行政关系论文范文10篇

行政关系论文范文篇1

有的学者认为，听证当事人是指与举行听证的行政处罚案件有直接的利害关系，主动要求行政机关举行听证会，并参与听证程序全过程的人。听证当事人仅指被事先告知将受到行政机关作出适用听证程序的行政处罚，并依法有权向该行政机关提出听证要求的公民、法人或者其他组织等管理的相对人。（1）有的学者则认为，听证当事人是指拟受到适用听证程序行政处罚并提出听证要求的公民、法人或者其他组织。能够充当听证程序中的当事人，需要具备两个条件：一是拟受到适用于听证程序行政处罚，即属于听证程序的适用范围；二是向行政机关明确提出了举行听证的要求并为听证组织机关所接受。

笔者认为，这两种观点均有一定道理，但仍需进一步分析。

（一）听证当事人范围的界定

对于听证当事人的范围，一种观点认为，听证当事人仅指被事先告知将受到行政处罚的相对人。大多数的规章均采用该种观点，如《四川省行政处罚听证程序暂行规定》第13条：当事人是指被事先告知将受到适用听证程序的行政处罚而要求举行听证的公民、法人或者其他组织。该种观点还可以演化为两种：一种认为，行政处罚听证中不存在第三人；另一种观点认为行政处罚听证中存在第三人，但是第三人是与当事人严格区分的。当事人限于被事先告知将受到行政处罚的相对人，第三人限于与案件有利害关系的相对人。如深圳规章第18条的规定。

笔者认为，从世界各国的发展趋势看，将听证当事人限于被事先告知将受到行政处罚的相对人的观点是不全面的，不符合现代行政的要求。现代行政中，利害关系人的角色呈现出多元化的趋势，有学者对将第三人限定在一定的直接利害关系人上的做法提出质疑，认为这种做会抑止第三人制度的程序价值，提出相关人诉讼规则下，利害关系的连接点呈现出多元化的趋势。相关人诉讼规则下的与具体行政行为具有行政法上的间接利害关系以及具有民商法和刑事法直接或者间接利害关系的人也应该成为第三人。（2）轰动一时的南京紫金山案件也反映了该种趋势。

行政处罚听证中，当事人与第三人的角色不是固定、一成不变的，而是呈现出相互转换的趋势。现代社会的经营主体呈现出利益多元化的趋势，以作者实际接触过的案件为例，甲乙丙三公司为独立的公司，在建筑行业均有较大影响。后三公司为了获得某市重点工程，决定联合成立丁公司，丁公司由三大股东组成，占股比例分别为51%、20%、29%，甲公司董事长担任丁公司的法定代表人。后丁公司获得了建造某市特大工程的经营许可，在运营过程中，某涉外公司戊看中某市市场的发展前途以及该特大工程的利益，准备参与到该项目的经营中，但苦于无法进入市场。后戊公司通过相关人员找到丁公司大股东甲公司的董事长，并与其进行利益交换，最后达成协议：甲公司设法使丁公司被吊销建造工程的资格，然后戊公司与甲公司联合成立新公司承担该项目。新公司中，甲将占70%的股份。甲公司同意了该项方案并着手实施该计划。通过一系列的运作，某市建设主管部门拟作出吊销丁公司建筑许可的处罚，并通知了丁公司。因为丁公司董事长的目的就是为了使公司失去该项许可，所以既不准备也不可能提出听证请求；而丁公司的其他股东乙丙公司得知该消息后，觉得自己的利益受到了极大的损害，试图通过听证的举行来挽回局势。于是向当地的建设主管部门申请听证。对于乙丙两公司的听证申请，在拟被处罚人丁不愿提出请求的情况下，建设部门是否应该就乙丙的请求举行听证论听证当事人67呢？按照一般的观点，乙丙不是案件的直接被处罚人，因其不是案件的当事人，故不能申请听证。通过该案件可以说明，应对听证当事人有一个新的界定。听证当事人不限于直接被处罚并被告知有要求举行听证权的相对人，应将其界定为与拟作出的具体行政行为有法律上利害关系的自然人、法人或者其他组织。不仅包括案件的直接被处罚人，也包括通常所说的第三人。（3）本案中，如果乙丙提出听证请求，那么其就是听证的当事人，丁、甲公司就是听证的第三人；如果是丁公司提出听证请求，那么甲乙丙公司就是案件的第三人。通常所说的第三人和当事人的角色在现实中呈现出相互转换的趋势。

（二）听证当事人时间的界定

第一种观点将听证当事人界定为参与听证程序全过程的人。笔者认为这种界定是不全面的。在听证过程中，当事人提出申请后，有可能死亡；有可能因为其他原因没有参与听证的全过程。听证过程并不会因为其死亡或者退出而终止，其仍曾是听证当事人或仍是听证当事人。

（三）听证当事人是否必须提出

听证请求并且为听证机关所接受听证当事人资格与听证当事人是两个相互交叉的概念。听证当事人必须是在听证程序开始后参与听证过程的相对人；而听证当事人资格是能够成为听证当事人的一种可能性。具备听证当事人资格而且在法定期限内提出请求，行政机关不得拒绝接受当事人的请求，具有听证当事人资格也就是听证当事人。但是在某些特殊情况下，如具有听证当事人资格的相对人因为超过法定期限申请听证，而被行政机关拒绝其听证请求，那么其就不能成为听证当事人。因此，听证当事人必须是在法定期限内提出听证请求并且为行政机关所接受的享有听证当事人资格的相对人。

（四）听证当事人是否仅限于公民、法人或者其他组织

一般规章均将听证当事人限于公民、法人或者其他组织。（4）笔者认为，这种规定是不全面的。第一，随着世界经济的全球化，外国人以及无国籍人在我国活动的机会越来越多，因此也可能接受我国行政处罚法的约束。如果其有可能受到较大数额的罚款、吊销许可证或者执照的处罚，也应该享有要求举行听证的权利。而公民仅限于拥有中华人民共和国国籍的人，不包括外国人、无国籍人。建议以后改为自然人将更加准确。第二，我国的个体工商户既不是公民，也不是法人，也不属于其他组织。对于给予其的三类行政处罚该如何确定听证程序问题。笔者建议使用相对人一词将更为准确。

此外，还需要明确以下几个方面的内容：

1、年龄条件。

对于听证当事人的年龄条件，一种观点认为，因为16周岁为颁发身份证的年龄，所以听证当事人的年龄最低为16周岁；一种观点认为，因为18周岁公民才享有选举权和被选举权，因此，听证当事人的年龄最低为18周岁。笔者认为解决该问题需要联系行政处罚法的规定。行政处罚法第25条规定：不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护加以管教；已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。有人认为14周岁以上不满18周岁的未成年人不能够获得执照，没有必要将听证当事人的年龄段限定为14周岁以上的未成年人。笔者认为，这是片面理解了行政处罚法规定的“许可证或者执照”。第一，根据劳动法以及工商登记的相关规定，只有16周岁以下的未成年人才不能获得工商登记；第二，行政处罚法规定的许可证和执照不限于工商登记，它包括带有行政许可性质的任何许可。例如，专利许可、商标许可。对于该类许可，未成年人也是同样可以持有的。因此，将听证当事人的年龄界定在14周岁以上是符合行政处罚法的规定的。

2、行政能力问题。

有的观点认为：依据行政处罚法的规定，已满14周岁不满18周岁的公民实施违法行为，应当从轻或者减轻行政处罚，这一部分公民由于是未成年人，不具备完全行为能力，要求听证和参照听证必须由其法定代表人进行。笔者认为这种观点是不正确的。根据民法通则的规定，一般情况下，未满18周岁的人是未成年人，不具备完全行为能力，在进行听证活动这种活动时应该由人代表进行。但是还有一种特殊情况，那就是虽未满18周岁，但已满16周岁，以自己的劳动为主要生活来源的人应视为有完全行为能力人。笔者认为，对于该种人，应该由其自己进行听证活动。

3、听证当事人资格的转移。

（1）自然人。自然人在听证过程中死亡，应该由其近亲属继续听证。但是对于自然人在听证过程中死亡，行政处罚是否应该继续进行有不同观点。有观点认为，如果拟被处罚的自然人死亡，只有在作出较大数额罚款行政处罚的情况下，死亡自然人的近亲属才有可能继续进行听证活动。因为责令停产停业主要涉及的是法人或其他组织，而吊销许可证或者执照与自然人的人身密不可分，既然自然人已经死亡，许可证或者执照也就自然失效，死亡自然人的近亲属也就没有必要继续进行听证活动。笔者认为该种观点不全面。因为行政处罚根据涉及权利的种类可以分人身自由罚、申诫罚、财产罚、能力罚。根据行政处罚法的规定，被纳入听证程序的是责令停产停业、吊销许可证或者执照（能力罚）、较大数额罚款三类行政处罚（财产罚）。其中吊销许可证或者执照是典型的能力罚。而能力罚有两种不同的表现形式。一部分表现为与人的人身密切相关，如果本人死亡，该许可自然无效，如驾驶执照。对于这一部分和人身密切相关的吊销许可证和执照，如果拟被处罚的公民死亡，行政听证程序应该终止。但是能力罚的另一种表现形式不仅仅涉及到公民的人身，还涉及到公民的财产内容，如专利许可。对于涉及财产内容的许可，如果自然人死亡，不允许其近亲属继续进行听证将非常不利于保护其合法权益。

（2）法人或者其他组织。法人或者其他组织要求举行听证的，应由其法定代表人参加听证，法定代表人发生变更的，新的法定代表人持身份证明继续参加听证。法人或者其他组织发生终止的，由承受其权利和义务的法人或者组织继续参加听证。没有权利义务继受者的，由行使撤销权的组织继续68法学中共浙江省委党校学报2002年第3期参加听证。如果企业被强令注销、撤销的，该企业或者其法定代表人可以参加听证。

4、当事人的国籍

虽然行政处罚法没有规定涉外的行政处罚，但是各行政法规和规章都规定了外国人以及无国籍人的相应处罚问题。行政诉讼法第71条也明确规定了：外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国领域内进行行政诉讼，同中华人民共和国公民、组织有相同的权利和义务。也就是说，外国人、无国籍人、外国组织在中国领域内被行政机关拟作出适用行政听证程序的三种行政处罚的，也应该享有听证当事人的权利和义务。当然，对等原则是同样适用的。

二、听证当事人的权利

听证程序的设定是通过公开的、为法律所承认的程序，为听证当事人和第三人维护自己的合法权利提供保障，根据行政处罚法的规定，在听证前及过程中，听证当事人既享有一定的权利又承担一定的义务。该权利和义务是与听证程序的本质联系在一起，都是为了保护听证当事人在听证程序中更好的行使权利。

由于行政处罚法没有对听证当事人的权利作出规定，实际上将该项权力授予各机关自行决定。各规章根据自己实际情况和对于听证当事人权利的理解，作出了不同的规定。首先，让笔者分析一下各规章规定的共同点和不同点，然后，笔者将对各项权利做一个理论上的说明。各规章普遍都规定听证当事人享有：要求或者放弃听证的权利；要求回避权；可以亲自参加听证或者委托他人代为听证的权利；进行陈述、申辩和质证、审阅听证笔录的权利。从字面上看，不同的规定主要有：听证当事人是否享有对听证笔录进行补充或者修改的权利（江苏），听证当事人是否有以工本价取得全部案卷副本的权利（深圳），听证当事人是否享有举证的权利，听证当事人是否享有最后陈述权。

笔者认为各规章普遍规定的权利是听证当事人应该享有的最基本的权利，对于其它几项暂时还没有形成统一规定的权利，在今后修改中应该增加；同时笔者将结合现代行政程序对听证当事人的权利作出分析，以使听证当事人在听证过程中能够更好的保护自身的利益。

1、听证当事人有提出新的证据的权利。

在听证过程中，听证当事人在行使申辩和质证权利的同时，必然会提出自己对案件的事实、证据和处理意见的看法，而对事实的认定需要依赖证据，因此，当事人必须享有提出新证据的权利。

2、复核听证笔录的权利。

行政处罚法第42条第1款第7项规定：笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。听证笔录是在听证过程中由书记记载的关于听证过程和听证内容的记录。听证笔录对行政机关负责人作出决定有重要的作用，也是后续的行政复议和行政诉讼的重要证据（在某种意义上说，是行政复议和行政诉讼的唯一证据）。由于环境、设备素质等因素影响，听证笔录不可能做到万无一失，考虑到听证笔录的重要性，一旦听证笔录出现错误，将对当事人极为不利。因此，应该赋予其复核听证笔录的权利。

3、对听证笔录提出删除、修改和补充的权利。

该权利是复核听证笔录权的衍生权利，在当事人复核笔录的过程中，如果发现听证笔录确有错误、有所遗漏等情况，可以据此向听证主持人对听证笔录提出删除、修改或者补充，经听证主持人审核，认为确有错误，予以更正。（5）需要注意的是有两点：第一点是提出删除等权利的内容限于当事人发言部分的内容（6）；第二，当事人享有的是对听证笔录提出删除、修改和补充的权利“而不是”删除、修改和补充“的权利。有的学者认为，当事人享有的是”删除、修改和补充的权利“，笔者认为这种观点是值得商榷的。听证笔录是听证机关对于听证活动全过程的记录，是听证机关行政权行使的产物，当事人认为听证笔录确有错误，可以拒绝签名，或者请求听证主持人对相关的错误内容进行修改，而不能直接自行删除、修改和补充听证笔录。

4、知情权。

对于听证当事人的权利保护，各国普遍存在一种制度，那就是对于政府的相关文书和资料，除涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的资料外，当事人有权通过申请的方式或者行政机关主动公开的方式予以了解。美国将该制度称为情报公开制度，日本称为阅览文书制度。我国虽然没有在宪法基本权利上明确该项制度，但考虑到人民主权原则和表现自由权利，各单行法和规章或多或少的都规定了当事人有权了解行政机关的相关资料。（7）（8）赋予当事人知情权的目的。一方面在于帮助当事人了解行政机关作出决定的理由，并进一步了解支持理由成立的证据材料，以便当事人在听证过程中能够有的放矢，更加准确的质证和申辩；另一方面是为了加强对行政机关的监督，使行政机关能够做到透明行政，最终做到依法行政。对于当事人的知情权的保护，急需加强的就是对于行政机关拒绝公开的救济，笔者认为如果行政机关不予公开，可以赋予当事人以开示请求权，向人民法院提出情报公开诉讼，由行政机关证明该不予公开的材料是符合国家秘密、商业秘密或者个人隐私。

5、请求保密的权利。

对于听证主持人、听证员、书记员在听证会过程中获取的有关当事人的个人隐私、商业秘密等秘密，当事人有权请求相关人员予以保密。如果发生泄密事件，当事人有权获得救济。有的规章也规定了书记员的保密义务，从而说明了当事人享有请求保密的权利。如司法行政机关行政处罚听证程序规定第11条第2款：听证记录员应当认真、如实制作听证笔录，并承担保守听证案件涉及的国家秘密、商业秘密和个人隐私的义务。

6、获得法律援助的权利

法律援助是指，对某些经济困难的贫困者或者残疾人、弱者等需要法律帮助的人，国家对其减免相关费用，或者为69中共浙江省委党校学报2002年第3期法学其提供必要法律帮助，从而维护其合法权益，实现公正的救济保障制度。法律授助的意义具体体现在这样几个方面：1、保障有困难公民的合法权益。2、确保法律面前人人平等。3、实现公正。4、法律制度健全完善的标志。法律援助制度大体上经历了以下三个阶段的发展：作为慈善事业的法律援助阶段；作为个人权利的法律援助阶段；福利国家体系中的法律援助阶段。

三、听证当事人的义务

1、主要义务

行政处罚法没有对听证当事人在听证过程中的义务作出规定，根据行政法的一般规则和规章规定，听证当事人在听证中，主要承担下列义务：

（1）按照指定时间和地点到场参加听证。

这一义务是基于行政效率的要求，也是基于当事人应该对自己的合法权益予以充分重视和不滥用听证权利的要求。倘若当事人无故于指定时间拒不到场参加听证。势必影响行政机关调查案件事实真相，进而影响行政处罚裁决的及时作出；另一方面，当事人无故迟延参加听证，表明相对人对于自己的权益未能给与充分重视和对听证权利的滥用。如果当事人有此情形，应当推定当事人已经放弃了听证权利，行政机关可以直接依据案件调查人员所取得证据和事实材料作出决定，而无需另行指定听证时间。

（2）遵守听证秩序，服从听证主持人的指挥。

听证程序有相应的规则要求，如《山东省行政处罚听证程序实施办法》第12条规定：听证参加人和旁听人员，应当遵守以下听证纪律：（一听证参加人未经听证主持人允许不得发言、提问；（二）未经听证主持人允许，不得录音、录像或摄影；（三）当事人未经听证主持人允许不得提前退席；（四）旁听人员要保持肃静，不得发言、提问和议论。当事人未经听证主持人允许提前退席的，视为放弃听证权利；对违反听证纪律的旁听人员，听证主持人有权责令其退席，情节严重妨害听证正常进行的，由公安机关依法处理。笔者认为，在一般情况下，当事人参与听证时应该做到：第一，不喧哗、不吵闹，不得有其他防碍听证活动的行为；第二，不中途退会，不随意走动；第三，未经许可不得拍照、录音、录像等；第四，发言提问应该获得听证主持人的同意；第五，不得进行人身攻击。

2、对于听证当事人主要义务的探讨

（1）当事人在听证中是否需要承担举证义务

有的规章规定，当事人在听证过程中应当承担举证义务。如《司法行政机关行政处罚听证程序规定》第15条第2项规定：听证案件当事人应承担依法举证的义务。笔者认为，如此规定不符合设立听证程序目的。听证程序设立的目的在于让当事人有一个申辩的机会，让听证主持人一个兼听则明的机会。在听证过程中，承担举证责任的应该是案件的调查人员，对于当事人来说，举证是自己的一项权利，权利可以行使也可以放弃，可以举证也可以不举证。听证程序不应因当事人没有举证而责令其举证。听证过程中，案件调查人员应该提供充分的证据证明当事人存在违法行为并且足以受到该种行政处罚。需要注意的是，尽管当事人在听证过程中不需要承担举证责任，但为了保持行政效率以及将来行政诉讼的顺利进行，当事人及第三人应该及时提出其拥有的证据，以使案件调查人员能及时收集相关证据。（9）

（2）当事人在听证中是否享有保持沉默的权利

有的学者认为当事人在听证中应该如实回答听证主持人的询问，不捏造事实。该项义务的目的是，为了保证行政机关查明案件事实真相。（10）多数规章也采用了该种观点。如《四川省行政处罚听证程序暂行规定》第12条规定：听证参加人应当按时到指定地点出席听证，遵守听证纪律，如实回答听证主持人的询问。笔者认为，这样做是值得商榷的。当事人在听证过程中应享有不得自证其罪的权利。（作者单位：中国人民大学法学院）。

□注释：

（1）《听证程序理论与实务》，第91页。

（2）陈益群《试论相关人诉讼规则下第三人制度的重构》，行政法学研究，2001年第2期。

（3）《若干问题的解释》第12条将行政诉讼原告资格界定为“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织”也体现了该种含义。

（4）笔者认为，将主体界定为“公民”实际上是一种陕隘的国家主义的表现。随着改革开放的深入，我国现行法律已经在逐渐的改变这种规定模式，最早体现与国际接轨的就是《合同法》，在行政强制法、行政许可法的征求意见稿、专家意见稿中也均采用了该种规定。

（5）韩国《行政程序法》（1996）第34条第2款规定：当事人等得阅览、确认听证笔录之记载内容，若其内容与事实不符时，得请求更正。

（6）韩国《行政程序法》（1988）草案第44条第2款规定：当事人等得阅览、确认关于自己发言之相关笔录记载内容。若其内容与事实不符时，得请求更正。于该情形，听证主持人应于听证笔录中记载要求更正之事实及更正之可否。

（7）对于知情权制度的起源和概念等问题，可参见刘飞宇：《知情权基本理论研究》，《走向世界的中国法学教育论文集》，中国人民大学法学院。赵奇，刘飞宇：《知情权相关问题初探》，北京行政院学报，2001年第1期。

（8）各规章普遍规定了当事人有权了解行政机关拟作出的行政处罚决定以及相关的事实、证据和听证主持人的姓名等事项。

行政关系论文范文篇2

（一）案例呈现：××初中的教师“罢考”风波

××初中，有学生1500余人，大部分学生在校吃午餐，当时拟在2009年秋将食堂承包给他人经营。暑假期间，校长A、后勤副校长B和总务主任D，多次到周边学校考察，并拟出承包方案。开学前的行政会议上，就食堂承包方案中内容“为鼓励校内正式工人承包，国拨工资照常发给，校内其他福利不再享受，承包金定为每年2万元。”教学副校长C提出异议，认为：合同方案应先下发所有行政人员审阅，再讨论公示通过；承包金应采取竞标方式确定。B听罢，撂了一句话“谁说不行，谁拿方案，谁去操作。我就这个意见，你们讨论吧。”起身要离开会场。校长A见陷入僵局，就说：“这件事时间紧，就按方案先运行，以后有问题再讨论修改。”其他人也不再说什么，作了决议。经总务处落实，2009年9月中旬正式承包运营。2009年底，中小学实行教师绩效工资制度，按合同，食堂承包人和校内其他人员一样都享受了。对此，大部分教师愤愤不平，三五成群到校长办公室要解释，并要求学校兑现上半年的“中考奖”（当年9月由于通知实行绩效工资，校内停发一切人员经费，原来规定的当年中考奖一直没兑现）。此时，正值学校期末考试，大部分老师因此拒绝参加监考阅卷，校长要求行政人员做教师工作，但后勤管理人员认为事不关己，这是教学方面的事；而教学管理人员认为这是后勤财务上的原因。双方都不愿意去。校长面对争执不下的双方，看无法解决，只好上报县教育局。经县教育局协调，才勉强完成考试任务。第二年春，A校长以年龄偏大为由坚决辞职，在一起工作已十几年的两名副校长B和C，因工作中总是磕磕碰碰，分别被调往其他学校。

（二）问题症结：过分强调组织分工，导致整体观念和整合能力缺乏

本次教师“罢考”风波，表面看来是由绩效工资不平衡、中考奖未兑现等引起，实质上是由学校内部不正常的行政关系造成，根本原因是存在过分强调“行政分工”的错误认识和做法，导致成员缺乏整体观念、组织缺乏整合能力。具体分析如下：

1.缺乏系统思考，整体观念不强

主要表现：工作视野狭窄，只关注自己分管或主办的事情，缺乏整体观念，过分强调本部门工作的重要性，只顾自己部门权力和利益，不能把自己的工作放到学校整体工作中来考虑。如案例中的食堂承包工作，方案拟订时没有考虑教学管理因素，绩效工资兑现时没有考虑到职工之间的利益平衡。

2.缺乏沟通协调，力量难以整合

案例中，食堂承包的设想、考察、方案制订和实施等环节，没有充分征求其他部门和人员意见，只是后勤部门的单打独斗；教师“罢考”需要做工作时，教学与后勤管理部门不能互相配合、协同解决问题。学校行政组织已处于涣散、分裂状态，部门力量无法得到有效整合，正常工作已无法开展。

3.缺乏感情交流，人际关系不融洽

行政人员长期相处，缺乏交流沟通，因矛盾的积累，极容易导致感情破裂，出现上上下下不顺眼、时时处处唱反调的现象。本案例中，两位副校长B和C，情趣不合，意见相左，在一起别扭地相处十几年，已成为学校工作的障碍。

（三）策略思路：以整体观念整合多方力量

1.加强责任和纪律教育，形成整体观念和全局意识

首先校长和教育主管部门要对学校行政人员加强教育，使班子成员认识到，学校是一个整体，各部门工作是联系的，使班子成员养成系统思考的习惯，重视沟通和协调，确保学校工作目标的实现。其次要通过成员的自我教育，明确责任，加强自律，遵守规范，重视自我纠正和调适，确保个人工作目标与学校整体目标的一致。

2.坚持两个原则，协调两个关系

整合多方力量，形成组织合力首先，在协调机制上坚持整体性和规范性原则。形成合力的前提是协调，协调的基础是学校工作的整体性，协调的依据是工作规范。学校要制定整体工作方案，将各部门工作统一到整体工作中来；要建立部门之间工作联系的制度，规范工作运行机制，并力求按规范行事，避免组织内的矛盾产生。其次，在工作视野中正确把握全面关注与局部深入的关系。要有全面关注的工作视野，又能做到局部深入，将自己的工作做实做细做好，达到局部与整体的有机结合。再次，在具体事务上正确处理分工与协作、独立思考与听取意见的关系。学校具体事务主要是通过分工来落实的，但“分工不分家”，在工作中要做到：准备时相互通气、过程中协同配合、有成果共同分享。

3.增强感情交流，融洽人际关系

当学校目标实现时能共同庆祝，遇到挫折时能互相勉励；当某一成员成功时能表示祝贺，遇有挫折时能给以安慰和帮助，形成相互尊重、互相学习、彼此包容、合作共赢的积极人际关系。只有这样，才能消除内耗，增强团队的战斗力、向心力。

二、外出学习“叫停”，暴露科层管理缺陷

（一）案例呈现：班主任外出学习被叫停

中考前某周一上午，几位班主任在传达室看到了一份“中小学班主任工作和班级文化建设”的专家报告会邀请函：报告会后天在省城举行，报告人中有两位是著名教育专家。大家认为，这是一个很好的学习机会。于是，有班主任带着这份邀请函，找到学校教研室主任C，提出要学校组织班主任去参加。C的答复是，请示分管副校长B后再说。因时间紧急，C马上向B作了汇报。分管教研的副校长B，是本学年刚从外校提拔调任的，提倡教研兴校。B认为外出学习有利于扩大班主任的理论视野，是提高积极性和教研水平的好途径；平时也多次说要带老师到外面学习，这是好机会，机不可失。当即决定，由C马上联系举办单位，并通知所有班主任做好参会准备。C担心经费问题，B认为，几千元钱算不了什么，何况是用在教研上，回头再和校长说。C很快就联系好，并在学校公告栏内了班主任参加报告会的通知。各班主任都忙碌起来，调课、上课、安排其他教师代班。但是，当天下午，公告栏内通知不见了———B、C和各班主任接到校办通知：“本次活动取消，中考后有机会再作安排”。原来，在C发出通知后，校长A知道了此事，认为中考在即，不宜安排此种活动，外出人数太多，会导致教学管理混乱，便让办公室发出取消活动的通知。此次“事变”后，A感觉B做事武断，不请示就作决定并发通知，是一种无组织的行为；也是对自己的不敬，于是对B处处戒备。B也牢骚满腹，认为A对自己分管工作干预过多，感觉对自己不信任，工作没意思，再也没了劲头。从此，两人矛盾不断，学校教研工作常常无人过问，班子其他工作也受到影响。

（二）问题症结：科层管理运作不善，导致沟通、信任和合作缺失

我国中小学行政组织基本上是“科层化”的。分层管理尽管职责明确，但运作不善，也会使学校内部行政关系中出现问题。结合本案例分析，问题表现在两方面：一方面，是在层级设置和工作机制上存在问题。案例中的学校管理层级，分别为校长、副校长、中层干部、教职工四级。这种以人代岗的线状组织，存在着层级过多、容易造成人与人之间的直接冲突和副校长在工作中的“悬浮”现象等问题；工作中“单线联系”和“请示”，常常导致“问题提出、论证、决策、实施、反馈、监督”等基本工作环节的缺失，难以发挥集体智慧，缺乏有效的横向沟通。另一方面，各层级人员思想认识和工作方式存在问题。案例中的C主任，没有思考本次外出学习是否适宜，就匆匆向分管副校长汇报，引发了本可以避免的矛盾。这是科层管理下中层干部常常会形成的典型表现———“习惯性无助”、“无解释的责任推卸”，表明二级机构在职权弱化时容易产生自我保护性的消极行为。案例中的副校长B，未对本次外出活动全面论证，就作出了与学校整体工作相悖的决定，犯了工作规范上的错误；在遭到否决后，既不主动与校长沟通，又不自我调整心态，工作状态也由积极变成消极，给学校工作带来不利影响。案例中的校长A，否决副校长B的决定，虽然是基于学校整体工作的正确考虑，但在方法上过于简单粗暴，缺少利害分析和解释交流，这是“专权者”的典型行为———简单否决。以上三个层级问题的根本原因是，权责认识不清、沟通交流不畅，导致上下级的不信任、不合作。

（三）策略思路：通过沟通增强信任，以合作实现共赢

以上问题，在我国当前教育管理体制下，解决的策略思路也有两个方面：一方面，科学设置层级，畅通沟通渠道，规范角色行为。首先，精减层次，改变以职位定层级的不合理现象，建立以机构定层级的模式。如以校长、副校长组成的校长室为第一层级，教务处、总务处等部门构成第二层级。这样，就形成简约的两个层级的学校管理结构（在规模较小学校，副校长还可兼任部门负责人，以接触具体事务，掌握基层信息），既能形成低重心扁平化的组织结构，也可避免副校长岗位“悬浮”现象。其次，建立校长办公例会、部门工作例会、行政例会等会议制度和文件管理制度，规范信息收集、处理、行为，确保沟通顺畅、处理科学合理，避免矛盾冲突。再次，每个成员要定位准确，规范扮演角色，提高对他人的角色认同，增加相互间的信任和默契。另一方面，以沟通增强信任，以合作实现共赢。班子成员要努力在整体目标统领下，独立自主地开展工作———不是单打独干，而是主动建议、争取支持、协调配合、组织实施，提升本部门工作质量。与此同时，遵守行政礼仪，不侵权越位，但又能善意提醒和及时补位，尊重信任其他行政岗位人员，共同做好工作。

三、群众留言，折射行政冗员通病

（一）案例呈现：网友留言与领导回复

2010年9月4日，某网站的“地方领导留言板”网友留言：“××初级中学的两个困局：一是教师严重不足。一千一百多人的学校，上级机关只给配备一百名教职员工。学校出现了课没有教师带的境况。二是领导严重不足。学校现有正副校长六名，正副教导主任七名，正副总务主任五名，专职党支部副书记一名。学校出现了有些事无领导过问的境况。”一个多月后的2010年10月19日，留言得到回复：“网友你好，经查，××县××初中现有学生1263人，教职工86人、特岗教师10人，教职工与学生比为1∶13.2，远远低于省定1∶18的标准，因此，不存在教师严重不足的问题。根据《××县中小学布局调整方案》，现在的××初中是2009年9月由原××初中和××初中合并而成。为保证学校合并工作的平稳进行，对两校合并后班子采取平稳过渡、逐步消化的办法。××县教育局将加大对学校班子成员的考核力度，增强班子成员的履职意识，坚决杜绝有事无领导过问的现象发生。”

（二）问题症结：行政冗员，导致组织效能低下

本案例中，网友“反话正说”的留言，回复中“避重就轻”的解答，都反映出该校教育行政人员过多、人浮于事的事实，教师和行政两个群体的积极性都会遭受打击。本则案例中的学校内部行政关系，存在着两方面的问题：一是主管部门对领导班子的不当管理问题。96名教职工的学校，竟有校级领导7人。如此情形，官方简单归因为学校布局调整遗留问题，是“避重就轻”的，根子在主管部门对学校领导班子人事管理不当问题，是当初的“乱作为”和后来的“不作为”。二是学校对中层干部的管理不当。根据管理权限，学校中层干部由学校按规范程序选用，报县局备案。按规定只有3—4名，实际却有10多名，超出3倍。在主管部门没有明确要求精减的情况下，学校领导势必对二级机构成员的精减“不愿为”或“不敢为”，这既是消极等待，也是自我保护。行政冗员会给管理带来很多问题。人员过多，必然分工过细，增加协调难度；过多“虚职”（如专职副书记和工会主席）的设置，也会给其他成员带来心理不平衡；还会为行政人员合理流动带来障碍（如能者得不到及时升迁）等。这些问题均会使关系越来越复杂，效率越来越低。

（三）策略思路：加强人员管理，以精干达高效

行政关系论文范文篇3

行政许可法第83条第2款规定：“本法施行前有关行政许可的规定，制定机关应当依照本法规定予以清理；不符合本法规定的，自本法施行之日起停止执行。”但同时，该法又在第9条、第29条第2款、第42条第1款、第43条、第50条第1款、第54条第1款、第57条和第58条第1款共九处，允许特别法优先于行政许可法。这就说明，单行法只有与行政许可法保持一致才能继续有效存在、发挥补充作用；行政许可法只给个别单行法以特别法的地位继续存在，只为特别法优先于普通法原则安排极为有限的空间；并且，该法为单行法发挥补充作用设定了“依照法定”、“按照法律、法规规定”等法定接口，为特别法优先于普通法原则的适用设定了“除法律、法规另有规定外”等法定条件。

那么，行政许可法为什么要做上述设计和安排？

在法理上，处理和解决特别法与普通法之间的关系有一个基本的原则，那就是特别优先于普通法原则。这一原则，现在已经为我国立法法所确认。立法法第83条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。”

但是，我国的法制建设往往是先制定单行法，在问题积累或经验成熟到一定程度后才进行整合，才着手制定统一法典的。统一法典的制定，使得原先已经存在的单行法成为特别法，新制定的统一法典本身就成了普通法。也就是说，原先已经存在的单行法与统一法典不一致的规定，并非有意识地特殊规定。其中，有的仍然有合理之处，在统一法典制定以后可以作为特别法继续存在，但有的却并不合理，是统一法典改革和整合的对象。同时，特殊规定也不能过多。否则，统一法典的作用就非常有限了，行政机关执法和公众对法律的掌握也会有困难。

1990年制定的行政复议条例就存在这样的问题。一方面，该条例是国务院制定的行政法规，不能改革原先已经在法律中规定的各种复议制度；另一方面，即使对能够予以改革的行政法规、地方性法规和规章中关于复议的规定，也没有进行全面的统一和改革。这样，就使得我国的复议制度非常混乱和复杂，并没有因为行政复议条例的制定而得到改善。

行政关系论文范文篇4

[关键词]政风建设人事行政国家公务员

一、政风建设呼唤高素质的国家公务员队伍

政风即政府工作作风，涉及公务员个体的行政道德人格与业务能力。行政道德人格是国家公务员通过行政道德活动意识到的道德责任、道德义务以及行政价值，它是国家公务员尊严、价值和品质的总和。政风问题涉及到许多方面，如学风、会风、领导作风、群众路线、生活作风等。公务员业务能力决定了政府工作效能。党风建设已在全国各条战线、各个领域深入持久地展开，对政风建设起到积极的推动作用，而党风好坏又集中体现在政风建设方面。

《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》指出，在新的发展阶段，加强和改进党的作风建设的指导思想是：坚持马克思列宁主义、思想、邓小平理论的指导，按照“三个代表”重要思想，紧紧围绕经济建设这个中心和改革发展稳定的大局，坚持党要管党、从严治党，以进一步密切党同人民群众的联系为核心，以保持党的先进性、纯洁性和增强创造力、凝聚力、战斗力为目的，发扬优良传统，加强思想建设，推进制度建设，解决突出问题，努力把党的作风建设提高到一个新的水平。

我国正处于社会主义初级阶段，市场经济体制的建立对政府工作提出了新的要求。特别是中国加入WTO以后，国际国内的形势迫使我们必须加快政府体制改革,改进政府工作，优化政风。新的形势和任务都要求政府从执政为民的根本目的出发，紧紧围绕“发展”这个执政兴国的第一要务，切实加强政风建设，打好作风建设这一硬仗。

总书记反复强调，党执政后最大的两个问题，一是形式主义，二是官僚主义。

形式主义是只图虚名，不求实效。比如，有的政府机关干部做工作，不去认真领会中央精神，不去了解下情，习惯于做表面文章，喊口号。有的沉湎于文山会海、忙于应酬接待，不深入基层调查研究。有的热衷于沽名钓誉，哗众取宠，应付上级，应付群众，办事拖拉。有的搞各种名目的所谓“达标”活动，形式上热热闹闹，实则劳民伤财。有的只说空话套话，不干实事。有的墨守成规，工作上得过且过，缺乏创新精神和主动性，长期打不开局面。有的报喜不报忧，掩盖矛盾和问题，以致酿成恶果。有的工作部署了，没有抓到底，口号提出来了，没有落实，结果流于形式，浮与表面，没有实效。这种风气助长了职能部门和责任人员失职渎职行为的产生，导致了一些严重的突发性事件和群体性事件接二连三地发生，特别在安全生产方面群死群伤事件造成的恶果触目惊心。如果此风不纠正，不仅会导致党的路线方针政策无法落实，而且必然会出乱子，甚至很难控制。

官僚主义作风，要害是脱离群众，做官当老爷，没有“公仆”意识与服务意识，没有群众观念，严重妨碍社会主义市场经济健康稳步地向前发展。比如，有的政府部门架子十足，门难进，脸难看，事难办，乱收费，乱罚款；有的机关干部无所用心，或刁难企业、或刁难基层；有的吃拿卡要、违法执法、暴力执法、甚至与黑社会相勾结，作威作福，欺压残害群众；有的假公济私，习惯于搞“暗箱操作”，中饱私囊，贪财贪色，引起广大干部群众的强烈不满。官僚主义，在很大程度上源于我国封建社会形成的“官本位”意识。“官本位”，就是“以官为本”，一切为了做官，有了官位，就什么东西都有了，所谓“一人得道，鸡犬升天”。有的国家公务员自觉不自觉地做了这种“官本位”意识的俘虏，于是跑官、买官、卖官的现象出来了；弄虚作假，虚报浮夸，骗取荣誉、职位的现象出来了；明哲保身，不思进取，但求无过，一切为了保官的现象出来了；以权谋私、慷国家之慨的现象出来了。“官本位”意识的要害就是对党和国家的事业不负责任，对民族和人民的利益不负责任，只想到自己或亲属或小团体的利益。

早在2000多年前，孔子就曾指出：“政者正也，子帅以正，孰敢不正？”“其身正，不令而行，其身不正，虽令不从。”为政者，必须率先垂范，身体力行，才能提高全社会的道德水准。政风不正，将会毒害社会风气。孙中山曾明确指出政府公职人员是国民的“公仆”，这一角色定位一直被继承下来。提出党和政府的宗旨是全心全意为人民服务。为培养国家公务员的最高学府——国家行政学院的题词是“永做人民公仆”。

公仆意识与行政能力成为人民群众关注的焦点。政府行政效率的高低主要取决于公务员的素质。我国各级政府在公务员队伍建设方面已经进行了各种尝试和种种努力，如颁布了《国家公务员暂行条例》、成功地进行了行政体制和政府机构改革、大胆进行农村税费改革、全面实行行政审批制度改革、推行政务公开制度和政府采购制度、坚决贯彻执行中共中央各项组织人事工作与勤政廉政方面的文件和国家相关法律，并制订相应的政府规章与实施细则，政府工作在许多方面有所创新。当然，好的制度需要高素质的人来执行。曾指出：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”政风建设呼唤高素质的国家公务员队伍，必须使广大公务员具备高尚的行政道德人格和精深的专业素质。如何依照“三个代表”要求，坚持与时俱进，实现执政为民，建设一支高素质的公务员队伍，形成优良政风，这对人事行政提出了更高的要求。各级政府人事行政部门必须从实际出发，高举旗帜，牢记宗旨，与时俱进，开拓创新，在公务员队伍建设中有所作为。

二、人事行政对政风建设的重要作用

为政之要，唯在得人。人事行政是政府对人力资源开发的宏观管理和对国家公务员的直接管理活动，它是立国之根、治国之本，在政府行政管理中居于核心和关键地位。人事行政是政府行政管理职能中的重要职能，这对政风建设会起到十分重要的作用。自古以来，人就是行政的根本，政府的一切行政管理活动，包括行政决策、行政执行、行政沟通、行政协调、行政监督等工作，都要通过人的活动来实现。因此，能否科学地选用人才，是政府行政管理成功与否的关键。随着中国加入WTO,世界经济一体化，高科技迅猛发展，政府行政管理职能复杂化，范围也越来越大，分工越来越细，人事行政必须充分开发利用政府人力资源，优化公务员队伍结构，提高政府机关行政效率，依法科学地进行公务员录用、考核、任用等制度的具体实施，做到“因事择人、事得其人、人尽其才。”人事行政涉及到选人用人的德能标准，涉及到“德能勤绩廉”各个方面的考核，如果对人的管理科学化、法制化、规范化，就能有效制止“选人用人”上的不正之风，一大批德才兼备的公务员的积极性和创造性就会充分发挥出来，就会开创良好的工作局面，形式主义与官僚主义就难成气候，优化政风的目标就会实现。

狭义的人事行政是指各级政府的人事部门通过一系列的法规、制度和措施对政府公务员所实施的管理活动，它包括对公务员的录用、考核、培训、交流、回避、工资、福利、保险等进行管理。人事行政通过公务员职务的升降、任免以及交流制度的实施，不断地调整着政府机关中人与事的结合关系，尽可能使大多数人与他们所做的事、所在岗位处于最适应的状态。人事行政通过培训制度的实施，有计划、有步骤地对公务员的知识结构进行更新和补充，以适应日趋激烈的科技发展态势和管理科学发展潮流。人事行政更是推动经济市场化和政治民主化的重要途径。人事行政的科学化和法律化为政治民主化的实现开辟了有效的途径，主要体现在以下三个方面：一是“凡进必考”，公民有权通过法定程序，经过公开、平等、竞争、择优的录用考试，进入公务员队伍，参与国家的政治生活，二是公民有权对政府机关及其公务员的工作提出批评和建议，并对他们的违法失职行为进行检举揭发或申诉、控告；三是公民有权对人事行政所实施的录用、考核、奖惩、职务升降与任免、回避等制度进行监督。公平竞争原则、功绩制度原则、依法管理的原则成为人事行政的基本原则。中国特色的人事行政制度在实践中不断完善，它反映了我国政治民主化进程，体现了政治文明成果，实践了“三个代表”重要思想，已经造福人民并为广大人民群众所拥护，并有力地促进了各级政府的政风建设。

政风的好坏取决于公务员的道德素质和业务能力。无论是担任领导职务还是非领导职务的国家公务员，都必须牢固树立“公仆”意识和群众观念，这是克服形式主义和官僚主义的道德基础，也是人事行政所考核的道德内容和目标，更是公务员行政道德人格的核心内容。根据国家公职人员的职业特点，行政道德内容应依据国情变化与时俱进，具体化为众多方面，赋予更多的可操作性、可考核性。目前应特别倡导公正廉洁、克己奉公，体恤民情，尊重民意，勤奋工作、尽职敬业、严于律己、率先垂范的职业道德规范。高尚的道德情操，可以激励公务员面对市场经济大潮，重义轻利，克己奉公，为民爱民，造福社会，能克服工作中的懈怠和惰性，形成高尚的社会主义行政道德人格。

随着公务员道德认识的提高，行政道德人格的形成，在工作中就能殚精竭虑、呕心沥血，不惜牺牲自己大量的闲暇时间、正常的家庭生活乃至宝贵的生命，道德认识升华为可歌可泣的道德行为，形成道德能力，真正实现了“全心全意为人民服务”、“永做人民公仆”的道德理想。公务员行政道德水准提高了“以德治国”方略才能得以实施。可以想象，如果公务员行政道德人格卑下，对全社会的示范、导向作用就会丧失，极可能导致严重的社会道德信仰危机，造成社会的腐败倒退。

人事行政必须加强对公务员行政道德的考核、评价、监督。目前公务员腐败问题已成为国家政治生活领域内的严重问题，必须唤起全体公务员构筑人格长城，防止道德防线崩溃。行政道德人格是内在的精神防线。腐败活动是从腐败动机到腐败行为的逻辑过程，腐败动机的萌生是公务员精神堕落的开始和行政道德人格的丧失。法律规范毕竟是一种外在的力量，虽具有强制性和惩戒性的特点，但防范范围有限。良好政风的形成主要依靠公务员行政道德素质的提高。公务员的道德素质高，就能够廉洁自律、勤勤恳恳地为人民服务，做到常在河边走，就是不湿鞋。公务员的道德素质低，即使法律及规章制度完备，仍会有人以身试法，铤而走险。法律规范所倡导的道德价值只有内化为公务员的内在信念，法律规范才能发挥更加有效的制约与导向作用。

政风的根本好转，也取决于公务员的业务能力。“廉洁高效”的行政价值观是统一的整体。公务员道德的最高境界是公正廉洁，同时，行政管理的最高境界应是务实高效。人民需要积极有为、高效运转的政府，无能的政府常常是腐败政府的代名词。所以，人事行政在公务员能力建设上要多投入，通过制度创新、机制创新、工作创新，全面提高公务员业务素质和政府机关的工作效率。只有这样，才能有效克服政府工作中实际存在的形式主义和官僚主义歪风，形成良好政风。

党和国家十分重视政府人力资源能力建设，制定印发了《2002-2005年全国人才队伍建设规划纲要》，对党政人才队伍建设提出了更高的要求，把忠实实践“三个代表”的要求作为党政领导干部的首要条件，注重工作实绩和群众公认。围绕科学决策能力、驾驭全局能力、开拓创新能力，构建党政领导干部核心能力框架。要求研究制定不同层次党政领导干部的具体标准，建立以工作实绩为主要内容的干部考核评价指标体系，特别是加强对党政领导干部、年轻干部的监督管理，推行机关干部竞争上岗，完善年终考核制度以及机关干部退出和淘汰机制，按照廉洁勤政、务实高效的要求，加强公务员队伍建设。要加快公务员立法进程，完善具有中国特色的公务员制度，加强公务员的作风建设和能力建设，增强党政机关干部队伍的生机与活力。

由此可见，人事行政被赋予十分重要的历史使命，对政风建设的促进作用将会越来越充分地体现出来。

三、加强人事行政各个环节的管理与工作创新，切实促进政风建设

国家公务员制度是一套比较完整的国家行政机关工作人员管理体系，它包括在国家行政机关实行职务分类制度；对国家公务员录用必须通过法定考试公开竞争，奖惩按规定的标准和程序进行；考核和职务升降要在充分注意政治思想道德品质条件的前提下，以工作实绩为主要依据；公务员培训、工资、福利和退休的权利由法律来保障等等。

政府工作的法制化又要求加强人事行政立法、人事行政执法和人事行政执法监督，消除机构编制膨胀和选任政府领导干部方面的不正之风，把人与事的管理统一起来，在干部管理中走群众路线，突出群众公认原则，对政风建设中出现的种种问题，无论涉及到哪个部门和人员，都要一查到底，认真严肃对待，妥善处理，严格按照有关法律规章规定对责任人员进行惩罚，追究有关党政领导干部的领导责任。

在公务员录用与竞聘的资格审查上，要充分掌握分析个人资料，重在考前的政治思想表现和道德品质审查，注重“德”的考评。主要内容包括：拥护并贯彻执行党的以经济建设为中心、坚持四项基本原则、坚持改革开放的基本路线和各项方针政策，有较强的事业心和责任感，能够自觉贯彻和实践“三个代表”重要思想，树立公仆意识和执政为民思想，廉洁奉公，淡泊名利，遵纪守法，作风正派，全心全意为人民服务等。人事部门要严格把关，绝不能让缺德者窃居官位。

在公务员录用与竞聘程序上，要严格遵守凡进必考、社会公示的原则，加强宣传发动，贯彻任人唯贤、唯才是举、考试面前人人平等的原则，绝不能让庸才蒙混过关。考试应依据职位分类、岗位法定原则，确定录用人员数量，明确岗位要求，设置试题的内容与难度。对竞聘上岗人员的考核形式要灵活多样，以工作实绩和群众公认为主要考评依据。要加强对中高级公务员的考核力度，加强理论水平和专业技能的考查，以促进其知识水平与工作能力不断提高。同时要严肃考风考纪，考题难度适当，形式多样，切忌走过场，才能真正做到选优汰劣。

对新录用人员要加强岗前培训，开展公务员行为规范教育活动。加强政风建设必须从加强公务员思想道德教育和工作作风抓起，对新录用人员要从进入国家公务员队伍第一天抓起。报载，2002年8月6日，中央国家机关43个部门的500多名新录用公务员参加了人事部统一组织的上岗宣誓活动，这也是一个很好的尝试，人事部将不断探索使之成为一项制度。誓词是：“坚决拥护中国共产党的领导，忠于宪法，忠于政府，忠于人民；依法行政，严守纪律，保守秘密；爱岗敬业，清正廉洁，诚实守信；全心全意为人民服务，为祖国的繁荣富强而努力奋斗！”宣誓是一种非常必要和有效的形式，有助于增长新录用公务员的荣誉感、使命感和责任感，对完善有中国特色的公务员制度，造就一支具有公仆意识、廉洁、勤政、高素质、专业化的国家公务员队伍具有重要意义。这无疑会对政风建设起到不可低估的巨大作用。

公务员考核是十分重要的一环，对政风建设起到极为关键的作用。加强公务员考核工作，一是为了全面了解公务员的基本素质、才能和贡献，便于从中发现和选拔优秀人才；二是对公务员的德才表现和工作情况作出公平合理的评价，为奖惩、培训、辞退等管理工作提供准确可靠的依据；三是通过考核，实现对公务员的合理使用，做到人尽其才，充分发挥每个人的作用。公务员考核的“德能勤绩廉”五个方面也基本反映了政府政风状况。

考核一定要全面、具体、严肃、认真，要注意那些埋头苦干、不计名利的实干家，绝不能让老实人吃亏；对投机取巧、哗众取宠、工作马虎、言过其实的人要严肃对待，追究责任。考核工作一定要注意纠正形式主义和官僚主义歪风，走群众路线，让人民群众参与考评干部。人事行政部门要有严密科学的考核办法和技术手段，要坚持公开量化原则，多走访群众和专业人员，多征求基层的建议和意见，多进行问卷调查，确保考核工作务实、民主、科学、公正。

要严肃人事纪律，对在履行国家公务过程中玩忽职守、刁难群众、贻误工作、违法乱纪的公务员要予以相应的行政处分，以防止和纠正公务员的违纪失职行为，保障公务员按其职责履行公务，保证国家行政机构正常、高效、有序地运转。国家公务员纪律应是铁的纪律，它包括政治纪律、工作纪律、廉政纪律、遵守社会公德等许多方面。要通过人事纪律强化督促良好政风的形成和维持。公务员之家

公务员培训也是促进作风建设的重要一环，它包括新录用人员的培训、晋升领导职务的任职培训、专门业务培训、更新知识培训。要充分发挥行政院校作为公务员培训主渠道的作用，做到学与用、知与行的统一，全面提高广大公务员的政治业务素质。公务员的学风问题也反映政风状况，要坚持理论联系实际的学风，树立正确的世界观、人生观、价值观、利益观和权力观，提高战略思维能力和理论素养，业务上求精湛，要使公务员成为公仆型的政治家和领导人才。

公务员交流制度，有利于开阔公务员视野，丰富经验，提高综合协调能力；有利于密切不同部门、不同单位、不同地区之间的关系，促进相互交流信息、交流经验，加强相互间的联系与合作；有利于避免长期在一地一处任职而易出现的错综复杂的人际关系，防止宗派主义，发掘和培养公务员的潜在能力；有利于克服官僚主义，防止产生特权思想，培养和树立公务员的公仆意识，加强国家行政机关廉政建设。这无疑会对作风建设产生积极作用。

国家公务员回避，是为了防止公务员利用职务之便，为亲朋好友徇私舞弊而对其所任职务、任职地区和执行公务等方面作出的限制性规定。这可以有效防范因裙带关系、同乡及朋友关系带来的腐败行为，为公务员秉公办事创造良好的人际环境，防患于未然。良好的人际环境必然会形成公正、廉洁、高效的工作作风。

人事行政要保障公务员的合法利益，在工资、保险、福利等方面满足公务员的基本生活和合理要求，有利于进一步调动公务员的工作热情和创造性，让靠得住有本事的人消除各种后顾之忧，有利于行政机关工作效率的提高。要完善辞职辞退、退休制度，使出口畅通，保证政府公务员队伍的生机与活力。

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【关键词】依法执政依法行政依法治国

一、引言

2004年9月16日至19日，中国共产党第十六届四中全会在北京召开，全会听取和讨论了总书记受中央政治局委托作的工作报告，审议通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》（以下简称《决定》），科学、民主、依法执政成为中国共产党执政党建设的目标。《决定》分析了中国共产党面临的三大历史任务和存在的五大问题，总结了六大经验，科学、及时地作出了加强五大执政能力的对策。《决定》不仅对我党的执政能力从战略的高度加以规划，从理论的层面进行了系统阐述，而且从战术角度具体提出了全面推进的步骤。它对于我党把握执政规律、提高执政能力、完善执政方略、改进执政方式、巩固执政基础、完成执政使命意义深远。作为法学界和司法实务界的一员，笔者更加关注“依法执政”概念的提出，从某种意义上说，依法执政理念是对依法治国方略的进一步深化，是依法治国的核心。而与“依法执政”相临近的另一个范畴——依法行政又是依法执政的最经常的体现。本文正是想通过对依法执政、依法行政与依法治国关系的厘清以阐明三者的内在联系，以期为建设中国特色社会主义法治国家作出一点理论上的贡献。

二、依法执政是执政党执政的基本方式，是依法治国的核心，是党在新的历史时期对依法治国理论的进一步深化

（一）依法执政与依法治国的涵义

所谓依法执政，按照《决定》的精神，是新的历史条件下党执政的一个基本方式。它主要体现在：1、加强党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变；2、全党同志特别是领导干部要牢固树立法制观念，坚持在宪法和法律的范围内活动，带头维护宪法和法律的权威；3、督促、支持和保证国家机关依法行使职权，在法治轨道上推动各种工作的开展，保障公民和法人的合法权益；4、加强和改进党对政法工作的领导，支持审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权；5、以保障司法公正为目标，逐步推进司法体制改革，形成权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制，为在全社会实现公平和正义提供法制保障。

所谓依法治国，或者法治是一个古老的概念，从古希腊时期就曾经为柏拉图以及亚理士多德详细阐述过，归根结底，其核心就是要确立法律的无上权威。法治与人治是一个相互对立的范畴，法治讲求用没有感情的、理性的法律来代替喜怒无常的君主以确立国家的根本政治制度。法治与民主不可分割，法治是民主的外在表现形式，没有民主，所谓的法治只能流于空谈。亚理士多德认为法治实质是摆脱个人欲望，求助理智统治的社会制度，是一种最优秀的治国之道。他指出：“人在达到完美境界时，是最优秀的动物，然而一旦脱离了法律和正义，他就是最恶劣的动物。”“凡是不凭感情因素治事的统治者总比感情用事的人们较为优良。”他在比较研究了一百五十八种政体之后得出结论说：“最高统治权的执行者可以是一人，也可以是少数人，又可以是多数人。这样，我们就可以说，这一人或少数人或多数人的统治的要旨是照顾全邦共同的利益，则由他们掌管的公务团体就是正宗的政体。反之，如果他或他们掌管的公务团体只照顾自己一人或少数人的私利，那么就必然是变态政体。”因而，他说：“应由多数人来治理国家……似乎是很正确的……。”“相对于一人之治来说，法治（TheRuleofLaw）更为可取。”“法治应当包括两重意义：已制定的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制定的良好的法律。”

（二）依法执政是依法治国的核心，是依法治国理念的进一步深化

比较这两个概念我们就会发现，依法治国与依法执政其核心内核是一致的。依法治国的最根本要求就是要确立法律的无上权威，就是要确立一个摆脱个人欲望，理智统治的社会制度。而依法执政则要求执政党在宪法和法律的范围内活动，使制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变，执政党带头维护宪法和法律的权威。由此可见，我们甚至可以这样认为，在社会主义的中国，只要作为执政党的中国共产党确确实实的实现了依法执政的既定方针，所谓依法治国，建设社会主义法治国家的目标也就不难实现了。

如果说党的十五大只是提出了依法治国的理念，那么，十六届四中全会提出的依法执政则是对这一理念的进一步深化，是对依法治国方略核心问题的反思，它标志着党的领导方式和执政方式的改进和创新，它必将成为社会主义中国走向文明、法治的一个里程碑。从历史的梳理来看，依法执政的提出是依法治国理念在新的历史时期的深化。应当承认，古老、博大的中华文明不是不存在缺憾，缺少法治的人文、思想基础就是其中一个巨大的缺憾之一。尽管也存在春秋战国时期，法家代表人物们提出的“独任法治”的呐喊，但那也只是昙花一现，并未真正影响中国的法治进程。中国意识到并主动开始推进法治进程是在西方列强船坚炮利的威逼之下进行的，是一种“强制性的制度变迁”。但遗憾的是，在当时举国迷茫、兵荒马乱的情势下，中国没有能够、也不可能抓住历史的机遇实现自上而下的宪政改革。我们党执政以后，由于政治与军事的巨大胜利使我们在相当长的历史时期内，忽视甚至完全抛弃了法律的作用。在1958年8月召开的协作区主任会议上，主席就曾经说过：“……法律这个东西没有也不行，但我们有我们这一套，还是马青天那一套好，调查研究，就地解决问题……不能靠法律治多数人。民法、刑法那么多条谁记得了。宪法是我参加制定的，我也记不得……我们的各种规章制度，大多数、百分之九十是司局搞的，我们基本上不靠那些，主要靠决议、开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序。人民代表大会、国务院开会有它们那一套，我们还是靠我们那一套。”刘少奇也提出：“到底是法治还是人治？看来实际靠人，法律只能作为办事的参考。”由于极端忽视法治，推崇人治，结果十年“”最终爆发，给中国的革命和建设事业造成了难以估量的损失。后来，邓小平同志在总结“”的经验教训时明确指出：我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。实行人治最大的弊端，是把国家的安危、人民的幸福寄托在个人或少数人身上，决策没有基本法律依据和民主程序规则，个别人可以恣意决定国家和民族的命运。以同志为核心的党的第三代中央领导集体高举邓小平理论的伟大旗帜，将社会主义法治事业推上了一个新的台阶。1996年初，同志就依法治国问题发表了重要讲话，全面深入阐述了依法治国的意义、内涵和在社会主义现代化建设中的地位和作用。党的十五大把依法治国进一步确立为治理国家的基本方略并随后写进了宪法。从中国法治进程的脉络，尤其是我们党执政以后的治国理念的变迁来看，我们党对依法治国的认识是一个不断深化的过程，邓小平同志显然已经认识到了法律制度的重要性，但并没有正式提出依法治国的方略；同志适时的提出了依法治国的方略并将其载入宪法，显然是一个巨大的历史进步，但对于在中国目前的形势下如何实现依法治国却并没有进行深入的理论考察；党的十六届四中全会依法执政理论的提出可以说正是在前三届中央领导集体取得的巨大成果的基础上，针对中国的实际情况，推进依法治国方略的核心性的决策。它实际上表明，我们党已经意识到，要实现依法治国，在现阶段，关键是依法执政，只要实现了依法执政，依法治国的实现也就水到渠成了。

三、依法行政是依法治国的应有之义，是依法治国的关键

应该说依法行政并非什么新鲜名词，其含义就是要求政府严格按照宪法和法律的规定来履行自己应负的职责，合理的运用手中的自由裁量权。就是要求行政机关自身的设立（包括职能的确定、组织设立、权力来源）、行政机关的运行（尤其是行使抽象或者具体的行政权力）都必须依据法律的规定并遵守相应程序，一切行政行为都要接受法律的监督，违法行政应承担法定责任。依法行政的产生与民主法治、分权制衡不可分割，从某种意义上说是民主法治原则在行政领域中的具体体现。

依法行政作为一个原则，是近代资产阶级革命的产物，由于国情的差异和对法治的理解不同，依法行政原则的表述也不尽相同，例如：英国称为依法行政，法国称为行政法治，日本称为法治行政等等，但是政府行政必须遵循法治原则，在法律之下进行则是共同的。与西方建立在深厚的法治传统基础上不同，我国提出依法行政口号是经济体制改革、政治体制和行政管理体制改革的产物。从1984年彭真同志提出要从依靠政策办事逐步过渡到不仅依靠政策还要依法办事，到1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确要求各级政府都要依法行政，再到党的十五大进一步强调切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，直至1999年依法治国理论的提出，依法行政走过了一条不平常的道路。作为依法治国、建设社会主义法治国家的重要组成部分，依法行政不仅是现代政府管理方式的一次重大变革，更是现代政府管理模式的一场深刻革命。我们通过对依法行政原则的历史和理论考察就不难发现，依法行政原则所要求的法律至上、权利本位、社会自治、程序法治等理念正是依法治国战略在行政领域内的应有之义。

在现阶段的中国，依法行政是依法治国的关键。目前之中国，是正处于体制转轨时期的中国，在中国努力建设社会主义法治国家的历程中，由于传统的党政不分、政府包揽一切的思维和理政模式不会在一夜之间销声匿迹，行政权的过分强大在我国仍然是不容回避的事实。据统计，在我国大约有百分之八十以上的法律和法规是由行政机关执行的，行政执法在法律实施过程中处于举足重轻的地位，可以说，没有依法行政也根本谈不上依法治国。

四、依法执政与依法行政内涵大不一样，但依法执政是

依法行政的前提，依法行政是依法执政的日常体现

依法行“政”与依法执“政”，“政”字虽一，但含义相去甚远。前者的“政”准确的理解，应为政务之“政”；后者的“政”则为政权之“政”。依法执政与依法行政的主体明显不同，一个是执政党，一个是执政党执政后依法成立的人民政府。依法行政要求的是各级行政机关要严格按照法律、法规履行其应付的行政职责；而依法执政则要求执政党要在宪法和法律的范围内活动，不能凌驾于民意之上。依法执政的原则是总揽全局、协调各方，相对更加宏观；依法行政的原则是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，相对更加具体。依法执政是我党从革命党到执政党转变进程中治国理政的战略性调整；而依法行政则是从战术的角度来贯彻执政党的执政方针。

尽管依法执政与依法行政内涵大不一样，但二者之间也存在内在的密不可分的联系。第一，中国共产党依法执政是各级人民政府依法行政的前提，没有依法执政，依法行政也就无从谈起。首先，中国共产党的执政地位是历史形成的，是时代的产物，是人民的选择。我党执政以后，对是否应该依法执政以及是否应该严格贯彻依法执政的问题曾有过曲折，历史证明，没有我党的依法执政，整个社会主义事业都会陷入危机和困境。以党代政、党政不分正是“十年”时期的一大特征，在这种情况下，人民政府根本不可能依法行使法律赋予的职权。其次，人民政府是一个基本由我党员、干部组成的政府，是我党执政方针、政策和理念贯彻的主要渠道，如果没有这些党员、干部的从依法执政的战略高度来行使其职权，整个政府运作必然会陷入失范状态，依法行政只能是空中楼阁。第二，依法行政是依法执政的重要环节，是依法执政在行政领域内的经常化和具体化。依法执政相对于依法行政而言，是一个上位概念，更加宏观，它必须通过立法、行政、司法等国家机关的具体的运作才能得以贯彻。正如我们指出的那样，现阶段的中国，尚处于一个行政权过分庞大的转轨时期，立法、行政、司法三者的关系并未能真正得以理顺，立法、司法两头过小的“纺锤型”状态还不可能在一时片刻之间得到合理的改观，因此我党的依法执政的战略方针更多的要依靠各级人民政府去落实和贯彻，从这个意义上说，依法行政是依法执政的最为重要的环节，是依法执政的经常化和具体化并非言过其实。

行政关系论文范文篇6

教育督导机构是山同级政府授权少并代表政府执行教育督导任务的行政监督机构，教育行政部门则是同级政府领导和管理.教育事业的行政职能机构，两者都是在同一政府领导下，根据国家的教育方针、政策、法规，行使各自职责，使教育更好地为社会主义现代化建设服务。二者的工作对象，都包括下级教育行政部门和学校、在工作目的、和工作对象基木一致的前提下，教育督导机构还有督导下级政府教育下作的任务。因此，在教育行政管理.系统中，应根掘各自机构性质、职责的不同，明确分工，做到各负其责

教育督导机构专门负责监控，行使国家督导教育的权力，对下进行监督、检查、评估、指导，对上进行反馈、参谋，其下作内容是广泛的、综合的，但不参与日常行政下作的推动和执行。教育督导行政属指导性行政，而非指令性行政。它对被督导单位所需解决的问题，通过‘督导报告”提出评估、指导与督办意见和建议，而非自接行政处置。所以，教育督导行为要寓“督”于''''‘导”之中，使‘督”与‘导”结合，体现指导性为主。而教育行政部门则是行政管理.机构，在教育管理.系统中，专门负责决策和执行任务，行使国家管理教育的权力。在管理、教育的过程中，教育行政部门虽然也要对下检查、指导，但这种检查、指导往往是单项的，是为本部门的决策和组织实施服务的自我反馈和自我调节，体现指令性为主。

由于教育督导机构和同级教育行政部门的性质、任务、职责范围不同，工作的角度、内容和方式也不同，因此可以通过划分彼此职责，做到明确分工，各负其责。比如贯彻实施《义务教育法》，实施九年义务教育下作，一者都要列入主要下作日程。教育行政部门，要从实际出发，对一此重大问题，进行决策，制定实施规划及措施，解决经费、校舍、设备、师资、教育质量等问题。而教育督导机构则要依掘《义务教育法》和《贯彻执行(义务教育法)实施细则》以及地方政府的实施办法，着重对下级政府、下级教育行政部门和学校执法情况进行检查、评估，发挥监督指导作用;对上级教育行政部门、上级政府部门，教育督导机构要综合系统地进行反馈，对实施九年义务教育的现状、主要经验和存在问题提出督导报告，为领导进一步决策提供依掘。这样各司其职，各负其责，各尽所能，互相支持和配合，才能获得好的整体效益。

2.统筹安排主动协调

在明确分下的基础上，教育督导机构和同级教育行政部门在下作上仍不可避免地发生交错重迭的情况，这主要是因为在教育若理体制改革过程中，决策、执行、监督的职能作用还没有理顺，一些部门的职能转换还没有提到下作日程上来，科学的教育管理系统还未形成。在这种情况下，各级教育行政机关负责人和教育督导机构负责人，要对全而下作进行统筹安排，主动协调，既发挥督导机构的专门性、综合性、系统性、客观性，又发挥教育行政各部门的主动性、创造性，做到殊途同归，共同实现教育目标。

各级教育行政部门的主要负责人，在制定教育规划、计划时，要根掘决策、执行、监督、反馈的职责划分，与同级督导机构负责人统筹协调，明确教育督导机构和教育行政各部门的下作任务、人员分工、日程安排，尽量避免重复和交叉。在研究重大决策时，教育行政部门要重视听取督导机构的意见，把研究决策的过程作为互通情况、统一认识的过程，努力做到统一安排、统一行动。在综合评估学校时，要统一方案和标准，不搞政出多门。对督导评估意见，协调各主管领导做到认识一致。督导评估后，对督导过程中发现的经验，教育行政机关要统筹安排各有关职能处(科)室总结推广或表彰奖励。对一此需要解决的具体问题，教育行政机关要责成有关职能处(科)室分下合作，积极进行解决。

对一此重大问题或倾向性问题，教育行政机关要认真研究，采取措施，做出决策教育行政机关要建立必要的规章制度，确保教育督导机构负责人和同级教育部门主管领导经常联系，做到信息畅通，紧密配合，互相支持，团结协作。

3.互相尊重，密切配合

督导机构和同级教育行政部门虽然职责小同，但业务下作范围都涉及到办学方向、办学目的;领导班子、教职下队伍建设;推进教育改苹，提高教育质量;改善办学条件;行政、则务、后勤的管理.等等。为了避免工作中的重复和交叉，防i止基层负担过重，提高督导工作的实效性教育督导机构在开展督导下作时必须和同级教育行政部门密切配合，形成互相尊重，互相支持，共同参与的和谐合作局而。为此，在督导下作中应做到:

第一，教育督导部门在督导检查前应与教育行政部门沟通信息，交流工作计划和安排，努力做到在工作内容和时间上不重叠。

第二，教育督导部门应主动邀请同级教育行政部门的有关职能处(科)室负责同志参加督导检查工作。这样既能发挥他们热悉情况、业务内行的优势，也便于对督导检查内容的评估，便于统一认识。对教育行政机关有关职能处(科)室组织的一此单项的调查研究、工作检查、交流经验等话动，教育督导机构也要派人参加，使督学有更多的机会全而了解情况，发挥督学的作用，并于对教育行政部门的工作给以必要的支持。

第三，对于包括口头的或书而回复意见、督导报告、督导通知书等督导检查的结果，教育督导部门要主动听取同级教育行政部门主若领导及有关职能处（科）室负责人的意见，力求取得认识上的一致，以形成正确的督导意见、第四，教育督导机构和同级教育行政部门对各自了解和掌握的基层工作信息和动态，对一此重大的或带有倾向性的问题的评估与分析意见及准备采取的对策，要定期互通情况，交换意见。

客观说来，教育督导与教育行政的关系问题是一个有待研究解决的问题，直接关系到教育督导作用的发挥，关系到教育管理的效率，关系到教育方针政策和法规的贯彻执行。而我国教育督导制度恢复重建的时间还不长，教育法制建设还在不断完善之中，加之我国正处于社会转型时期，我们对许多问题的认识还处于探索阶段，这就决定了我们对教育督导与教育行政之间关系问题的认识和处理也必然要经历一段时间的摸索，只有在实践中才能逐步找到妥善解决和处理的措施和策略。

参考文献

「1]李帅军，穆岚.教育督导的理论与实践，北京:中国档案出版社，2003.

「2]黄威.现代教育督导引论.广州:广东高等教育出版社，1998.

「3]李索敏.教育督导学石家庄:河北大学出版社，1996.

行政关系论文范文篇7

一、关于“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之区别

人类社会是一个整体，然而这个整体又是由各个部分组成的。人们可以对这些不同的部分给予不同的称谓，如社会团体、社会群体、社会部门等。其中，有关这些社会部门的分类，人们又可以从不同的角度或运用不同的标准对之加以区分。例如，传统社会科学一般将整个社会部门分为政治部门、经济部门、文化教育部门、科学技术部门，等等。为了从更宏观上对社会部门进行分类，并有助于研究不同社会部门管理的规律，当代一些社会科学家将整个社会部门区分为三大部门：第一部门为政府组织，这是纯粹的公共部门；第二部门为工商企业，这是非公共部门，西方的一些学者将之称为私人部门；第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门，这些部门非常复杂，有的更具有工商企业的特点但又不同于工商企业，往往被称为公共企业或公益企业；有的则更类似于或依赖于政府组织，往往被称为非政府公共机构。前者如在城市中由市政府投资兴办和经营的自来水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机构、非营利性的公共医疗机构以及类似于中国青少年基金会的中介组织等等。

政府作为所谓“纯粹的”公共部门，它具有以下基本特点：第一，政府组织的基本职能是对社会公共事务进行管理。这里所说的公共事务包含了社会中除私人领域（按西方学者的观点，竞争性的工商企业一般属于私人投资领域，因而这方面的事务被划归于私人领域，属私人事务）以外的所有事务。在人类社会生活中，有些事情固然可以通过私人或私人组织来进行处理，小到个人的谈情说爱、结婚生子，大到组织生产、经营管理；但是，还有很多事情是无法由私人或私人组织来办理的。例如，人口的控制和管理、社会治安、大江大河的治理和维护、社会公共设施的建设和维护、公民基本生活的社会保障、国民素质的提高和智力开发，等等。有关这些事务的管理，必须由一个超越私人或私人组织之外的公共组织来进行处理或加以管理。第二，政府组织用来从事公共管理的权力是一种公共权力。把这种权力称之为公共权力，主要基于以下两方面的理由：一是这种权力就其性质而言，它总是表现为社会中占统治地位的某一个阶级的权力，而不仅仅是一种个人的私人权力。在中国的封建社会，尽管皇帝把皇权当成自己的一种家族权力，但它实际上是代表整个封建地主阶级的，离开了它所代表的整个阶级，这种权力就不会存在了；在资本主义社会，政府组织的权力被宣称为是一种来自于全体公民的权力，尽管它实际上仍然是有产阶级的权力；在我国社会主义社会，国家的一切权力属于人民，这已经被写入了共和国的宪法。一句话，自从政府产生以来，几乎所有社会的政府组织的权力在性质上都是公共的，当然，由于社会性质的不同，在“公共”这一概念下所隐含的意义有所区别。第三，政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。我们知道，政府要通过行使其权力来实现其职能，必须以掌握一定的资源为前提。没有一定的人、财、物作基础，整个政府组织就无法运转起来。而在人、财、物等资源中，从政府控制的角度而言，对财源的控制又是非常基础的。政府组织的财政来源于全体公民的税收，因而其财政实质上是一种公共财政。此外，政府所控制的国土、矿山、水利等重要资源，也是一种公共资源。作为一种公共资源，就其本质而言，是为全民所共享的。第四，政府组织为社会所提供的产品是一种公共物品。这种物品的基本特征是：它作为一个整体是不可分割的，它不能单独提供给每一个人，而是自动提供给社会中的所有人。例如，国防作为一种公共物品便是如此。一个国家的国防力量保卫着该国的全体居民，而不需要每一个人单独购买。因此，单个个人不会花钱也可能享受公共物品，即所谓的“搭便车”现象。这样，单个个人一般不会自己花钱来购买公共物品，这种物品只能由政府来购买或提供。第五，政府组织行为的价值取向是公共利益。政府组织是一种公共服务组织，从理念上讲，它应该把全体公民当成自己的服务对象，它不应该有自己的特殊利益。对于政府组织来说，凡是追求自己本组织、本部门利益的行为都是错误的。因此，政府应该是一种“公益人”而不应该是一种“自利人”。它应该也只能把追求和维护公共利益作为本组织、本部门的行为目标。在这里，公共利益应该理解为全体公民的共同利益。当然，在一个存在着不同阶级、不同团体的社会里面，由于不同阶级之间、不同团体之间的利益是相互冲突的，而且这此不同阶级、不同团体的利益与全体公民的共同利益也可能发生冲突，因此，在政府如何对待社会共同利益的问题上也有一个哪个阶级、哪个团体的利益优先的问题，但这并不能因此否定政府组织行为以公共利益作为基本价值取向这一事实。

竞争性工商企业作为“纯粹的”非公共部门，主要有以下特点：第一，竞争性工商企业的基本投资主体，在西方国家主要是私人，因而其权益主要归私人所有。这表明，这类组织所控制的资源，实际上归企业的所有者所有，因而是一种非公共资源。当然，这里的私人不一定是某一个人，而可能是多个人的联合，但其产权是非常明确的，因而每个人所享有的权益也是非常明确的；在我国，国有资产也将逐步从竞争性行业中退出。在有些竞争性企业，虽然国有资产还占有很大比例，但已实行所有权和经营权分离，企业享有充分的自主经营权，实行自负盈亏，因而也正在逐步向真正的非公共部门过渡。第二，竞争性工商企业为社会所提供的产品，一般属私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能够加以分割，因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且一般不会对他人产生外部效应。因此，个人对私人物品的消费是可计价的，这样的物品可以由私人自己购买，而不必由政府来提供；其价格完全可以通过市场竞争来加以确定，而不必由政府来加以控制。第三，竞争性工商企业的行为价值取向是本企业利益的最大化。竞争性工商企业活动所遵循的是“经济人”原则，这种原则实际上是一种“自利人”原则，其目的是追求本企业利润的最大化。尽管企业必须提供社会所需要的产品，并在这个过程中创造出有益于整个社会的价值，但就其基本动机而言，为社会提供产品只是手段，其目的是追求自身利润的最大化。这种经济人的实质正如18世纪英国经济学家亚当·斯密在其著名的《国民财富的性质和原因的研究》（即《国富论》）一书中所指出的那样：“我们每天所需的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒家和烙面师的恩惠，而是出于他们利己的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话。我们不说自己有需要，而说对他们有利”[1]（第14页）。这就是经济学家眼中的“经济人”，这也是竞争性工商企业的基本特性。

以上分析表明，“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之间至少存在以下三点区别：一是在它们所占有的资源问题上，作为“纯粹的”公共部门的政府组织所占有的是一种公共资源，公共权力也可以看成是公共资源的一部分；而作为“纯粹的”非公共部门的竞争性工商企业所占有的是一种产权明确的非公共资源。二是在它们为社会所提供的产品和服务方面，政府组织所提供的是一种公共产品和公共服务（包括对社会公共事务的管理），而竞争性的工商企业为社会所提供的则是一种私人化的产品。三是在它们的行为价值取向上，政府组织必须以公共利益作为其行为的价值取向，而工商企业则往往以其自身利润的最大化作为其行为的价值取向。

二、关于第三部门及其与公共部门的关系

第三部门即公共企业或非政府公共机构既不同于竞争性工商企业，也不同于政府组织，但又既与竞争性工商企业相联系，也与政府组织相联系。在保罗·A萨缪尔森、威廉·D.诺德豪斯所著的《经济学》一书中有这样一道供讨论的问题：“思考一下一种从纯粹公共物品到纯粹私人物品序列是有用的。在一张纸上画出这种序列并用下面这些例子填上：纯粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、纯粹公共。”[2]（第1211页）这个问题表明，从私人物品到公共物品之间存在一个链条，并且这个链条又存在着由细（私）到粗（公）的变化。同样，在竞争性工商企业与政府组织之间也存在着一个链条，这个链条也是变化的，即第三部门由这样一个链条构成：公益性企业、公共事业、非政府公共机构。第一类组织即公益性企业，如城市自来水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。其基本特征是：一般由政府投资或政府投资为主体，为社会提供公共服务或准公共物品，生产由政府垄断，其服务或产品价格由政府定价；但实行企业化管理，自负盈亏，必要时由政府补贴。如果套用萨缪尔森等人的话来说，这类组织所生产的是大部分私人或一半私人一半公共的物品，其性质属于（竞争性）企业化倾向比较明显的准公共部门。第二类组织即公共事业，如公立幼儿园、小学、中学；公立高等院校；政府投资兴办的科学研究机构；政府兴办的社会福利机构，如老年人福利院、儿童福利院、残疾人福利院等。这类机构的基本特征是：主要由政府投资，所需资金主要由财政提供，部分资金由其为社会服务所得收入予以补充；其基本功能是为社会提供公共服务或准公共产品，其服务或产品价格由政府定价；但一般不实行企业化管理，政府对这些组织实行必要的行政管制，要求这些组织的活动优先体现政府的意图，甚至直接用来为实现政府的目标服务。这类组织所生产的物品或提供的服务，按萨缪尔森的说法，是大部分公共的。第三类组织即非政府公共机构，如中国妇女联合会、青年联合会、学生联合会、中国青少年基金会等，这类组织活动所需的经费一般可能由政府或财政提供，如中国妇女联合会等组织便是如此；也不一定由政府或财政提供，如中国青少年基金会便是如此。但无论其经费是否由政府或财政提供，它的职能在很大意义上与政府相似，承担着很多有关社会公共事务的管理工作或公共服务工作。这类组织所提供的服务基本上是纯粹公共的，至少也是大部分公共的。以上三类组织除了分别具有上述特征外，它们还有一个共同特征，这就是非营利性。当然由于这三类组织所具有的“公共性”程度的不同，它们所具有的“非营利性”程度也不同。一般说来，第一类组织还具有一定的“赢利”，即“非营利性”程度较低；第二类组织基本无“赢利”或只有少量“微利”，“非营利性”程度较高；第三类组织就其实质而言属于完全无“赢利”组织，因而是真正“非营利性”的。可见，从“营利性”这一特征来看，第三部门由从“少量赢利”组织到“微利”组织再到“无赢利”组织这一系列组织或部门构成。

人们通常所说的公共部门应该既包括“纯粹的”公共部门即政府组织，也包括“准”公共部门即第三部门。第三部门之所以被归入公共部门，主要原因在于：第一，第三部门主要是一些从事公益事业的组织，其生产或活动的基本目标是公益性，即为公共利益服务，这与政府组织即“纯粹的”公共部门的目标是一致的。第二，第三部门市场化程度较低或非市场化，其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制，因此它与政府组织存在着十分密切的关系，甚至被当做政府组织用来实现其目标的一个重要工具。第三，第三部门为社会提供的产品也往往是一种公共物品或“准”公共物品，这与政府为社会所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。第四，第三部门的投资主体或提供资源的主体也主要是政府。当然，在现代市场经济条件下，某些第三部门也应向私人资本开放，允许私人资本进入某些第三部门，毫无疑问这是对的，甚至是一种趋势。但私人资本在这些领域的投资不可能是完全市场化的，它必须受政府的高度控制，其产品或服务价格必须接受政府的行政管制。第五，第三部门的“非营利性”与政府组织以“公共利益”作为行为价值取向的目标或原则是一致的，即都是以一种“公益人”而非“经济人”的面貌出现的。从这个意义上说，第三部门很难被归入私人企业部门或竞争性工商部门，尽管它不属于“纯粹的”公共部门，将它称之为“准”公共部门是合理的。

三、关于公共管理学的研究范围及其与行政管理学之同异

什么是公共管理学？简单地说，就是研究公共部门管理过程及其规律的科学，主要是研究公共部门如何高效率地为社会提供公共服务和公共产品的科学。既然公共部门既包括作为“纯粹的”公共部门的政府组织，又包括作为“准”公共部门的第三部门，因此，公共管理学不仅仅要研究政府组织的管理问题，而且也要研究作为第三部门的公益企业和事业组织、非政府公共机构的管理问题。政府组织的管理问题与第三部门的管理问题共同构成公共管理学的研究范围。

从上述关于公共管理学的研究范围的观点看，公共管理学与目前我国学界所公认的行政管理学至少在研究范围上存在着明显的区别。早在20世纪30年代，英语中的PublicAdministration一词就被译为“公共行政”，至80年代这一学科在我国恢复时，“公共行政”一词广泛地被“行政管理”所代替。在政府和学界的共同推动下，行政管理学作为一个相对独立的学科被很快地发展起来。从那个时候起，我国的行政管理学就被定义为研究政府组织及其管理社会公共事务的规律的科学，这是人所共知的事实。也就是说，从目前我国的实际状况看，行政管理学的研究范围仅仅是政府组织自身的管理以及政府组织对社会公共事务的管理。至于第三部门的管理问题，即公益企业与事业组织的管理问题、非政府公共机构的管理问题，则在行政管理学的视野之外。

据此，我们认为，仅就研究范围而言，行政管理学与公共管理学在以下方面是共同的：无论是行政管理学还是公共管理学都必须研究“纯粹的”公共部门即政府组织的管理问题，把探讨政府组织如何高效率地运用公共资源为社会提供更有效的公共服务或提供更多的公共产品作为自己的重要研究内容。因此，政府部门的组织问题、领导问题、决策问题、执行问题、监督问题及其管理过程中的规律性问题，既是行政管理学关注的重要问题，也是公共管理学关注的重要问题。对这些问题的关注和探究，构成了行政管理学与公共管理学的共性问题，也就是二者之间的相同点。

但是，公共管理学与行政管理学至少在以下几个方面存在着差别：

第一，公共管理学的研究领域不仅仅是作为“纯粹的”公共部门的政府组织的管理及其规律问题，而且还应包括作为“准”公共部门的第三部门的管理及其规律性问题，而行政管理学的研究领域仅仅限于“纯粹的”公共部门即政府组织的管理及其规律性问题。仅就这一点而言，公共管理学与行政管理学就存在着明显的区别：前者的研究范围要大于后者的研究范围，或者说，前者所探讨的范围是后者的一部分。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究范围之间的关系可以看成是整体与部分的关系。

第二，公共管理学所研究的是“纯粹的”公共部门与“准”公共部门管理过程中共有的规律性问题。在公共部门中，“纯粹的”公共部门与“准”公共部门之间是存在着明显区别的，既然二者之间存在着区别，它们各自的管理方式及其规律也是有所不同的，也就是说，它们各自都有特殊的管理方式和管理规律。研究这些特殊的管理方式和规律并不是公共管理学的任务，而是行政管理学、公共事业管理学等学科的研究任务。同时，我们还应看到，“纯粹的”公共部门和“准”公共部门既然都是公共部门，因此，它们除了具有各自特殊的管理方式和管理规律外，还应有共同的管理方式和管理规律，研究各种公共部门所共有的管理方式和管理规律才是公共管理学的任务。由此看来，公共管理学的研究对象是全部公共部门所共有的管理方式与管理规律，而行政管理学的研究对象则仅仅是“纯粹的”公共部门所特有的管理方式和管理规律。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究对象之间的关系可以看成是一般与个别的关系。

第三，公共管理学所关注的是公共部门如何高效率地利用现有公共资源为社会提供更多的公共服务和公共产品，它在研究“纯粹的”公共部门即政府组织时，也是把政府组织当成一个为社会提供公共服务和公共产品的机构的，研究的重点是如何把政府机构自身管理好，以便更有效地为社会提供公共服务和公共产品；在公共管理学看来，包括政府组织在内的所有公共部门都是管理的客体，至于政府机构作为管理社会公共事务的主体地位，公共管理学则关心不多，而这一点正是行政管理学所十分强调的。行政管理学把政府机构既看成是管理的客体，又看成是管理的主体。当它把政府机构看成是管理的客体时，它所强调的是要把政府机构自身管理好；当它把政府机构看成是管理的主体时，它所强调的是要求政府把社会公共事务管理好。而在公共管理学的视野里，政府组织与工商企业一样，只是性质以及方式不同罢了。因此，公共管理学更强调公共部门自身的管理，而行政管理学则更强调公共部门（“纯粹的”公共部门）对社会公共事务的管理，这也是公共管理学与行政管理学的区别。

【参考文献】

[1]［英］亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究：下卷[M].北京：商务印书馆，1994.

[2]［美］保罗·A.萨缪尔森，威廉·D.诺德豪斯.经济学：下[M].北京：中国展望出版社，1992.

[3]陈振明.公共管理学：转轨时期我国政府管理的理论与实践[M].北京：中国人民大学出版社，1999.

[4]陈庆云.关于公共管理研究的综合评述[J].中国行政管理，2000,(8).

[5]张梦中.美国公共行政（管理）历史渊源与重要价值取向——麦克斯韦尔学院副院长梅戈特访谈录[J].中国行政管理，2000,(8).

行政关系论文范文篇8

一、关于“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之区别

人类社会是一个整体，然而这个整体又是由各个部分组成的。人们可以对这些不同的部分给予不同的称谓，如社会团体、社会群体、社会部门等。其中，有关这些社会部门的分类，人们又可以从不同的角度或运用不同的标准对之加以区分。例如，传统社会科学一般将整个社会部门分为政治部门、经济部门、文化教育部门、科学技术部门，等等。为了从更宏观上对社会部门进行分类，并有助于研究不同社会部门管理的规律，当代一些社会科学家将整个社会部门区分为三大部门：第一部门为政府组织，这是纯粹的公共部门；第二部门为工商企业，这是非公共部门，西方的一些学者将之称为私人部门；第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门，这些部门非常复杂，有的更具有工商企业的特点但又不同于工商企业，往往被称为公共企业或公益企业；有的则更类似于或依赖于政府组织，往往被称为非政府公共机构。前者如在城市中由市政府投资兴办和经营的自来水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机构、非营利性的公共医疗机构以及类似于中国青少年基金会的中介组织等等。

政府作为所谓“纯粹的”公共部门，它具有以下基本特点：第一，政府组织的基本职能是对社会公共事务进行管理。这里所说的公共事务包含了社会中除私人领域（按西方学者的观点，竞争性的工商企业一般属于私人投资领域，因而这方面的事务被划归于私人领域，属私人事务）以外的所有事务。在人类社会生活中，有些事情固然可以通过私人或私人组织来进行处理，小到个人的谈情说爱、结婚生子，大到组织生产、经营管理；但是，还有很多事情是无法由私人或私人组织来办理的。例如，人口的控制和管理、社会治安、大江大河的治理和维护、社会公共设施的建设和维护、公民基本生活的社会保障、国民素质的提高和智力开发，等等。有关这些事务的管理，必须由一个超越私人或私人组织之外的公共组织来进行处理或加以管理。第二，政府组织用来从事公共管理的权力是一种公共权力。把这种权力称之为公共权力，主要基于以下两方面的理由：一是这种权力就其性质而言，它总是表现为社会中占统治地位的某一个阶级的权力，而不仅仅是一种个人的私人权力。在中国的封建社会，尽管皇帝把皇权当成自己的一种家族权力，但它实际上是代表整个封建地主阶级的，离开了它所代表的整个阶级，这种权力就不会存在了；在资本主义社会，政府组织的权力被宣称为是一种来自于全体公民的权力，尽管它实际上仍然是有产阶级的权力；在我国社会主义社会，国家的一切权力属于人民，这已经被写入了共和国的宪法。一句话，自从政府产生以来，几乎所有社会的政府组织的权力在性质上都是公共的，当然，由于社会性质的不同，在“公共”这一概念下所隐含的意义有所区别。第三，政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。我们知道，政府要通过行使其权力来实现其职能，必须以掌握一定的资源为前提。没有一定的人、财、物作基础，整个政府组织就无法运转起来。而在人、财、物等资源中，从政府控制的角度而言，对财源的控制又是非常基础的。政府组织的财政来源于全体公民的税收，因而其财政实质上是一种公共财政。此外，政府所控制的国土、矿山、水利等重要资源，也是一种公共资源。作为一种公共资源，就其本质而言，是为全民所共享的。第四，政府组织为社会所提供的产品是一种公共物品。这种物品的基本特征是：它作为一个整体是不可分割的，它不能单独提供给每一个人，而是自动提供给社会中的所有人。例如，国防作为一种公共物品便是如此。一个国家的国防力量保卫着该国的全体居民，而不需要每一个人单独购买。因此，单个个人不会花钱也?赡芟硎芄参锲罚此降摹按畋愠怠毕窒蟆U庋ジ龈鋈艘话悴换嶙约夯ㄇ垂郝蚬参锲罚庵治锲分荒苡烧垂郝蚧蛱峁5谖澹橹形募壑等∠蚴枪怖妗U橹且恢止卜褡橹永砟钌辖玻Ω冒讶骞竦背勺约旱姆穸韵螅挥Ω糜凶约旱奶厥饫妗6杂谡橹此担彩亲非笞约罕咀橹⒈静棵爬娴男形际谴砦蟮摹R虼耍Ω檬且恢帧肮嫒恕倍挥Ω檬且恢帧白岳恕薄KΩ靡仓荒馨炎非蠛臀す怖孀魑咀橹⒈静棵诺男形勘辍T谡饫铮怖嬗Ω美斫馕骞竦墓餐妗5比唬谝桓龃嬖谧挪煌准丁⒉煌盘宓纳缁崂锩妫捎诓煌准吨洹⒉煌盘逯涞睦媸窍嗷コ逋坏模艺獯瞬煌准丁⒉煌盘宓睦嬗肴骞竦墓餐嬉部赡芊⑸逋唬虼耍谡绾味源缁峁餐娴奈侍馍弦灿幸桓瞿母鼋准丁⒛母鐾盘宓睦嬗畔鹊奈侍猓獠⒉荒芤虼朔穸ㄕ橹形怨怖孀魑炯壑等∠蛘庖皇率怠?/P>

竞争性工商企业作为“纯粹的”非公共部门，主要有以下特点：第一，竞争性工商企业的基本投资主体，在西方国家主要是私人，因而其权益主要归私人所有。这表明，这类组织所控制的资源，实际上归企业的所有者所有，因而是一种非公共资源。当然，这里的私人不一定是某一个人，而可能是多个人的联合，但其产权是非常明确的，因而每个人所享有的权益也是非常明确的；在我国，国有资产也将逐步从竞争性行业中退出。在有些竞争性企业，虽然国有资产还占有很大比例，但已实行所有权和经营权分离，企业享有充分的自主经营权，实行自负盈亏，因而也正在逐步向真正的非公共部门过渡。第二，竞争性工商企业为社会所提供的产品，一般属私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能够加以分割，因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且一般不会对他人产生外部效应。因此，个人对私人物品的消费是可计价的，这样的物品可以由私人自己购买，而不必由政府来提供；其价格完全可以通过市场竞争来加以确定，而不必由政府来加以控制。第三，竞争性工商企业的行为价值取向是本企业利益的最大化。竞争性工商企业活动所遵循的是“经济人”原则，这种原则实际上是一种“自利人”原则，其目的是追求本企业利润的最大化。尽管企业必须提供社会所需要的产品，并在这个过程中创造出有益于整个社会的价值，但就其基本动机而言，为社会提供产品只是手段，其目的是追求自身利润的最大化。这种经济人的实质正如18世纪英国经济学家亚当·斯密在其著名的《国民财富的性质和原因的研究》（即《国富论》）一书中所指出的那样：“我们每天所需的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒家和烙面师的恩惠，而是出于他们利己的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话。我们不说自己有需要，而说对他们有利”[1]（第14页）。这就是经济学家眼中的“经济人”，这也是竞争性工商企业的基本特性。

以上分析表明，“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之间至少存在以下三点区别：一是在它们所占有的资源问题上，作为“纯粹的”公共部门的政府组织所占有的是一种公共资源，公共权力也可以看成是公共资源的一部分；而作为“纯粹的”非公共部门的竞争性工商企业所占有的是一种产权明确的非公共资源。二是在它们为社会所提供的产品和服务方面，政府组织所提供的是一种公共产品和公共服务（包括对社会公共事务的管理），而竞争性的工商企业为社会所提供的则是一种私人化的产品。三是在它们的行为价值取向上，政府组织必须以公共利益作为其行为的价值取向，而工商企业则往往以其自身利润的最大化作为其行为的价值取向。

二、关于第三部门及其与公共部门的关系

第三部门即公共企业或非政府公共机构既不同于竞争性工商企业，也不同于政府组织，但又既与竞争性工商企业相联系，也与政府组织相联系。在保罗·A萨缪尔森、威廉·D.诺德豪斯所著的《经济学》一书中有这样一道供讨论的问题：“思考一下一种从纯粹公共物品到纯粹私人物品序列是有用的。在一张纸上画出这种序列并用下面这些例子填上：纯粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、纯粹公共。”[2]（第1211页）这个问题表明，从私人物品到公共物品之间存在一个链条，并且这个链条又存在着由细（私）到粗（公）的变化。同样，在竞争性工商企业与政府组织之间也存在着一个链条，这个链条也是变化的，即第三部门由这样一个链条构成：公益性企业、公共事业、非政府公共机构。第一类组织即公益性企业，如城市自来水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。其基本特征是：一般由政府投资或政府投资为主体，为社会提供公共服务或准公共物品，生产由政府垄断，其服务或产品价格由政府定价；但实行企业化管理，自负盈亏，必要时由政府补贴。如果套用萨缪尔森等人的话来说，这类组织所生产的是大部分私人或一半私人一半公共的物品，其性质属于（竞争性）企业化倾向比较明显的准公共部门。第二类组织即公共事业，如公立幼儿园、小学、中学；公立高等院校；政府投资兴办的科学研究机构；政府兴办的社会福利机构，如老年人福利院、儿童福利院、残疾人福利院等。这类机构的基本特征是：主要由政府投资，所需资金主要由财政提供，部分资金由其为社会服务所得收入予以补充；其基本功能是为社会提供公共服务或准公共产品，其服务或产品价格由政府定价；但一般不实行企业化管理，政府对这些组织实行必要的行政管制，要求这些组织的活动优先体现政府的意图，甚至直接用来为实现政府的目标服务。这类组织所生产的物品或提供的服务，按萨缪尔森的说法，是大部分公共的。第三类组织即非政府公共机构，如中国妇女联合会、青年联合会、学生联合会、中国青少年基金会等，这类组织活动所需的经费一般可能由政府或财政提供，如中国妇女联合会等组织便是如此；也不一定由政府或财政提供，如中国青少年基金会便是如此。但无论其经费是否由政府或财政提供，它的职能在很大意义上与政府相似，承担着很多有关社会公共事务的管理工作或公共服务工作。这类组织所提供的服务基本上是纯粹公共的，至少也是大部分公共的。以上三类组织除了分别具有上述特征外，它们还有一个共同特征，这就是非营利性。当然由?谡馊嘧橹哂械摹肮残浴背潭鹊牟煌撬哂械摹胺怯浴背潭纫膊煌R话闼道矗谝焕嘧橹咕哂幸欢ǖ摹坝保础胺怯浴背潭冉系停坏诙嘧橹疚蕖坝被蛑挥猩倭俊拔⒗保胺怯浴背潭冉细撸坏谌嘧橹推涫抵识允粲谕耆蕖坝弊橹蚨钦嬲胺怯浴钡摹？杉印坝浴闭庖惶卣骼纯矗谌棵庞纱印吧倭坑弊橹健拔⒗弊橹俚健拔抻弊橹庖幌盗凶橹虿棵殴钩伞?/P>

人们通常所说的公共部门应该既包括“纯粹的”公共部门即政府组织，也包括“准”公共部门即第三部门。第三部门之所以被归入公共部门，主要原因在于：第一，第三部门主要是一些从事公益事业的组织，其生产或活动的基本目标是公益性，即为公共利益服务，这与政府组织即“纯粹的”公共部门的目标是一致的。第二，第三部门市场化程度较低或非市场化，其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制，因此它与政府组织存在着十分密切的关系，甚至被当做政府组织用来实现其目标的一个重要工具。第三，第三部门为社会提供的产品也往往是一种公共物品或“准”公共物品，这与政府为社会所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。第四，第三部门的投资主体或提供资源的主体也主要是政府。当然，在现代市场经济条件下，某些第三部门也应向私人资本开放，允许私人资本进入某些第三部门，毫无疑问这是对的，甚至是一种趋势。但私人资本在这些领域的投资不可能是完全市场化的，它必须受政府的高度控制，其产品或服务价格必须接受政府的行政管制。第五，第三部门的“非营利性”与政府组织以“公共利益”作为行为价值取向的目标或原则是一致的，即都是以一种“公益人”而非“经济人”的面貌出现的。从这个意义上说，第三部门很难被归入私人企业部门或竞争性工商部门，尽管它不属于“纯粹的”公共部门，将它称之为“准”公共部门是合理的。

三、关于公共管理学的研究范围及其与行政管理学之同异

什么是公共管理学？简单地说，就是研究公共部门管理过程及其规律的科学，主要是研究公共部门如何高效率地为社会提供公共服务和公共产品的科学。既然公共部门既包括作为“纯粹的”公共部门的政府组织，又包括作为“准”公共部门的第三部门，因此，公共管理学不仅仅要研究政府组织的管理问题，而且也要研究作为第三部门的公益企业和事业组织、非政府公共机构的管理问题。政府组织的管理问题与第三部门的管理问题共同构成公共管理学的研究范围。

从上述关于公共管理学的研究范围的观点看，公共管理学与目前我国学界所公认的行政管理学至少在研究范围上存在着明显的区别。早在20世纪30年代，英语中的PublicAdministration一词就被译为“公共行政”，至80年代这一学科在我国恢复时，“公共行政”一词广泛地被“行政管理”所代替。在政府和学界的共同推动下，行政管理学作为一个相对独立的学科被很快地发展起来。从那个时候起，我国的行政管理学就被定义为研究政府组织及其管理社会公共事务的规律的科学，这是人所共知的事实。也就是说，从目前我国的实际状况看，行政管理学的研究范围仅仅是政府组织自身的管理以及政府组织对社会公共事务的管理。至于第三部门的管理问题，即公益企业与事业组织的管理问题、非政府公共机构的管理问题，则在行政管理学的视野之外。

据此，我们认为，仅就研究范围而言，行政管理学与公共管理学在以下方面是共同的：无论是行政管理学还是公共管理学都必须研究“纯粹的”公共部门即政府组织的管理问题，把探讨政府组织如何高效率地运用公共资源为社会提供更有效的公共服务或提供更多的公共产品作为自己的重要研究内容。因此，政府部门的组织问题、领导问题、决策问题、执行问题、监督问题及其管理过程中的规律性问题，既是行政管理学关注的重要问题，也是公共管理学关注的重要问题。对这些问题的关注和探究，构成了行政管理学与公共管理学的共性问题，也就是二者之间的相同点。

但是，公共管理学与行政管理学至少在以下几个方面存在着差别：

第一，公共管理学的研究领域不仅仅是作为“纯粹的”公共部门的政府组织的管理及其规律问题，而且还应包括作为“准”公共部门的第三部门的管理及其规律性问题，而行政管理学的研究领域仅仅限于“纯粹的”公共部门即政府组织的管理及其规律性问题。仅就这一点而言，公共管理学与行政管理学就存在着明显的区别：前者的研究范围要大于后者的研究范围，或者说，前者所探讨的范围是后者的一部分。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究范围之间的关系可以看成是整体与部分的关系。

第二，公共管理学所研究的是“纯粹的”公共部门与“准”公共部门管理过程中共有的规律性问题。在公共部门中，“纯粹的”公共部门与“准”公共部门之间是存在着明显区别的，既然二者之间存在着区别，它们各自的管理方式及其规律也是有所不同的，也就是说，它们各自都有特殊的管理方式和管理规律。研究这些特殊的管理方式和规律并不是公共管理学的任务，而是行政管理学、公共事业管理学等学科的研究任务。同时，我们还应看到，“纯粹的”公共部门和“准”公共部门既然都是公共部门，因此，它们除了具有各自特殊的管理方式和管理规律外，还应有共同的管理方式和管理规律，研究各种公共部门所共有的管理方式和管理规律才是公共管理学的任务。由此看来，公共管理学的研究对象是全部公共部门所共有的管理方式与管理规律，而行政管理学的研究对象则仅仅是“纯粹的”公共部门所特有的管理方式和管理规律。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究对象之间的关系可以看成是一般与个别的关系。

第三，公共管理学所关注的是公共部门如何高效率地利用现有公共资源为社会提供更多的公共服务和公共产品，它在研究“纯粹的”公共部门即政府组织时，也是把政府组织当成一个为社会提供公共服务和公共产品的机构的，研究的重点是如何把政府机构自身管理好，以便更有效地为社会提供公共服务和公共产品；在公共管理学看来，包括政府组织在内的所有公共部门都是管理的客体，至于政府机构作为管理社会公共事务的主体地位，公共管理学则关心不多，而这一点正是行政管理学所十分强调的。行政管理学把政府机构既看成是管理的客体，又看成是管理的主体。当它把政府机构看成是管理的客体时，它所强调的是要把政府机构自身管理好；当它把政府机构看成是管理的主体时，它所强调的是要求政府把社会公共事务管理好。而在公共管理学的视野里，政府组织与工商企业一样，只是性质以及方式不同罢了。因此，公共管理学更强调公共部门自身的管理，而行政管理学则更强调公共部门（“纯粹的”公共部门）对社会公共事务的管理，这也是公共管理学与行政管理学的区别。

【参考文献】

[1]［英］亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究：下卷[M].北京：商务印书馆，1994.

[2]［美］保罗·A.萨缪尔森，威廉·D.诺德豪斯.经济学：下[M].北京：中国展望出版社，1992.

[3]陈振明.公共管理学：转轨时期我国政府管理的理论与实践[M].北京：中国人民大学出版社，1999.

[4]陈庆云.关于公共管理研究的综合评述[J].中国行政管理，2000,(8).

[5]张梦中.美国公共行政（管理）历史渊源与重要价值取向——麦克斯韦尔学院副院长梅戈特访谈录[J].中国行政管理，2000,(8).

行政关系论文范文篇9

一、选题中常见的问题

选题得当与否直接影响论文的质量，关系论文的成败。在选题过程中，常见的问题有下列几种：一是选题过大。有的人有这样一种想法：既然是写论文，就应该好好论它一番。所以选题很大，如“试论改革开放”、“论党的建设”、“资本主义经济危机”等等。有的初稿洋洋洒洒几万字，仍然没有论述清楚。选题太大是不合适的，小一点，具体一点，把问题讲得清楚一点为好。二是选题过难，即选择的题目难度较大，除了时间、精力的限制，在资料方面也有局限。有人想在短时间里探讨“社会主义的经济规律”、“我国的行政管理制度”，这是难于解决的。社会主义经济规律、我国的行政管理制度都应该探讨，但需要许多人的共同努力，作长期的比较深入的调查研究，才能完成。三是选题陈旧。选题陈旧，缺乏创新精神，照搬别人的材料和结论，缺乏新意。应该在前人的基础上，敢于提前人没有提出过或尚未能完全解决的问题。论文的选题最好多选一点与现实生活、当代经济与科学技术发展关系比较密切的课题，注意研究现实生活中提出的新问题，用马克思主义的观点给予新的解释。

二、标题中常见的问题

标题是论文的眼睛，居于全文之首，读者首先看到和关注的是标题，因此标题有“首因效应”，是窥见论文之要点的“窗口”。一些人对标题起“指引内容、吸引读者”的作用认识不足，标题制作功夫不够，常出现以下毛病：

1．标题模糊、不确切。一些论文标题模糊笼统，过于抽象，读者看了标题不知道论文要论述什么，抓不住中心和要领。如：有一篇题为《党的喉舌》的论文，是论述报纸还是论述广播?都不是，作者写的是农村宣传网。像这种含义很不明确的标题必须加以修改，使其含义明确。

2．标题太大。有的论文标题太大，涉及面过宽、过深，也比较复杂，超越了自己的能力水平，短时间内很难完成。有些大题目，论证时面面俱到，但对各方面的论述都不深不透。如《论中国的改革》、《马克思主义哲学研究》、《艺术原理论》、《论文学中的人道主义》等，这类题目都可以写一本专著。

3．标题陈旧。别人已写过的题目，自己再写，老生常谈，若无新认识、新角度和新材料，很难写出新意。如，《论改革的必要性》、《红楼梦的主题思想》、《史学要为社会主义服务》、《社会主义企业的使命》等，如写这类论文，一般与他人已写过的大同小异，使人缺乏新鲜感。

4。标题太长。有的论文标题过长，甚至三四十个字，不仅罗唆累赘，读起来费力，也不便于读者理解和记忆，还严重影响论文的美感。

三、观点方面的毛病

确立观点，是论文写作的关键。论文的论点是在对材料的分析、研究中产生的。论点的形成，就是对材料进行整理、分析、概括、提炼的过程。要确立一个明确的观点，并且力求正确，有新意，有理有据，这是写好论文的基本前提。这方面的问题主要有以下几种情况：

1．基本观点错误

基本观点是指统帅全篇论文的基本论点或总结论。基本观点错了，其它一切论点、论据都不能成立，整篇论文也就站不住脚了。例如，有一篇论文《公有制是造成我国经济发展缓慢的原因》，作者通过对我国几十年经济发展缓慢情况的分析，认为主要原因是公有制，提出减少公有制的比例。他把“高度集权的计划经济体制”与“公有制”混为一谈，否定公有制的必要性和优越性，提出私有化的主张。这是违背四项基本原则的，也是不符合我国实际情况的。再如，有一篇论文叫《中国封建社会长期落后原因剖析》，作者的基本观点是：“中央集权的专制主义是造成中国封建社会长期落后的根本原因。”作者对“中央集权”和“专制主义”两概念不加区分，认为“中央集权”必然导致“专制主义”，又造成“中国封建社会长期落后”。这种对中央集权全盘否定的观点是不符合我国历史情况的。尽管这篇论文在论证、语言等方面不无可取之处，但由于基本观点有误，全文也就缺乏科学性。

2．观点主观、片面，缺乏准确性和真实性。

有些论文的观点，作者往往只顾一头，缺少唯物辩证法所要求的全面性。例如，在研究某些中外古典文学名著时，只讲其民主性精华和艺术上的成就一面，而对作品思想内容方面明显存在的局限却一笔带过。有些论文的观点好走极端，例如，有一篇论文为了说明企业分配制度改革，提出用“三铁”打破工人的“铁饭碗”，这“三铁”是“铁心肠、铁手腕、铁面孔”，这就在批判“铁饭碗”时走了极端，把工人放在被改革的一面。又如，有的论文为了说明农民起义虽不是推动中国封建社会前进的唯一动力，又根本否定农民战争的历史作用。在社会科学方面的论文中也有调查研究不够，资料不足，即事实论据不充分，或不准确、有水分；有的是捕风捉影，主观臆断，想当然、任意夸大或缩小，然后就轻易匆忙地谈看法、下结论。这样的论文，缺乏准确性和真实性，因而就缺乏科学性。

3．观点不鲜明，重点不突出。

对于文章写作，多次强调要力戒“概括不明”、“判断不恰当”。而有些论文的中心论点提炼不够，没有把问题的实质想清楚，抽象概括也不准确，形成观点含糊不清，似是而非，似有若无。如，有一篇题为《马克思主义发展中的多样化》的论文，所论述的“多样化”的观点是不明确的，可以作多种理解：后人对马克思主义有不同的理解和认识；后人对马克思主义在新的历史条件下的新发展；不同马克思主义研究学派的存在和发展，等等。因此，论点必须十分明确、准确，不使人产生歧义或令人费解。

有的论文过多地叙述工作过程，或选材不严，众多的材料缺乏认真的整理、消化，使中心论点不明显，重点不突出。这种情况在论文中比较多，有的论文似乎成了一份工作总结或汇报，有的是对某一工作的调查报告，而作者自己没有明显的见解。

行政关系论文范文篇10

法既是一个应然命题，也是一个实然命题，既要考虑应然向实然的过渡、实然向应然的回转，也要考虑规范与事实、理性与经验之间的统合与合理论证。不同论者对于法学理论体系及方法的认知是不同的，如自然法学派与实证法学派之间的争论就体现了这一点。行政法学作为法学一个重要的部门法学亦存在类似的状况。也就是说从事研究时既需要我们关注如何将经由理论之高度抽象化、形式化的行政法规范转化为社会现实；同时又要关注如何从社会实践抽象或完善行政法学理论的课题。遗憾的是学界对此问题很少予以关注，而这恰恰正是深入推进行政法学理论建构与行政法制建设亟需解决的一个重要课题。对此，一方面可加强行政法规范解释理论的研究，通过法律方法的运用促动学科的研究层次与水准，切实推进法制建设。另一个层面就是要对传统的行政法学方法论进行反思与批判，重构新的方法论。从学术史的视角来看，一门学科是否成熟与其方法论的完善与否有着直接的关联，方法论涉及到研究主体思考问题的角度选择，研究对象范围的确定，研究途径的比较选择，研究手段的筛选和运用，研究目的的限定等，在某种程度上其决定了一门学科能够研究什么和不能够研究什么，决定了学科的视野与深度。“方法论是理论对自身的自觉审视，是学科对本身进行的情况、思考方式、所利用的认识手段之反省，而我国行政法学却缺少对方法论的关注。”“方法论上的局限也影响了我国行政法学的深层探究，以致囿于陈说，鲜有创新，因而研究方法上的推陈出新就显得至为重要。我国行政法学应寻求方法论上的创新，从多维的视角通过多元化的方法探讨行政法问题，如此，方会有行政法学百花齐放格局的形成，才会有真正繁荣兴盛的行政法学。”[1]由此可见，这一问题系属行政法学科中较为宏大的课题，需要学界大家予以关注，笔者以有限之水平、褊狭之视角，尽力为之，但仍存瑕疵，尚请学人宽容并加以共同讨论。

二、方法论与法学方法论

根据学者们的考察，“方法”源于希腊语言，意味着在给定的前提条件下，人们为达到一个目的而采用的行动、手段或方式。[2]“方法”提供了“方法论”的体系基础，而“方法论”则重在说明方法在何种程度上具有恰当性，从而为人们思维提供相应的科学基础。“方法论是以方法为实践基础，通过理论抽象而获得的有关方法知识体系的说明。”[3]

方法论（Methodology）的必要性在于为人们进行理论研究提供了必备的条件，可以活跃研究主体的思维，是一种科学赢得其学科地位的重要力量。“在正路上行走的跛子会越过那跑在错路上的快腿。不但如此，一个人在错路上跑时，愈是活跃，愈是迅捷，就迷失得愈远。”[4]方法论对于学科的创新性也是十分重要的，“对学术而言，方法上纯净固然是不可或缺的要求，但是所有研究的本质恐怕是发现新方法（它需要研究者的创意），而不是单纯适用通常的方法。”[5]方法论的创新往往会推动学科的深层递进与发展。

各种学问的“研究”，都须以方法论为其基础，法学研究更是如此。事实证明，方法论的研究不仅是促成法学研究科学化、规范化的动力，也是消解法学教条主义的良方，促动了实然与应然、价值与规范的流转往返。从学科发展的视角来看，法学方法论是在法学研究进入到一定阶段之后，“学科对本身进行的情况、思考方式、所利用的认识手段之反省”。[6]“反省”也即“内省”，其体现了对法学研究的基本立场、研究步骤、分析框架、具体手段的审视，同时也表明了“方法论”与“方法”的分野：任何学术研究活动都离不开一定的方式和手段，学者们都在自觉或不自觉地运用某种具体的方法；而从方法论的高度予以研究，显然使学者们超越了技术性的局限，从而达到了理论上的建构，所以“法学方法论则主要是指关于法学研究（或开展和进行法学研究的）方法的理论”。[7]“法学方法论系以一套先设的假定为准据，确定基本的研究立场，从事法学理论之建构，进而以之探讨、诠释、批判法之存在与衍化现象、法之科学技术及法之实践功能等之研究态度之科学也。”[8]由于方法论在中国是一个较新颖的术语，所以有必要加以进一步辨析。

第一，其与研究某一学科的方法或著简称为研究方法是否存在区别？对于法学的研究方法，一般的法理学教材中均设有专节予以介绍，如阶级分析的方法、规范分析的方法等等，在行政法学教材中也会涉及到，称为“行政法学的研究方法”，主要包括辩证唯物主义和历史唯物主义的方法、理论联系实际的方法、系统分析方法、比较方法、案例分析方法以及经济分析方法等。[9]在列举这些方法的基础上，许多学者将研究方法的总和视同为方法论，就是说方法论不过是代替方法的一个比较动听的同义语而已。[10]这不仅仅是法学的做法，其他学科也是如此。[11]笔者认为这种“总和”并不应是简单地罗列，而应是具有一定体系的理论与意识，如国外学者认为政治学方法论是指政治学研究的“过程和假设有关的知识和技术体系”。[12]它的主要内容至少应包括两个层面：一是分析途径，又称“理论”（theory），指的是研究政治现象所遵循的通则，即选择研究问题、研究资料和研究角度的准则，它为法学研究提供一定的分析框架和理论模式；二是研究技术，是指收集并分析有关法律现象的材料所使用的特殊手段，诸如调查研究、内容分析和统计学等。由于中国法学理论发展时间较短，积累不深，所以就目前的状况来看，方法论有时只能针对具体方法而言，但随着时间的推移，方法论应涵盖分析途径与技术两个层面，且以前者为重。[13]

第二，其与法律方法是否存在区别？对于这个问题，有学者进行了详尽的考察，认为应当区分法学方法与法律方法。法学方法，即法学研究方法，其关注的核心是何谓正确之法这一法哲学的第一个基本命题，有关法学方法的学说便是法学方法论。而法律方法是应用法律的方法，其中狭义上的法律方法的内容为法律解释，广义上的法律方法则包括法律推理方法等。[14]我个人比较赞同这样的区分，法学方法论与具体的、技术性的研究方法截然不同，后者只需在规则、技术的层次上解决如何进行法学研究和如何制定、适用法律的问题，只是法律方法。而前者必然含有“价值判断”的内容，也就是说，法学方法论是一种主体意识非常明确的法学研究方法和法律适用方法的体系建构。例如，自然法学派采用“价值分析”的立场，以公平、正义等“应然”观念来解构、批判法律制度，从而使“法律应当是怎样的？”成为一种立论的根本与分析的基点。同样，规范法学与社会法学则以实证的态度，分别从规范的角度与社会的角度来证成法律的存在原理。为此有学者建议将法律方法改称为法律技术，以区分二者。[15]在行政法学界也有将方法问题分为行政法学方法和行政法制方法的做法。[16]

当前，中国法学研究往往较多地把方法论看作是单一抽象的概念或与方法混同，很少对分析路径进行研究。不过，近年来对方法论的研究开始偏重于法解释学的论述，这是可喜的一步，但如前所述，其远远不够。

三、行政法学方法论

行政法在形式上缺乏统一的行政法典，且行政法规范又多散见于各种法律、法规、规章和其他规范性文件之中，而同时行政法学作为独立的学科发育甚晚，所以对行政法学的研究而言，方法论是极为重要的。[17]

（一）传统方法论（行政行为形式论）

行政法学产生于19世纪，也是所有法学门类中发展较晚的一门学科，这与行政法学研究的内容及外部环境不无关系。法国最先开始以法学的角度来研究行政法律，但由于研究多沿袭行政学的方法，[18]以行政组织特别是不同行政部门的任务和活动为出发点，附带总结和阐述了大量的、具有代表性的法律规定。实际上这里研究的是特别行政法或称行政法各论，其后的德国也是如此。[19]不过这种情况，自奥特。玛雅（OttoMayer）出版的《德国行政法》后发生了改变，“完成了从‘国家学’向‘法学’方式研究的转变，从而使他无愧于德国行政法之父的美誉。”[20]“不描写个别的行政管理分支（如税法、营业法、公路法等），而是从繁杂的凭经验（尤其法院和其他机关的判例和实践）而总结出来的现象中分析法的一般范畴。这样‘法学方法’（diejuritischeMethode）开始进入了行政法学。这一点尤其表现在分析行政法共同原理的总论中。”[21]“法学方法”的目的不仅在于收集和评价法律材料，而且要构建一般性概念、深入的观点、普遍适用的行政法结构，从而将纷杂不一的行政法学原理，有系统的“总则化”。这种做法不仅为德国行政法学指引了一个明确的发展方向，而且影响了欧陆日本等多国。[22]

也正是由于这种法学方法的引入，导致早期的行政法学十分热衷于条文的注释。无论是在法国还是德国都是如此的做法，以注释为能事，着眼于形式逻辑概念的构造本身来研究行政法的基本问题。[23]如在德国，依奥特。玛雅[24]建立的行政法学，行政法总论研究的课题仅止于行政机关的行政处分，进而形成了大陆法系行政法学的基本框架，即“法律保留－行政处分－行政救济”。在此基础上，学科的研究重点也仅在于法律释义（对裁量、不确定法律概念等专门术语的讨论也以实定法律条文的适用为重心），强调法律适用的安定性，未及纷繁的行政实践，未及政策形成的领域（这种现象是以概念法学之方法研究行政法学的主要体现）。其二，尽管力图强调法学特征，但行政法学与行政学仍难分界域。早期行政法学将研究重点放在行政主体及其权限等问题上，故在内容多与行政学重叠，甚至连美国行政法学早期人物古德诺（F.J.Goodnow）编写的行政法学读本，也是以行政组织为主的。[25]第三，明显带有的民法学痕迹。如行政行为与民事上的法律行为之间的传承关系为众人皆知，其他如公用征收、公所有权等概念术语也源自于民法学。[26]其四，以行政法总论为研究核心。当时，学者们的研究重点一般都着力于行政法学的总论之上。“从此，行政法学寻找到与普通法学的相通点，因而同甘共苦”。[27]传统方法论对于行政法总论的关注，目的并不在于毫无遗漏地针对行政法各个领域详加规范，仅在于提出一个法治国家的基本架构：[28]亦即法律保留、依法行政、独立审判、国家赔偿与补偿，以及随着时展而不断加入的议题，如行政程序、信息公开以及电子政府法案等。总之，传统行政法学在形成一项制度或者进行学术建构的时候，总是以高度抽象的语言来展开讨论（使行政处分形式化），很少言及具体行政实践，[29]确切地讲很少照顾到行政法各论的进一步发展。[30]基于上述特点，大陆法系国家一般将传统方法论称为行政行为形式论。

之所以呈现以上几个特点，原因在于：一方面是由于受到无法律便无行政的形式法治主义的影响，在行政法学理论体系设计中将行政活动中各种行为，予以型式化、类型化、抽象化，进而从实定法的角度划定该行为之容许性与界限。另一方面由于强调行政行为的适法性特征，因而行政法学明显呈现概念法学、形式法学的倾向，强调法律形式与司法控制，忽视行政形成过程的相关因素。拉班德（Lanband）曾讲“关于现行实定法规，与为其价值判断对象之事实，有完全认识理解之必要；然除此之外，法律学即尽于纯粹论理的思维过程”，更谓“一切历史的政治的以及哲学的考察，与具体的法律事实之解释学，全无关系。”[31]麦克尔（A.Merkl）、凯尔森（H.Kelsen）沿着这一路径，向前迈进，行政法学领域中，概念日渐成熟。这对于一个学科的形成与发展是具有极其重要意义的。与其他相关学科相比，如行政学与行政法学二者同样关心行政，但相比之下，行政法学在概念构造、逻辑推演方面要精密得多、严谨得多。

虽然传统方法论对于形成行政法学的独立性，对于实践具有较强的可操作性（行政机关可以之作为指导依法行政，司法机关可对应每一种行政行为受理审查），但时展，尤其是行政法各论问题的解决对传统方法论提出了挑战。学者分析认为传统行政法学以行政处分为特征，缺乏形成之视点，“重心在于由侵害行政发展而成之行政处分概念以作为公权力之表示方式，其焦点则集中于合法性与个人权利保护。行政之观念乃由其执行功能确定，即依逻辑上涵摄之法律适用，学理因此主要之方向为‘正确决定’。”[32]至于行政的形成功能则很少考量。行政处分只是决定过程的终点，而非过程本身，但现代行政出现了行政私法、给付行政、契约行政等方式，使得传统的行政行为形式论显然已不足以适应现代行政现象。“传统的行政法很容易带有只是解释现存的行政法规和判例这种倾向，这几乎成了行政法解释学。而对作为行政法规和判例前提的社会现实不够关心。”[33]社会生活当中产生的新问题，如关于BOT或政府采购合同性质的探讨总是无法得出确切的答案，或许最为妥当的答案在于发挥行政法各论的功能，这也就为行政法学方法论的进一步发展提供了广阔空间。

（二）现代行政的发展

现代行政是能动的行政，积极的行政，是否行使、怎样行使、以及何时行使行政权，原则上以行政责任作出判断，这有利于行政机构运用统一的政策解决行政过程中需适用统一政策解决的问题，防止政策的不统一和不连贯。也就是说行政已不仅仅是法执行机关，而且还要参与公共政策的形成。结果导致现代行政不再以行政强制、行政处罚或行政许可单一形式展开，其同时还包括行政指导、行政计划、行政契约、行政私法等新的方式与制度。显然，传统方法论将各种行为形式切割开来进行局部性考察，难以适应现实的需要。“在从前的行政法学中，曾经着眼于将各种各样的行为形式切割开来论述其法性质。即所谓局部性考察。但是，在现实的行政中，单独使用一种行为形式的情形极少，通常是多个行为形式结合起来使用，或者作为多个行为形式的连续而进行的。不将这样的宏观过程置于视野，就不能将行政法现象作为整体来把握，并且也不能正确认识个别的行为形式的法效果。”[34]而同时，行政法律关系中仅局限于行政主体与行政相对人的认识也发生了变化，有时还涉及到许多利害关系人，如核电站许可的情况下的附近公民等，行政法律关系的面向呈现多维性。

现代行政专业性、技术性越来越强。现代行政已不再局限于传统的警察、税收、财政行政，而广泛涉及社会保障、环境保护、资金助成、能源规制等领域，大量的行政案件主要依靠的是行政机关及其工作人员的专业知识和技能来解决的问题。这种多年的业务经验与谙熟的法律适用技巧是应当受到其他机关尊重的，所以连一向以司法审查为权重的美国联邦最高法院也不得不讲道：“正当谢弗林[35]本身所显示的法律文本的模糊性经常是政策问题而非法律问题……当国会通过授权或在法律结构内留有解释性的空间（aninterpretivegap）时，其就将政策制定（policymaking）的权力授予了行政机关，对行政机关政策决定的审查程度是要受到限制的”。[36]

现代行政合目的性的特点更为突出。司法和行政虽然都起到了将立法机关制定的法律具体化的作用，然而，行政适用法律固然要受到法的支配，惟其解释、适用法律时，除了必须合法之外，尚须考虑其所追求的目的，即行政的合目的性。此种追求导致在与社会现实的联系方面，行政远比司法要紧密得多。这也使得人们开始更加关注行政的整个运作过程，开始广泛涉及行政法各论，出现了公共企业法、公共设施法、社会保障行政法、资金助成行政法、开发行政法、都市行政法、文化教育行政法、环境保护行政法等。如在德国自1970年代开始，对行政程序、行政任务私营化、给付行政中的法律关系、沟通协调与放松规制等内容的关注，极大地促进了行政法总论的改革与发展。当然，这种研究仍有不足，如虽引入行政契约，但同样是取向法律行为形式而非行为之实质内容。

传统方法论仅研究局部而不考量整体，仅研究单一行为而非复数行为，仅研究法效果而不关注行政过程，呈现出静态而非动态性。相反现代行政则要求方法论要关注整体、复数行为、行政过程。在一个民主、多元与现代的社会中，行政发生了巨大的变化，其也要求我们要进一步更新方法论。

（三）新的方法论的探索

20世纪以来，随着法理论的不断变化，价值论法学、批判法学、社会法学等纷纷出现，逐渐汇合成一股价值开放的法学方法论的研究热潮，从而使得行政法学进入到了新的境界。以日本为例，自1960年代以来，行政法学方法论受到行政法学界广泛关注，出现了“私法特别法论”（渡边洋三）、“行政特有法论”（今村成和）、“市民公法论或行为规范论”（高柳信一）、“特殊法论”（兼子仁）、“行政过程论”（盐野宏与远藤博也）、“行政领域论”（室井力）、“公法和行政私法论”（成田赖明）等等新的行政法学方法论，[37]可谓行政法学方法议论的战国时期。至1990年代至今，出现了与行政学融合、法社会学接近的理论，更有提倡立法政策论或法务政策论的。[38]以下择其要介绍日本的行政过程论、德国的行政法律关系论以及美国的政府规制理论。

1.行政过程论[39]

由于行政国家的发展，传统行政法学的研究方法，被认为不但有碍于对行政法现象的考察，并且无法适应实际需要。于是学者们开始逐渐重视行政过程的研究，提倡“行政过程论”。首位界定“行政过程”概念的是日本的圆部逸夫，“如自作为行政国家特征之现代国家现实功能观察，不得不承认行政担负大部分之政策决定与政策执行功能。如将此种行政功能自行为连锁观点予以理解掌握时，即可名之为行政过程。……简言之，所谓行政过程，系指于宪法下，行政权为达成其行政目的，所得利用之法令上、惯例上一切手段所构成之一连串手续上之连锁。”远藤博也则认为行政过程为调整行政法上的各种利害关系提供了场所。盐野宏则认为行政过程是实现具体权利义务的实践过程。尽管学者的主张在表述上各有千秋，但在强调行政实态把握的重要性，主张“必须对行政活动作动态考察”方面，针对行政行为形式论的局限而进行理论扩展，则是共通的。行政过程论主要的特点在于：（1）针对行政手段复杂多样的现象，不拘泥于“依法行政”的形式，而按照现实，积极肯定行政过程的独特性，正视现代行政的积极责任，这正是做学问目的之所在。（2）肯定行政的自由领域，并不排除其受法的拘束性，将行政过程从非正式的秘密状态引到正式的公开状态，允许各种利益团体参与行政过程，即为法拘束的重要体现。（3）传统的法律解释论严格划分法律解释与立法政策，视法律的政策评价为禁忌，要求解释忠于实定法。这种现象与现实是不相适应的，行政过程论认为应将法律的政策性评价纳入到行政法学中去。

2.行政法律关系论[40]

这一方法论是由德国学者所提起的，其产生背景也是基于现代行政利益复杂与多元化以及大量复杂的未型式化行政行为出现等课题。依据学者研究整理，行政法律关系论形成的原因主要有：（1）战后法治国家思想高涨，强调国家与公民之间关系的权利义务关系性质与对待性质；（2）行政处分以外之行为形式，即行政契约、行政计划，以及未型式化行政作用逐渐增加，导致行政活动呈现多样化形态；（3）随着给付行政的发展，许多行政活动无法以行政处分等行政作用，一次、局部处理的继续性法律关系来展开；（4）涉及第三利害关系人的行政作用增加，导致多面或多角行政法律关系不断涌现。据此，许多学者主张将法关系论定位为以行政处分核心之传统行政法学之反命题，认为：“行政处分不过系发展中关系之一个快照，亦即以行政处分形成、变更或消灭法律关系；然自实证法观点言，此一法律关系较诸行政处分更为重要。盖其（行政处分）最终排除以行政处分以外方法所形成、变更或消灭之众多法律关系。就此而言，法律关系较诸行政处分，明显系一种更为包括的制度。如果说确有一个概念、一个制度，值得占有行政法之核心地位的话，这就是法律关系。”德国主倡这一理论的学者NorbertAchterberg认为所谓法律关系，系指“依法规范所形成之二个或数个主体间之关系”，主张依法律关系，将各个人之间的社会关系，依据法规范加以形成，进而在法律关系的框架下分析问题，解决问题。行政法律关系论主要的意义在于：（1）行政法律关系论以规范命题与法现象为媒介，以表述规范构造与社会现象构造的概念，所以在法解释方法论上使用法律关系概念，将可明确使法体系对社会现象开放。（2）行政法律关系论关注各种法律关系，有助于从整体角度研究与考察单数或复数的行政行为。不过，总的来讲，目前德国多数学者仍以传统行政行为形式论为行政法学核心内容，行政法律关系论仅以修正或补充传统行政法学之不足而存在，尚未达到与传统行政行为形式理论相提并论的地位。

3.政府规制理论[41]

自20世纪70年代末、80年代起，政府规制改革在美国展开，行政法学者把目光转向了这片新的视野，他们跳出仅对政府规制程序以及司法审查进行研究的传统框架，力图从行政法学的角度开始研究政府规制的实质，标志着“新的行政法学”方法论的开始。[42]美国行政法学界借鉴经济学与政治学的方法，开始建立起一种新的话语，“他们不仅仅站在传统研究法律形式、法律原则和法律规范的角度，同时，更结合运用经济的、政治的和社会的方法。与经济、政治学家涉足法律领域不同，他们对政府的基本运行更为精通，因为无疑他们曾是法律程序（也就是政治程序）的专家。所以，他们能够对以前很少涉及的政府运行的具体领域，比如环境、公共安全、社会福利进行入木三分的政策分析，从中寻求和回答有关‘美好社会’与‘美好政府’这样宏观而广泛的问题。”[43]这样一种新的方法论（尽管在美国没有人这样称呼），标志着美国的行政法学者们正在致力于揭示传统行政法学遗忘的一角，开始将程序性问题与实体性问题结合起来考虑，探索政治的与政策的形成过程，发现政策争议、政治影响、决定公共政策的法律限制以及它们之间的相互关系。[44]

现代行政国家的兴起与发展，导致行政机关开始积极参与公共政策的形成。行政已不仅仅是法律的“传送带”，[45]而且亦成为在法律的框架下可以充分行使裁量权和选择公共政策的部门，这也使得形式主义的法治开始向实质主义的法治转向。相应于此，在行政法学的研究中，学者们也逐渐拓展了自己的视角，开始对行政过程中的实体性因素予以描述、分析和判断，对公共政策的形成和实施过程予以关注。总的来讲，这些方法论改变了以往以注解概念为主的静态研究方法，而更加着重于法在社会秩序中的形成、发展、构造及效果分析等动态的观察，并由此产生了动态研究方法。而行政法因多是政策的法制化，且变动不居，这也使居于行政法学核心地位的“解释论”走向了与“立法论”并重的局面。行政法学分析路径呈现出双向性的特点，既关注局部也观察整体，既关注效果也观察过程。而就具体技术而言，经济学、社会学等方法都较好地融入到了行政法学的研究之中，显示出行政法学的开放性。当然我们也要警惕把行政法学带向无边际、无所不包的学科的危险境地。这是德国学者福尔斯托霍夫的告诫，[46]借助政治学、行政学、政策科学的方法研究法律，目的在于使狭义的政治广义法律化，而广义的法律则应超越狭义的政治。否则这种政策定向或政治化的法学理论会由于统治者政策的改变而随时可能丧失其解释力，其所遗留下来的只是一些没有解释的问题或带有特定时代官方话语印记的空洞术语，人们很难在其中寻求真正有价值的学术贡献，反而可能发现其对抽象的法学理论所带来的“词的暴力”现象或造成法学之学术品格的损害。[47]

四、中国行政法学方法论的探索

国外新的方法论的探索是对纯粹法学、实证主义法学极端化的反动，但在中国长期处于缺乏形式和逻辑分析，与政治伦理价值相混淆的另一极端，这对于处于转型中的社会的法律变革与法学研究是极为不利的，由此我们不仅需要概念法或形式法上下功夫，[48]使之真正成为一个有着自身概念体系、内在逻辑结构的学科；而同时亦应注重实质主义法治的实现，引介其他学科的优秀成果。这对于行政法学的方法论便提出的较高的要求。

（一）民国时期

中国“对行政法学的研究，大约是从清末开始”，[49]其后经过白鹏飞等人大量译介（主要针对日本行政法学，1927年上海商务印书馆出版的白鹏飞《行政法总论》，也是大量参考他的日本老师美浓部达吉的著作写成的），逐步形成了行政法学自身的学科体系。这一时期的学者们对于行政法学方法论问题进行了初步的探索，形成了一些颇有见地的论点。[50]如范扬曾言：“行政法学为法学之一分科，当以就法律的现象及以法学的方法组织而成立者，较为合于理想。著者于方法论一端，不敢谓有深造，但平时亦颇注意，尤其近时发达之纯粹法学学说，觉其颇有可采之处。惟为便利读者了解起见，关于法制原理，不得不加说明，立法上未完备之处，亦不得不略抒所见，所以完全采取此种见地，亦觉以为未可。但行政法学与行政学或政策学，究有分际，彼此不容侵袭；应属行政学详细讨论之点，则著者不得不认为非法学的问题，而勉力避之矣。”[51]主张排除行政学或政策学对行政法学的干扰，确定行政法学研究之适当对象；从纯粹法学立场考察现行的法律制度，而不过多地以超验的价值判断来评论法律。赵琛则从“编纂注释法律”和“法理解释”区别的角度说明行政法学的方法论问题。“兹举学者间研究方法二则，以供研究之用。第一‘尽集现行法令，编纂而解释之，’然有左之缺点：1.行政法变更无常，必欲得一研究之归结点，恐杳渺无尽期。2.泥守此法，徒成为器械的作用。3.行政法令，随机应变，无论有如何精密之规定，终不能尽法理上之理论。第二‘当依抽象的论定行政之形式，不以现行法令之编纂为目的。’此说似较完善，亦有左之缺点：1.理论上巧于分析，事实上恐不无疏漏之虞。2.有养成偏重法理解释，轻视现行制度之弊。依吾人理想，以定研究方法，非合两说兼而有之不可；但法学之目的，以养成法理的观念为主，集合法令，乃其从焉者，是以近世学者，每多采用第二方法也。”[52]可见他们的观点与传统的行政行为形式论基本上是相契合的，进而利用其“确立了行政法学基本范畴、基本原理，内容涉及行政法学诸领域，并以三民主义、五权分立理念为指导，创设了本土化之中国行政法学体系，可谓开中国行政法学研究之先河。”[53]此种景象，对于行政法学在中国的启蒙是极其重要的。只可惜这一切被革命的冲动所代替，历史曾给予我们机会，但我们却没有抓住。

（二）新中国（以下均简称为中国）时期

1950年代，中国在建设和研究行政法方面基本是抄袭苏联模式，但没过多久，由于受到“法律虚无主义”和“阶级斗争为纲”的影响，同其他部门法一样，行政法和行政法学受到了冷落。十一届三中全会后，中国的行政法与行政法学得到了迅速发展。1983年，出版的新中国第一部行政法学教材《行政法概要》，对促进中国行政法学的教学研究、建立行政法教义学、普及和发展行政法学有着重要的意义。此后，中国行政法学进入发展阶段。这里由于篇幅关系，不再描述成绩，仅对于20余年间行政法学方法论上的不足作一分析。

可以讲，短短的20多年间，中国行政法学不仅完成了思想启蒙工作，而且在制度建构与学术研究方面均取得了较大的成就。传统方法论在中国的影响与渗透是有的，但并不能说是相当成功的。“在这一过程中，行政法学是作为借鉴国外经验，推动改革，促进立法的理论而产生起来的，或者说是围绕着体制改革而展开的。因此，行政法学者从一开始就是以改革者而不是保守主义者和法典注释者的面貌出现的，行政法学从一开始就是以立法论而不是以解释论的形式出现的，注释理论或规范分析，发展和流行于《行政诉讼法》颁行以后。”[54]起初，中国宪政建设刚刚起步，行政法现象尚未充分显露，而行政法学研究却早已起步，但就研究的分析途径而言，政治宣示性的现象极为明显，[55]有学者称之为“政法法学”。[56]但之后的立法论，则与国外的立法论是有很大差异的，仅仅是法条层面的比较法研究，属于较低层次的立法论。很少有从实证的角度，例如历史的、社会的、经济的方法进行立法研究，更不用说对有关制度设计本身的方法论的关注了，[57]造成的结果是“往往有意无意地将行政法制度与其生长环境隔裂开来，或者将其放在真空中分析，或者将其放在自己的价值构造中评介”。[58]体现为为立法建言时忽视政策选择，立法往往凭空产生；忽视民意，缺乏科学性；体现在进行法学研究时，抽象地谈论法条，为现行立法作注解，[59]缺乏应有的批判精神。正如国外学者所言，中国学者甚至根本就没有意识到立法论与解释论的区别。[60]随着学科的不断发展与研究的深入，虽试图摆脱政治学等相关学科的附庸角色，但粗线条的立法政策往往使行政法学流变为简单的行政法条注释学，方法论仅停留于以分析法解法条的方式研究行政法的表面层次，没有深入到行政法的背后，去寻找支撑行政法学深层次或哲学层面的东西；[61]停留于静态制度研究的层次上，力图对其基本概念架构和内容进行探讨，而很少涵摄其实际施行情形方面的探求，忽视实定法与法执行之间的距离，致使理论研究与社会实践相脱节。从而对于实践当中提出的许多重大疑难问题，如行政主体理论、行政公产问题[62]等未能拿出令人满意的答案。之所以会出现这样的局面，一方面是因为法制建设的时间较短，学界的研究主要集中在立法建议和法规评论方面，而法解释方面的研究也仅处于起步阶段，对于传统的行政法学方法论尚未加以充分吸收与继承。以当前中国行政法教科书体系为例，其大体包括以下章节：[63]绪论、行政法主体、行政行为、行政复议、行政诉讼与行政赔偿。绪论包括行政法学的基本概念、行政法的法源、行政法的基本原则及行政法与行政法学的历史发展。行政法主体包括了行政机关、其他行政主体、国家公务员、行政相对人及行政法制监督主体。行政行为包括抽象行政行为、具体行政行为及行政程序。该书还列举了300个关键词。虽试图以行政行为形式论展开行政法学的研究，但许多基本的概念（如行政行为、行政立法等）仍存争议，内在逻辑与规则体系尚未完全形成，导致行政法学并不足以自我完结和自我复制。另一方面，经济社会发展的发展给行政法学提出了更高的要求，那种只重视行政是否依法律，而不问法律内容的形式主义法治观念面临行政国家或者福利国家时陷入到一种前所未有的困境，使得传统方法论局限性日益明显。前现代、现代甚至是后现代的课题都涌现至行政法学者的面前，[64]一时间出现了前所未有的慌乱。如面对当前世界以放松规制为主流的政府改革实践，中国的行政法学者不仅要关注本应规制而未规制的领域（如经济性规制），还要对本不应规制的领域进行规制缓和或不规制（如社会性规制），更要研究规制工具（如利率制定、准入许可、排污权交易、信息披露制度等）的合理配置。如何寻求规制的“黄金分割点”，传统的方法论显然难以作出合理的回应。固守传统可能的结果甚至是失去传统中的精华，因此这也就要求学者们对于行政法学方法论的关注要从自发逐渐转向自觉。

总体而言，中国行政法学界对方法论的自觉性研究并不多，但也不能说没有。如有学者将中国行政法学研究方法类型化为实证行政法学与价值侧重行政法学。认为在中国行政法学产生和发展的初始阶段，后者占主导地位，最突出的反映在20世纪50年代和20世纪70年代末80年代初。此后，前者占据了统治地位。[65]此外，前多年的“行政法学理论基础”的探讨过程中，亦可看出一些端倪。[66]无论是“管理论”、“控权论”还是“平衡论”，都从一个侧面表明了论者的研究切入点，不过遗憾的是学者们仅是抽象地演绎各种理论模式而不是由点递进、深入研究。而在具体的研究方法上，则主要以规范分析和注释法学的方法为主，比较方法、哲学方法、经济分析方法、行为科学方法、社会学分析方法等较少涉及。总之，当前中国由于行政法制建设及行政法学起步较晚，尚未形成积淀深厚的行政法学方法论体系。

（三）问题与反思

受传统方法论的影响，在行政法学研究中出现了过于偏重行政行为，较少注意政策制订的现象。虽然目前中国行政法学著作中亦讨论行政计划（尤其是计划裁量问题）或行政部门制定法规、规章和其他规范性文件的裁量权，[67]但其终究集中于法律保留原则与行政程序是否被遵守，就裁量之合理性（主要是指合法性、合宪性）、背后之经济社会发展条件与不足或因此而带来的负面因素等较少着墨。方法上的自足，在一定程度上抑制了学科的发展。“行政法学充满公共性从而包含动态性与政经整体之思考。”[68]或许有时与其勉强探讨某种行为究竟归属于行政处罚或行政强制行为，不如直接检讨其作为一种政策手段在该领域之合法性与合宪性。再如对于行政立法以及行政法律的研究，有政策或甚至政治之内涵，其制定的考量因素、制定过程、涉及内容以及背后各种因素的分析，接近于行政学公共政策之制订的讨论。这表明了两门学科的共通性。但长期以来，出于两门学科学者的自觉的界分（基于学科分工）或警惕行政法学流变为行政学（相反亦成立），这一方面以及许多的议题，行政法学未及研究。此说是否长期以往严重束缚行政法的发展，不无疑问。其他方面，诸如行政法各论研究的薄弱，[69]给付行政、计划行政、人事行政、财务行政以及其他的部门行政法的进一步研究，都需要我们从方法论方面进行创新。此外，如何从单一的继承外国行政法学中解放出来，发展本土化的理论也需要我们从方法论方面进行创新。

这种情况下，出于对国外方法论的借鉴以及适应现代行政法发展的需要，学者们并未满足现状，并未放弃自省、反思与批判的任务，对行政法学方法论仍然进行了不少的省察。尤其是近些年来，这样的探索较多。如有学者提出的“行政法政策学”就颇值得关注，[70]论者在分析现代行政特点的基础之上，指出“从行政法政策学的角度对政策形成过程中行政的作用、行政法的特殊性质、现代国家的利益反映机制、舆论监督的作用以及如何把握人民的意思表示等问题进行探讨，以揭示现代行政法学研究必须重视价值和利益多元化、复杂化的方法论。”不过这种方法论会不会因为未能正确把握政策抉择而重新走向所谓的“政法法学”，会不会仅仅只是在为国家的政策作诠释，会不会又使有些人以官方法律家自居，收敛起理论批判的锋芒，将全部的注意力和学术兴趣置于对官方现行政策及意图的说明和诠释，力图将政治与政策学术化、知识化，都不无疑问。此外有学者提出的“功能视角中的行政法”，认为行政法学研究“不能仅仅以演绎的方式或从制度内在的角度去关注法律制度，从功能的方面进行考察则不失为一个很有益的研究方法”。[71]但过于强调功能或者系统的反思性，是否因此而使行政法学丧失自己的学术规范、缺乏独立性呢？在中国行政法学未成为严格的社会科学之前，是否需要方法上的“开放”呢？政府规制理论目前也有学者在研究，但行政法学者能否真正介入到某一个行政领域之中，满足规制实践的种种需求，仍不无疑问。“在当代美国行政法学家中，布雷耶大法官专长风险和能源规制，皮尔斯教授专长电力和天然气市场规制，夏皮罗教授以职业安全和卫生规制见长，几乎每个行政法学者都有着自己的‘独门暗器’。”[72]中国行政法学者能否练成及怎样练成这种“独门暗器”呢？等等。这些问题，都是现代行政法学方法论面临与亟需解决的课题。

五、结论

适值中国法学会行政法学研究会20周年华诞，本文就行政法学方法论问题作了一个初步的探讨。当然由于水平有限，不足之处亦是较多，尚请学界批评。而同时，自己对此问题的研究方法亦存有缺憾，如未能以实证的方法进行数据或案例分析，尚须在今后的研究中加以注意。不过作为总结，我想说明以下几点：

1.在中国，立法和法学研究的一个重要传统是将伦理和政治价值观过多地混杂于法律的具体内容，不大注意分清“是”与“应当”、事实与价值之间的区别，因而往往把“是”推论为“应当”，或者用“应当”或传统价值观来推导“是”，即成为立法的主导原则与法学研究的主要方法，因而出现与现实相脱节、难以适应社会发展之需的现象。[73]而同时，人们缺少严谨精确深入地分析、阐述、根据乃至形式化的抽象思维的习惯，往往是原则性地表述总体印象，或者从政治纲领、标语演绎出一套法学理论和原理。在接受传统方法论方面，中国的行政法学虽经20余年的长足发展，但仍有缺乏形式和逻辑分析、与政治伦理相混淆的情形，这对正处于转型时期的法律变革的确不利。正因如此，我们仍有必要借鉴传统方法论中的合理因素。

2.方法论中不应单纯以法律保留、构成要件明确性原则、授权明确性原则等为主要视点，应以立法－行政过程或者关系为检讨对象，[74]有时还应回归到宪法层面去思考争论的问题。在行政立法方面需要有政策考量之内涵，需要结合各行政部门实践，仔细研究，而非简单地将法律照抄为行政规则。在行政行为法方面，应注重对新的行政行为类型进行建构与省察。是否传统的类型于个案中是绝对排斥的，非制式的行政行为如何合理规制等等，都应纳入到研究范畴。在行政与司法之关系探讨方面，也不能仅局限于个别类型是否可诉，而应加上政策考量之内涵，进而深入探讨尊重与审查的界限。而在建构新的方法论的时候，应当注意到方法论的开放性、综合性及协调性等特点。

3.所谓行政法各论是指“各种个别之行政法律之赖以建立所需之法现象、制度与支配之原理所形成理论或学说。”[75]学界行政法学教科书多以总论为主，而在德国其以行政法为名者，论述范围大皆及于各论，仅以行政法总论或一般行政法为名者，则不论及各论，而另以行政法各论或个别行政法加以研究。中国目前行政法学教材多以行政法、行政法学、行政法与行政诉讼法（学）为名称，大部分仅涵盖总论部分，不够严谨，值得进一步规范。[76]相较而言，行政法各论具有政策辩论的意涵，但囿于方法论的不足，学生或者实务界总是企图将各论的问题套用在总论的各种既有命题之中，造成了许多的困难。在今后的研究中，应通过细致入微的实地调查和定量分析，关注真实世界的行政法问题，逐步拓展以问题意识为导向的部门行政法研究。同时，在难以全面涉及行政法各论的情况下，要求我们要适当地扩张总论的研究领域，如对给付行政的关注，对行政公产的关注，对部门行政领域的行政程序与统一行政程序法典关系的关注等，从而实现总论与各论的互动。

日本著名法学家我妻荣曾言：“不伴随探究实现应有理想的法律学是盲目的，不伴随实际探究法律中心的法律学是空虚的，不伴随法律构成的法律学是无力的。”[77]愿以此语与行政法学的研习者共勉。

注释：

[1]应松年主编：《行政法学与行政诉讼法学》，北京：法律出版社2005年版，第51页。

[2]参见[德]阿·迈纳著，王路译：《方法论导论》，北京：三联书店1991年版，第6页。

[3]胡玉鸿著：《法学方法论导论》，济南：山东人民出版社2002年版，第97页。

[4][英]培根著，许宝湀译：《新工具》，北京：商务印书馆1984年版，第33页。

[5]转引自[德]卡尔·拉伦茨著，陈爱娥译：《法学方法论》，北京：商务印书馆2003年版，第122页。

[6][德]卡尔·拉伦茨著，陈爱娥译《法学方法论》，北京：商务印书馆2003年版，第119页。

[7]文正邦著：《当代法哲学研究与探索》，北京：法律出版社1999年版，第153页。

[8]杨奕华著：《法学方法论研究范畴之商榷》，载杨建华教授七秩诞辰祝寿论文集编辑委员会编辑：《法制现代化之回顾与前瞻——杨建华教授七秩诞辰祝寿论文集》，台北：台湾月旦出版社股份有限公司1997年版，第153页。

[9]参见皮纯协主编：《行政法学》，北京：群众出版社2000年版，第19－20页；张剑寒著：《行政法学之传统研究方法》，载刁荣华编：《现代行政法基本论》，台北：台湾汉林出版社1985年版，第1页以下；林纪东著：《行政法》，台北：台湾三民书局1985年版，第126－140页。

[10]参见孙国华主编：《法理学教程》，北京：中国人民大学出版社1994年版，第22－27页；葛洪义主编：《法理学》，北京：中国政法大学出版社1999年版，第28页以下；沈宗灵主编：《法理学》，北京：北京大学出版社2000年版，第24页以下。

[11]如政治学，参见童国栋著：《试析政法学方法论研究的几个原则》，载《探索》1997年第1期。

[12]参见[美]杰克·普拉诺著，胡杰译：《政治学分析辞典》，北京：中国社会科学出版社1986年版，第85页。

[13]参见涂怀莹著：《行政法专题研究》，台北：台湾五南图书出版公司1999年版，第3－6页。不过该学者则将方法论分为三个层次，第二、三层次分别为研究路径与技术，第一层次则应属于认识论的内容。

[14]参见郑永流著：《法学方法抑或法律方法？》，载郑永流主编：《法哲学与法社会学论丛》（六），北京：中国政法大学出版社2003年版，第24页以下。不过，二者在功能上又有所重合，“形成新法律的法律方法在功能上也可以称为法学方法……”，第30页。如有论者就认为宪法学方法与宪法方法并无实质区别，参见郑贤君著《宪法学为何需要方法论的自觉？——兼议宪法学方法论是什么》，载《浙江学刊》2005年第2期。

[15]参见胡玉鸿著：《方法、技术与法学方法论》，载《法学论坛》2003年第1期。亦可参见林来梵、郑磊著：《法律学方法论辩说》，载《法学》2004年第2期。

[16]参见毕洪海著：《转型中的行政法学》，载罗豪才主编：《行政法论丛》（七），北京：法律出版社2004年版，第372页。

[17]参见[日]铃木义男等著，陈汝德等译：《行政法学方法论之变迁》，中国政法大学出版社2004年版，第1－4页。

[18]如法国较早的行政法学教科书，由热朗多男爵于1829－1830年连续出版的5册《法国行政纲要》，即为一例。参见皮纯协主编：《行政法学》，北京：群众出版社2000年版，第6页。

[19]参见陈新民著：《中国行政法学原理》，北京：中国政法大学出版社2002年版，第1－2页；[德]哈特穆特。毛雷尔著，高家伟译：《行政法学总论》，北京：法律出版社2000年版，第18－19页。

[20][德]平特纳著，朱林译：《德国普通行政法》，北京：中国政法大学出版社1999年版，第6页。

[21][德]何意志著：《德国现代行政法学的奠基人奥托。迈耶与行政法学的发展》（代中文序），载[德]奥托。迈耶著，刘飞译：《德国行政法》，北京：商务印书馆2002年版，第2页。该书原文由德国vonDuncker&Humblot出版社于1895年发行第一版，1924年发行第3版，其后复于1969年再次印刷。

[22]有关德国行政法学的发展，可参见陈新民著：《德国行政法的先驱者－德国19世纪行政法学的发展》，载陈新民著：《德国公法学基础理论》（上），济南：山东人民出版社2001年版，第115页以下。

[23]参见王珉灿主编：《行政法概要》，北京：法律出版社1983年版，第23页；张剑寒著：《行政法学之传统研究方法》，载刁荣华主编：《行政现代法基本论》，台北：台湾汉林出版社1985年版，第5页。

[24]其曾师从拉班德（Lanband），协助其进行学术研究，接受了拉班德的法实证主义思想，力图使行政法学理论化、数学化。此后的麦克尔（A.Merkl）、凯尔森（H.Kelsen）等人继承了这一思想，视“法律仅为实定的所立与之规范”，将行政法学研究范围，局限于实定法，凡社会学的、伦理的、政治的等考察，均排除不用，“它之所以称为‘纯粹’法理论，是因为它旨在集中认识法律本身，并从这种认识中清除一切不属于被恰当地确定为法律认知对象的东西。这就是说，纯粹理论旨在将法律科学从所有外在因素中解脱出来。这是基本的方法论原则。”从而创立了纯粹法学或规范法学的行政法学。

[25]SeeF.J.Goodnow，ThePrinciplesofAdministrativeLawoftheUnitedStates，Gaunt，1999.

[26]参见[德]奥托·迈耶著，刘飞译：《德国行政法》，北京：商务印书馆2002年版。

[27][德]平特纳著，朱林译：《德国普通行政法》，北京：中国政法大学出版社1999年版，第6页。

[28]参见翁岳生编：《行政法2000》（上），北京：中国法制出版社2000年版，第107－108页；[德]拉德布鲁赫著，米健译：《法学导论》，北京：中国大百科全书出版社1997年版，第132页；何勤华著：《西方法学史》，北京：中国政法大学出版社1996年版，第272－274页。

[29]“有价值的单个研究是很多的，但行政法学也必须通过对其整体内容的系统研究和总结形成其特有的法律观念，以同这些原有的法律部门等同起来。”见[德]奥托。迈耶著，刘飞译：《德国行政法》，北京：商务印书馆2002年版，第22页。

[30]不过也有例外，如在德国联邦行政程序法立法之时，便有如何纳入各论及如何确保各论之自由形成的讨论。而中国目前的行政程序立法讨论过程中，鲜有人讨论这一问题，这也正是受了传统方法论的影响。

[31]转引自[日]铃木义男等著，陈汝德等译：《行政法学方法论之变迁》，北京：中国政法大学出版社2004年版，第61页。

[32]陈春生著：《行政法之学理与体系（一）――行政行为形式论》，台北：台湾三民书局1996年版，第10页。

[33][日]和田英夫著，倪健民译：《现代行政法》，北京：中国广播电视出版社1993年版，第17页。

[34][日]盐野宏著，杨建顺译：《行政法》，北京：法律出版社1999年版，第37页。

[35]ChevronU.S.Av.NaturalResourcesDefenseCouncil，Inc.467U.S.837（1984）。关于该案的中文译名，有称“谢弗朗”的，也有称“切弗林”的。美国联邦最高法院由此案确立了著名的谢弗林尊重原则，主张对行政机关的合理解释予以尊重。

[36]Paulyv.BethenergyMines，Inc.，111S.Ct.2534（1991）。

[37]关于这些方法论的中文简介可参见杨建顺著：《日本行政法通论》，北京：中国法制出版社1998年版，第111－128页。

[38]参见蔡秀卿著：《现代国家与行政法》，台北：台湾学林文化事业有限公司2003年版，第9页。

[39]参见杨建顺著：《日本行政法通论》，北京：中国法制出版社1998年版，第121－123页。

[40]参见赖恒盈著：《行政法律关系论之研究——行政法学方法论评析》，台北：台湾元照出版公司2003年版，第92－131页；张锟盛著：《行政法学另一种典范之期待：法律关系理论》，《月旦法学杂志》2005年6月。

[41]SeeStevenP.Croley，TheoriesofRegulation：IncorporatingtheAdministrativeProcess，ColumbiaLawReview，Vol.98No.1，January1998.

[42]当代美国行政法学从仅仅关注行政程序，走向了程序与实体问题并重、联邦与州级行政并重的局面。这种新视角对行政法及行政法学的发展起到了推动的作用，值得中国行政法学借鉴。SeeJosephP.Tomain&SidneyA.Shapiro，AnalyzingGovernmentRegulation，49Admin.L.Rev.377，380（1997）；alsoseeStephenBreyer，RegulationandItsReform，HarvardUniversityPress，1982.SeeWilliamF.Fox，Jr.，UnderstandingAdministrativeLaw，4thed.，LexisPublishing，2000，pp.1-2；ArthurE.Bonfield，StateLawintheTeachingofAdministrativeLaw：ACriticalAnalysisoftheStatusQuo，61Tex.L.Rev.，95（1982）；SeeArthurEarlBonfield&MichaelAsimow，StateandFederalAdministrativeLaw，WestPublishingCo.，1989.

[43]董炯著：《行政管制研究》，载《行政法学研究》1998年第4期。

[44]参见朱新力、宋华琳等著：《现代行政法学与政府规制》，载/zyw/n548/ca355579.htm，2005年5月20日访问。

[45]SeeR.Stewart，TheReformofAmericanAdministrativeLaw，（1975）88HarvardLawReview1667，p1667；J.L.Mashaw，DueProcessintheAdministrativeState，YaleUniversityPress，1985，pp.16-24.

[46]参见蔡志方著：《行政法之概念、对象及范围》，载台湾行政法学会主编：《行政法争议问题研究》（上），台北：台湾五南图书出版公司2000年版，第27－28页。

[47]行政法学将会“自我降格为政策阐释学和推行政治权威主义的合法工具”，见包万超著：《作为严格社会科学的行政法学》（上），载《法制日报》1999年12月19日。

[48]就连日本法学界，依然认为没有完成近代化的课题，所以有必要避免企图“克服和超越近代”的盲动，而主张“继续拘泥”于“西方近代”的论断。此观点值得中国学界认真省思。参见林来梵著：《从宪法规范到规范宪法――规范宪法学的一种前言》，北京：法律出版社2001年版，第62页。

[49]参见王珉灿主编：《行政法概要》，北京：法律出版社1983年版，第25页。

[50]参见沈岿著：《1949年以前行政法学研究梗概》，载北大法律信息网，2004年12月8日访问。

[51]范扬著：《行政法总论》，北京：商务印书馆1935年版，序言。

[52]赵琛著：《行政法总论》，上海：上海法学编译社1931年版，第8－9页。

[53]杨海坤主编：《跨入21世纪的中国行政法学》，北京：中国人事出版社2000年版，第617－618页。

[54]叶必丰著：《世纪之交的中国法学二十世纪中国行政法学的回顾与定位》，载《法学评论》1998年第4期。

[55]“中国行政法学重建于80年代初，20余年来，基本是以‘规范性研究为中心’。”见金自宁著：《直面行政法学研究中的“价值”问题――反思“以规范性研究为中心”的中国行政法学》，载罗豪才主编：《行政法论丛》（六），北京：法律出版社2003年版，第99页。

[56]参见何海波著：《中国当代行政法学研究范式的变迁：问题、方法与知识》（未刊稿，作者提供），2005年7月15日晚阅读。

[57]参见解亘著：《法政策学――有关制度设计的学问》，载《环球法律评论》2005年第2期。

[58]宋功德著《行政法的均衡之约》，北京：北京大学出版社2004年版，第201页。

[59]关于“注释”与“解释”的区别，可参见段匡著：《日本的民法解释学》，上海：复旦大学出版社2005年版，第19－20页。

[60]参见[日]铃木贤著：《中国的立法论与日本的解释论――为什么日本民法典可以沿用百多年之久》，载渠涛主编：《中日民商法研究》（第2卷），北京：法律出版社2004年版，第538－539页。

[61]参见皮纯协等著：《1999年行政法学研究的回顾与展望》，载《法学家》2000年第1期。

[62]如最近的圆明园事件，不仅是环境法保护的问题，也是个行政法学研究内容扩展的问题。如何保护国有资产，如何更好地运营，均成问题。再如公立图书馆的运营，亦值得深入探讨。是否需要引入公物法的概念，是否需要对公产进行分类研究（如可分为资源性公产、经营性公产、行政性公产、公益性公产），均应从行政法学的角度予以回应。

[63]参见姜明安主编：《行政法学与行政诉讼法学》（第二版），北京：北京大学出版社、高等教育出版社2004年版。

[64]关于现代性与后现代性问题，可参见杨建顺著：《宪政与法治行政的课题——宪法与行政法学领域的“现代性”问题研究》，载《人大法律评论》2001年第1辑。

[65]参见关保英主编：《行政法与行政诉讼法》，北京：中国政法大学出版社2004年版，第6－10页。另外可参见古力、余军著：《行政法律责任的规范分析――兼论行政法学研究方法》，载《中国法学》2004年第5期；彭春凝著：《论行政法的方法论渊源》，载《河北法学》第23卷第4期（2005年4月）；胡泓著：《行政法学研究的创新——对2000－2003年行政法学研究的评析与期望》，载《江西社会科学》2004年第5期。另外还可参见前引金自宁及包万超的文章。

[66]相关讨论，尤其是平衡论的论文可参见罗豪才主编的《现代行政法的平衡理论》（北京大学出版社1997年版）和罗豪才等著《现代行政法的平衡理论（第二辑）》（北京大学出版社2003年版）。

[67]如最近几年发生的南京行政立法不作为案、包头空难后的索赔案等都牵涉到行政立法的裁量问题，笔者认为在讨论中应与社会经济发展状况结合起来考虑。

[68]翁岳生编：《行政法2000》（上），中国法制出版社2000年版，第89页。

[69]对行政法各论的研究，亦即先从实定法出发再讨论政策或甚至管理与政治，并未受到应有的照顾。目前出版的行政法各论教材，质量并不是很高，如对公安行政法的研究，基本上行政法学教材各章节前加“公安”两字，虽概念明确，但未及公安行政之具体内容。可参见杨玉海、张盛国主编：《公安行政法教程》，北京：群众出版社2001年版。

[70]参见杨建顺著：《公共利益辨析与行政法政策学》，载《浙江学刊》2005年第1期。

[71]朱芒著：《功能视角中的行政法》，北京：北京大学出版社2004年版，自序。

[72]朱新力、宋华琳等著：《现代行政法学与政府规制》．

[73]关于这一点可以参见林来梵教授对中国宪法学研究现状的分析。参见林来梵著：《从宪法规范到规范宪法――规范宪法学的一种前言》，北京：法律出版社2001年版。

[74]SeeWilliamF.Fox，Jr.，UnderstandingAdministrativeLaw，4thed.，LexisPublishing，2000，chapter2.

[75]蔡志方著：《行政法之概念、对象及范围》，载台湾行政法学会主编：《行政法争议问题研究》（上），台北：台湾五南图书出版公司2000年版，第22页。