同时出台，内容全部指向镇级资产监管漏洞。此次东莞收紧镇级财政监管的背景是，今年11月，前东莞塘厦镇镇长李为民挪用公款，被判处有期徒刑20年，轰动一时的“东莞第一贪案”宣告审结。

针对东莞市的这种财政状况，广东省采取的措施是，从9月中旬起，东莞市由纪委牵头，联合财政局、审计局等，对其下辖的32个镇财政资金进行了内部审计检查。据透露，东莞市到目前为止，已经彻查32镇的财政资金达上千亿元之巨。内部审计工作固然重要，但是内部审计并非解决问题的根本，内部审计和内部监管都会出现漏洞。财政资产光靠内部监管或行政监管恐怕是不行的，一定要跳出内部监管的制度陷阱。

摆在我们面前的是，在中西部地区部分贫困乡镇都出现大量财政赤字的同时，东莞却出现了大量财政结余而且财政资金被大量挪用的现象。其实，无论是中西部地区乡镇的财政赤字，还是东莞地区的镇级资产黑洞，本质上都反映了一个问题：即现行财政权与行政权合一条件下的财政监管体制弊端。我相信，如果中国的财政监管体制不实现真正的财政权与行政权分离，那么，中国其它乡镇将出现更多的李为民，即使是乡镇财政资金再充裕，也不够填补这些行政兼财政一把手的欲壑。

据透露，广东省省长黄华华在今年的《政府工作报告》中称，广东将鼓励部分地区实行“镇财县管镇用”的措施。实际上，这一措施仍然具有相当的模糊性和不可行性。镇财当然是不能镇管的，而必须由上一级监督管理。也就是说，本级财政资金只能由上级管理。但是，这并不能说明任何问题。最根本的问题，一是本级财政到底应该由上级的哪一个部门管理，二是本级财政权与行政权是否能实现真正的分离。如果说本级财政仍然由上级政府部门而非财政部门和人大管理，那么，资金漏洞仍然不可避免；如果说即使是本级财政由上级财政部门监管，而本级的财政权与行政权不分家，那么，财政监管仍然会有漏洞。因此，财政监管并不是本级管理或上级管理的问题，而是权力分配的问题。如果财政权与行政权不分离，那么任何监管模式都将失去效用。

当然，实现财政权与行政权的分离，并不是说就一定能监管住财政资金的漏洞，这仅仅是根本前提。也就是说，只有在这个根本前提之下，才可能谈得上财政资金监管问题的根本性解决。那么，在解决了财政权与行政权的分离之后，同样可能出现的另一个问题就是，关于同级财政，到底是行政部门的权力大于财政部门呢，还是财政部门的权力大于行政部门？或者说，在财政权上，到底是财政一把手大于财政一把手，还是财政一把手大于行政一把手？答案当然是后者。也就是说，只有财政部门才具有支配权，人大具有审批权，行政部门只有财政申请权而无财政支配权，无权干涉财政部门的财政事务。本级财政部门只接受上级财政部门、同级审计部门及同级人大的监督、管理，而不接受本级行政部门的管理。这样，就既保证了财政权的独立，也保证了财政监管的独立和到位。

中国现行的财政管理体制一般是由同级政府部门提交财政预算，再报本级财政部门审核，之后再交上级政府部门审批。这恰恰就是导致财政资金失控的症结所在；真正的模式应该是，本级财政应该由本级财政部门作出预算，经本级政府审核，然后再报本级人大审批，而不是直接报上级政府部门审批，也不是直接由本级政府部门提出预算。当然，中国的实际情况往往连前者都没有做到。一般是由本级政府部门直接提出预算，然后仅仅是交本级财政部门走一下程序而已，实际的财政权并非由财政部门所支配，而是交由政府部门一把手支配，这样，就导致了财政权与行政权的合二为一，或者成了行政权统辖财政权，直接导致了财政事前监管真空的出现。由于事前的分权不合理、不到位，导致事后监管的无效性，再加上财政监管体制本身的漏洞与缺位，更使得县乡两级财政资金漏洞频发。尤其是在广东、深圳、福建、浙江这样的沿海省市，由于民办企业、村办企业及外资企业的大量存在，很多乡镇乃至村几乎都有自己的镇办企业、村办企业，而这些企业要么其上缴利润几乎全部被政府部门把持，要么这些企业全权由政府部门一把手掌握，也就是出现了政企不分现象，即往往县、乡、村的一把手就是这些企业的一把手或大股东，这种人事安排体制其实就是财政权与行政权、企业控制权的合一，而这种合一直接形成了内部监管体制，内部监管势必是不会成功的。多年来的国企改革已经告诉我们，mbo或“内部人监管”恰恰就是导致国有资产大量流失的主要原因。而这一点，尽管现在在国企内部已经得到了足够的重视，然而在县、乡、村三级财政监管中却被忽视了。