行政改革论文范文10篇

内容提要：现行行政判决书样式由于其制度、法律层面的缺陷，已经不能适应审判方式改革的需要。行政判决书改革应该遵循判决书的固有规律，以对行政机关具体行政行为进行合法性审查为核心，从立法上对行政判决书进行必要规范，从制度层面重构行政判决书的结构模式，并注意借鉴刑事判决书、民事判决书改革的成功经验，在文书结构、诉辩内容、证据写作、判决理由等方面提出完整而具体的制作要求，以体现行政判决书的基本法律价值。

关键词：行政判决；制度；立法完善；合法性审查；证据；判决理由

行政判决书是人民法院对行政案件审理终结后就实体问题做出的书面处理决定，行政判决书样式是由最高人民法院颁布实施的重要规范性文件。由于多种原因，原先相互适应、配套的“行政诉讼法”与“行政诉讼文书样式”之间发生了诸多矛盾和不协调现象。同时，现在行政诉讼中由于借鉴当事人主义的诉讼模式，对行政判决书又提出了新的要求。本文从行政判决书改革的角度，结合存在的问题，围绕对行政机关具体行政行为的合法性审查这一中心，提出了重构行政判决书结构样式、完善判决书立法内容的建议。

一、制度和法律层面的缺陷

（一）诉讼法中有关行政判决书的规范既不直接、也不完整

相比较而言，民事诉讼法、刑事诉讼法对判决书的规范就比较具体。特别是民事诉讼法第138条专门对民事判决书的主要内容、结构层次和制作要求做出指导性规定。而行政诉讼法以及相关司法解释中关于行政判决书的规范与民事诉讼法、刑事诉讼法关于民事判决书、刑事判决书的规范相比，呈现出严重的失衡。行政诉讼法中第58条提到“判决书”三个字，其目的是为了服务于上诉事项，而非为了规范判决书的内容与结构；最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释中有几处提到了“行政判决书”（如第83条、第85条），旨在说明行政判决书的效力，并且是同“行政裁定书”、“行政赔偿判决书”、“行政赔偿调解书”捆绑在一起的规范，并非对行政判决书内容和制作要求的规范。诉讼法的立法缺失，使行政判决书缺乏指导性的法律依据，难以从根本上保证判决书的证明力和公信度，直接影响到司法公正的最终体现。

一、人本主义的含义

1.马克思主义的科学人本观

马克思主义经典著作中没有直接使用过“以人为本”这个概念，但马克思、恩格斯决不否认人本主义的思想，只不过在他们那里，赋予了和资产阶级人本主义价值观所不同的科学内涵，他们根据所发现的人类社会发展客观规律，吸收了包括人本主义思想的合理因素在内的人类文化的精华，明确提出了人民群众是社会历史的创造者，是推动社会进步的决定力量等重要论断，并赋予人本主义以崭新的内涵。马克思说:“共产主义，作为完成了的自然主义，等于人本主义，而作为完成了的人本主义，等于自然主义，它是人和自然之间、人和人之间的矛盾的真正解决，是存在和本质、对象化和自我确证、自由和必然、个体和类之间的斗争的真正解决。”之所以把共产主义等同于人本主义，那是因为共产主义社会是“以每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式”。可见，实现人的自由而全面的发展是整个马克思主义的基本思想。这种发展是人的“一切天赋得到充分发展”，体力和智力得到“自由而充分的发展”。可见，在马克思那里，生产力高度发达是人自由而全面发展的前条件，人的“一切天赋得到充分发展”，体力和智力得到“自由而充分的发展”是生产力高度发达的真正目的。资本主义的人本主义是建立在抽象的人性基础之上的，在这种制度下，工人的发展只能是片面的、畸形的发展，生产力是根本原因，而生产关系则是直接原因。资本主义人剥削人的生产关系不可能是人获得全面的发展，只有改变其生产关系，废除私有制，使社会全体成员得到全面发展。这样，马克思在揭露资本主义的人本主义价值的虚伪性的同时，确立了“全面而自由的发展”观，为人本主义注入科学的内涵。同时也确立了以全人类都得到自由解放和一切人都获得全面发展为目标的科学共产主义信仰和理想。

2.人本主义在我国行政管理中的现状

改革开放以来，特别是随着市场经济的建立，公平、竞争等市场经济的法则的深入人心，个人的价值开始越来越被显现出来，个人的利益和需求开始为社会越来越重视，人本主义的价值开始回归并渗透到各个领域。直到十六大以后我们党确立“以人为本”的执政理念，特别是十六届三中全会提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”，使得人本主义思想重现光芒，成为一种人们认可并得到重视的社会基本价值。应该说，改革开放以来的几次大的行政改革特别是2003的改革在很多方面和环节都体现着人本主义价值的取向2。一些有违人本主义的法律、规定的条文被废除，比如城市收容制度;而与此同时一些体现着人本主义价值的新的制度开始出台，比如，新的信访条例就有很多人性化的规定，再如城市拆迁条例的出台等等。政府的很多设施建设开始体现出人文关怀，政府的执法手段开始逐步摈弃简单粗暴而向耐心的沟通和依法方向发展。

虽然如此，但不可否认的是，我们的行政管理还没有发展到人本管理，并且在一些方面还存在着突出的问题，主要表现在:首先，人本主义的思想和理念并没有贯彻到所有的行政管理人员，相反，传统的甚至是封建的官僚行政理念还有很大市场，“官本位”的思想还比较严重。表现在不惜牺牲个人和人民的利益大搞政绩工程，大树官位形象，存在着严重的官僚主义现象和严重的形式主义。有些官员为了GDP增长，不惜掠夺资源、破坏生态、污染环境，根本不考虑子孙后代的发展和生存，这是典型的与人本主义相对立的“物本位”表现。其次，效率与公平的关系处理不好。随着我国经济的发展，地区发展越来越不平衡，差距有越拉越大的趋势，特别是城乡差距已经成为制约我国国民经济发展的瓶颈。社会分配不公现象严重，高收入和低收入的差距越来越大，严重的贫富悬殊已经使得一部分人的生活除了问题，这与人本主义思想是严重背离的。究竟是效率优先兼顾公平，还应该是兼顾效率和公平，是很值得思索的。第三、一些法规中还存在着不符合人本主义思想甚至相抵触的条文，比如城乡的户口管理问题，存在着很多不公平甚至是对农民歧视的现象，不平等就不可能落实人本主义思想。第四、政府的管理手段尤其是执法手段过于简单粗暴，甚至有些时候个别现象缺少人道主义。还存在着严重伤害人们利益和伤害人们感情的执法情景，这些不仅缺少起码的人文关怀，还严重干扰着人本主义思想的实施。这些问题表明，我国的行政管理里人本管理还有很大的差距，迫切要求我们在行政改革中去落实人本主义思想。

一、政府体育行政职能的含义

(一)现代政府行政理念的转变

当今社会的进步、经济的快速发展，必然会影响同一时期的行政法及行政法学的发展。“行政法在任何时候都是与当时流行的国家主导理论直接相关的”［3］。在21世纪，占主导地位的行政理论是服务行政理论，管制行政理论已被取代，理论基础的变化决定了政府职能将会得到全面发展。新的公共服务理论理念的引入，使我国政府行政管理从过去的管理型政府向服务型政府转变。新的公共服务理论要求政府:其一，政府的职能从管理行政向服务行政转变，服务的对象是“公民”，而不能理解为“顾客”，是主动关注公共利益具有一定权力的公民;其二，社会管理主体由单一走向多元，政府的管理手段也逐渐从行政型向法律型和经济型为主转变;其三，多种社会公共服务供给方式的公共服务体系的初步形成。我国从计划经济到市场经济，从管理型行政到服务型行政，管理的理念在发生转变，服务型政府的本质是以公共利益为价值取向和出发点，所以，需要在不断提高对服务型政府行政认识的同时转变政府行政职能，重新研究我国政府与公民之间的关系，确立政府的职能。

(二)现代政府体育行政职能的含义

政府体育行政职能是受原生性职能影响的一种再生性职能，它源于社会但随着社会环境的变化而产生变化，是相对稳定的一种动态平衡。政府新的体育行政职能再生，而原有的部分职能返还给社会，通过一个动态过程逐步形成社会体育管理需求与政府体育行政的相对平衡。政府的体育行政职能源于社会，随着我国以市场经济为导向的经济体制改革的不断深入，社会环境发生了变化，使政府的体育行政职能随之发生转变。目前，政府的体育行政职能中有一部分要调整变化，有新增政府体育行政职能，也要减少部分政府体育行政职能，这里需要强调的是减少的职能由非政府体育组织承担，但要依据非政府体育管理组织的成熟度，不能盲目地一刀切。社会环境条件好成熟度高，就释放部分政府体育行政职能，也就是我们经常讲的，对于社会或市场能有效解决的，应放给市场和社会。政府释放部分体育行政职能，同时又再生了新的政府体育行政职能，这就要求政府在释放体育行政职能的同时，要理清自身的职能，不能出现释放不够、再生过分的局面，形成行政职能沉积。具体地讲就是，政府释放了部分体育行政职能，成立了运动项目管理中心，其目的是释放部分政府职能，逐步返还职能于社会，但运动项目管理中心在多年的实践中并没有理清自身的职责，并逐步发展成“二政府”的局面，并且在项目的推广方面职责不明，主要工作体现在经营奥运项目上，而项目自身体育文化的发展弱化。当今，服务行政的理念推动我国行政法和行政法学的发展及行政观念的革新，从而导致政府职能含义的变化，致使政府体育行政职能内容需要重新界定。随着社会经济的发展、体育文化的进步，人们对体育文化需求在不断地增多，这就要求政府重新考虑自身体育价值取向的定位，确定应当承担的职能，履行政府行政职能上的义务。所以，服务行政理念要求政府体育行政职能有三重含义:一是新的体育行政再生职能。由于社会环境的变化，体育需求增多，社会自身不能解决的问题出现，就再生出必须由政府承担的职能。二是在政府体育行政中政府不能也不应该是全能的，政府要考虑自身的能力，摆正自身的位置，下放部分权力，服务公民。三是政府在确定自身能力的基础上，研究公共体育服务的内涵及供给的方式，承担本国体育全局发展宏观调整的重任。长期以来，我国政府体育行政职能受政治职能的影响极大，政府体育行政职能占据了体育管理的大部分空间，也就是政府集决策与执行于一身，这也是因为新中国成立时间短，统治阶级维护自身利益的需要;但随着今天我国经济体制改革的深入，社会环境发生巨大的变化，就要求政府让空间于社会，将体育管理的部分公共职能返还于社会，同时又要承担社会产生的新的社会自身无法解决的职能，这是社会发展的需求。目前，我国政府体育行政职能转变的关键在于两方面:一是调整政府体育行政与体育市场和体育产业的关系，在市场逐步成熟的基础上，把部分权力返还给产业，同时，让市场在资源配置中起决定性作用。政府体育行政职能的重点应该放在市场不能做和做不好的地方，切实把政府体育行政职能转变到宏观调控、制定体育产业政策、规范监督体育市场和提供公共体育服务等方面上来，以推动体育市场、体育产业向前发展。二是调整政府与非政府体育组织的关系。在非政府体育组织逐步发展成熟的过程中，逐步下放转移部分权力，发挥非政府体育组织管理的积极性，而政府体育行政在把握全局的基础上，办好非政府体育组织自身不能解决的问题。难点是如何把握社会环境条件发展的成熟度问题。释放政府体育行政职能需要社会条件的支撑，如果社会环境条件的成熟度把握得不好，就会出现机构臃肿、人员冗余、效率低下等一系列问题，这时政府又会向社会体育领域伸出看得见的手，干预社会环境。所以体育行政职能转变是长期的问题，总是在释放、再生、释放再生中寻找平衡。

二、政府体育行政职能转变中的几种关系

一、新公共管理的基本内容

与传统的以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以韦伯的科层制理论为基础的官僚制的行政管理理论不同，新公共管理思想以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础，不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。由于严格说来，新公共管理尚未形成一种单一的理论，而只是一种理论思潮，所以我们在此将其称为一种“思想”而不是一种“理论”。根据西方行政学者P·格里尔、D·奥斯本和T·盖布勒等人的论述，新公共管理主要有如下思想：

1.政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。与在传统公共行政管理中政府只是收税和提供服务不同，新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。这样做的好处是可以缩小政府的规模，减少开支，提高效率。“掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保住‘他们的’行事之道。”[1](P12)因此，有效的政府并不是一个“实干”的政府，不是一个“执行”的政府，而是一个能够“治理”并且善于实行“治理”的政府。

2.新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管政府公共管理与企业管理或私营部门的管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异，完全采用企业管理特别是私营企业的管理方法来管理公共事务并不完全合适，但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴。通过将企业管理的讲求投入和产出、讲求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人员的责任感，同时还可以更为科学地衡量管理人员的工作业绩。

3.政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。政府组织是典型的等级分明的集权结构，这种结构将政府组织划分为许多层级条块。人们认同自己所属的基层组织，跨组织层次之间的交流及其困难，使得政府机构不能对新情况及时作出反应。由于信息技术的发展趋势，加快决策的压力猛烈地冲击着政府的决策系统，政府组织需要对不断变化的社会作出迅速的反应。企业界经理采取分权的办法，通过减少层级、授权和分散决策权的办法迅速作出反应，从而有效地解决问题。因此，政府也应该通过授权或分权的办法来对外界变化迅速作出反应。政府应将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元：社区、家庭、志愿者组织等，让他们自我服务、自我管理。奥斯本和盖布勒说：“当家庭、居民点、学校、志愿组织和企业公司健全时，整个社区也会健康发展，而政府最基本的作用就是引导这些社会机构和组织健康发展。……那些集中精力积极掌舵的政府决定其社区、州和国家的发展前途。它们进行更多的决策。它们使更多的社会和经济机构行动起来。”[1](P7～8)这是因为，健康而有活力的社会基本单元构成健康而有活力的国家。新公共管理认为，与集权的机构相比，授权或分权的机构有许多优点：比集权的机构有多得多的灵活性，对于新情况和顾客需求的变化能迅速作出反应；比集权的机构更有效率；比集权的机构更具创新精神；能够比集权的机构产生更高的士气，更强的责任感，更高的生产率等等。

4.政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，如重视人力资源管理、强调成本—效率分析、全面质量管理，强调降低成本，提高效率等。新公共管理认为，政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。政府可以把巨大的官僚组织分解为许多半自主性的执行机构，特别是把商业功能和非商业功能分开，决策与执行分开；移植私营部门的某些管理办法，如采用短期劳动合同、开发合作方案、签订绩效合同以及推行服务承诺制；主张全面的货币化激励，不过分主张传统的道德、精神、地位和货币等因素的混合以及单一的固定工资制的激励机制。特别是主张对高级雇员的雇用实施有限任期的契约，而不是传统的职位保障制。

医疗卫生事业作为我国经济社会整体的重要组成部分，继经济体制改革之后，以1997年中共中央、国务院《关于卫生改革与发展的决定》为标志，也开始了市场化倾向的改革。然而，在媒体披露国务院发展研究中心的研究报告后，这一改革进程受到了人们的质疑。那么，究竟应该如何认识我国卫生领域的改革？本文拟对一些基本问题做出自己的回答。

一、在长期计划经济体制下形成的三次产业关系和畸形的经济结构，把我国体制性和结构性的矛盾交织在一起，是当前包括医疗卫生在内的我国经济社会中一切矛盾和问题的总根源

较长一个时期以来，社会就不断积累着对医疗卫生方面的各种意见。如果把目前指责医疗卫生的结论性意见譬如“既无效率又不公平”的观点一字不改地用在教育领域，也都完全合适。岂止合适，由于教育体制至今尚未改革，其高收费、上学难、不公平方面都比医疗卫生领域更严重。

批评医疗卫生改革的话更适合于没有改革的教育事业，说明问题的症结不在于医疗卫生，而在于从上个世纪50年代初期开始的以牺牲第一产业和第三产业为代价优先发展重工业的经济发展战略和计划体制。在长期计划经济下形成的三次产业关系和畸形的经济结构，把我国体制性和结构性的矛盾交织在一起，是当前我国经济社会包括医疗卫生在内的一切矛盾和问题的总根源。所以，体制改革要解决的是这个问题，结构调整所要解决的也是这个问题。

分析世界经济史的发展过程可以发现，在没有政府管制的情况下，随着生产力水平的提高，社会经济结构会有一个比较协调的发展，这一情况特别表现在第三产业占GDP的比例有一个持续性的提高。1980年，全世界各国国内生产总值中第三产业平均占55.6%，2001年达到67.7%,其中印度为49.4%，韩国53.7%，英国71.5%，美国75.3%。而我国长期以来把第三产业压在一个最低点上,1980年仅仅占到21%。［1］根据国家统计局的资料计算,1952-1987年，我国第三产业在国内生产总值中的比重只有5年在30%以上。2001年，我国第三产业占当年GDP总值的34.1%，几乎只是世界平均水平的一半，属于世界上第三产业比例最低的国家之一，仅次于尼日利亚。参考我国就业人口在三次产业间的比例构成，从1980年在第三产业就业的人口仅占全部从业人员的13.1%的情况估计，传统体制对第三产业抑制的程度远比我们想象的程度大得多。20世纪90年代初期以来，我国经济一直疲软和在低位运行，其根本原因就是第三产业和第一产业改革严重滞后，形成了制约经济社会发展的瓶颈。［2］

所以，加快体制改革和经济结构调整步伐，开放包括医疗卫生在内的我国第三产业，是新世纪我国飞速发展的基本条件，也是解决我国当前许多困难的具有战略性和决定性的举措。

我国的行政改革是在中国共产党的统一领导下，在宪法和法律规定的原则范围内，对行政机构的法律地位、行政权力、管理职能、行为方式以及与之相适应的机构设置、人员编制和行为规范的调整和变革。建国以来，我国进行了多次行政改革，但与预定的目标均有很大的差距。对此，理论界进行了较为全面、深入地探讨，取得了一些可喜的成果。这些成果对进一步深化改革具有一定的指导作用。但笔者认为，在所有的这些讨论中忽视了行政改革过程首先必须解决的一个重大理论与实践问题，即行政改革权问题。行政改革涉及到行政机关与党和其它国家机关的关系、行政机关的内部设置、行政机关的运行等一系列问题。不同问题的位阶不同，因此，改革权的归属也就不同。这样，才能确保行政改革的权威性、统一性、严肃性。

一

有学者把我国建国以来所进行的多次行政改革分为3个阶段：第一阶段是80年代以前的摸索阶段。这一阶段的改革是在计划经济体制下进行的。从改革的任务和目标的确定到实施的步骤和方法，基本上是靠经验指导的，改革的成效不大。第二阶段是80～90年代的政策和科学理论指导阶段。这一阶段主要依据1988年国务院提出通过的“三定方案”进行，改革明确了各部门的职能权限、机构设置和人员编制。第三阶段是90年代至今的法学和科学理论指导阶段。一方面，行政管理学等理论研究逐步深入并指导行政改革的进行；另一方面，开始认识到法律，特别是宪法、组织法对改革的规范作用。但是，行政改革权问题始终未能引起人们的注视，以致在改革的过程中出现了一些不合法、不合理甚至混乱的局面。具体表现在以下几个方面：

1.党政关系处理不当，导致以党代政行使行政改革权。我国宪法序言规定“中国各族人民将继续在中国共产党的领导下，……坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度”。这确立了党在行政改革过程中的领导地位，符合我国社会主义性质。但是，在实践过程中，如果党政关系处理不当，就会产生一系列的新问题。因为，党在改革中的作用应该是依法对行政改革进行指导和监督，而不是包办和替代。但是，实际上党组织不经法律程序干预政府行政改革的事情时有发生，如不经法律程序在改革中强行干预机构设置和人员编制、以党的决议代替政府的改革决策等。同时各级党组织也一度设立了与政府部门重叠的工作部门，直接指挥和管理行政改革事务，形成党政两套机构共同领导行政改革、共享行政改革权的局面。既削弱了党对改革方向的总体领导和对改革全过程的有效监督，又使各级政府应有的职能得不到很好的发挥，延误了行政改革的进程。此外，我国实行的是党管干部的原则，各级政府领导的使用，由党委决定。这样，在改革中，党实际上通过对干部的任免间接支配着行政改革权。因此，党政不分对于行政改革权归属的合理划分极为不利，不理顺二者关系，改革难以顺利进行。

2.行政改革权的行使缺乏法律依据和有效制约。在行政改革过程中，立法机关没有制定相关的法律对行政改革权进行界定、划分及确定其归属。因而，行政机关行使行政改革权缺乏必要的法律依据和法律授权，使行政改革权的行使处在一种无序的状态，这种状态极易导致行政改革权的滥用。立法机关和司法机关也无法对其进行有效的控制与监督。具体分析如下：

(1)行政改革的首要价值目标就在于建立一种更合理的秩序。因此它必须首先考虑建立一套行政改革权运行的规则，以防止行政改革权的失控。如果行政改革权无规则、无秩序地运行，势必对人民、国家和社会构成威胁。而我国目前行政改革权的运行正是处于一种无序的状态，作为规范和控制行政改革权最直接、最有力的行政组织法还存在较大缺陷。主要表现为：1)基本的行政组织法中未规定行政组织法定原则。既没有明确行政机关的职权必须由法律规定这一法治原则，又没有明确授予行政机关对行政组织的规制权限，行政机关运用行政改革权设定机构和职权的许多行为都缺乏法律依据。行政改革中，立法机关和行政机关各自权限的作用范围没有明确的规定，人大对行政改革的介入权很小。2)行政组织法体系不完善。我国行政系统是由纵向不同层级和横向不同部门的各种行政机关组成的，特定的行政机关的设置及其权限各有特点，我国现行的中央政府和地方政府组织法过于单一，规定也过于原则性，因而无法对不同类别行政机关的设置和职权作出明确、具体的规定。而这些规定恰恰是明确行政改革权的归属所必需的。3)现行许多关于行政组织的立法层级偏低。我国宪法明确规定，涉及国家机构的立法应由全国人大以基本法律的形式制定和修改。如国务院行政机构设置和编制管理等重大事项，其变化与否，如何变化，决定权应在人大。然而事实上在国务院组织法中没有做出类似规定。而只是由国务院了一个《国务院行政机构设置和编制管理条例》，来决定此类问题。这种立法层级显然偏低，把本应属于立法机关的改革权，拱手让给了行政机关。

内容提要：现行行政判决书样式由于其制度、法律层面的缺陷，已经不能适应审判方式改革的需要。行政判决书改革应该遵循判决书的固有规律，以对行政机关具体行政行为进行合法性审查为核心，从立法上对行政判决书进行必要规范，从制度层面重构行政判决书的结构模式，并注意借鉴刑事判决书、民事判决书改革的成功经验，在文书结构、诉辩内容、证据写作、判决理由等方面提出完整而具体的制作要求，以体现行政判决书的基本法律价值。

关键词：行政判决；制度；立法完善；合法性审查；证据；判决理由

行政判决书是人民法院对行政案件审理终结后就实体问题做出的书面处理决定，行政判决书样式是由最高人民法院颁布实施的重要规范性文件。由于多种原因，原先相互适应、配套的“行政诉讼法”与“行政诉讼文书样式”之间发生了诸多矛盾和不协调现象。同时，现在行政诉讼中由于借鉴当事人主义的诉讼模式，对行政判决书又提出了新的要求。本文从行政判决书改革的角度，结合存在的问题，围绕对行政机关具体行政行为的合法性审查这一中心，提出了重构行政判决书结构样式、完善判决书立法内容的建议。

一、制度和法律层面的缺陷

（一）诉讼法中有关行政判决书的规范既不直接、也不完整

相比较而言，民事诉讼法、刑事诉讼法对判决书的规范就比较具体。特别是民事诉讼法第138条专门对民事判决书的主要内容、结构层次和制作要求做出指导性规定。而行政诉讼法以及相关司法解释中关于行政判决书的规范与民事诉讼法、刑事诉讼法关于民事判决书、刑事判决书的规范相比，呈现出严重的失衡。行政诉讼法中第58条提到“判决书”三个字，其目的是为了服务于上诉事项，而非为了规范判决书的内容与结构；最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释中有几处提到了“行政判决书”（如第83条、第85条），旨在说明行政判决书的效力，并且是同“行政裁定书”、“行政赔偿判决书”、“行政赔偿调解书”捆绑在一起的规范，并非对行政判决书内容和制作要求的规范。诉讼法的立法缺失，使行政判决书缺乏指导性的法律依据，难以从根本上保证判决书的证明力和公信度，直接影响到司法公正的最终体现。

一、西方国家行政改革实践

（一）英国的行政改革实践

1.私有化。

私有化是英国政府改革的一项重要举措，其直接的表现方式就是将国有企业出售给私人，让私人拥有经营。撒切尔夫人上台执政时，英国的财政赤字已相当严重，从1949—1976年的二十八年间，英国就有二十三年处于财政赤字的状态，仅1976年的财政赤字就高达65亿多英镑。究其原因，除了较大的军费开支、政府的日常支出和社会福利支出之外，对国有企业的巨额补贴也是不可忽视因素。据统计，从战后初期到1974年，政府对国有企业的补贴已达到180亿美元。因此，在效率小组对政府的财政支出进行审查之后，私有化就以改革方案的形式被提了出来。在撒切尔当政的11年中，英国的私有化改革取得了显著效果，“政府出售了40多家大型国有企业，包括英国石油公司、英国天然气公司、美洲豹汽车公司、英国电讯公司、英国钢铁公司、英国航空公司和劳斯莱斯公司以及其他许多小型公司和价值1.25亿英镑的公共住房单位。到1987年，出售这些公有资产每年能够收回5万亿英镑的资金，这些资金帮助撒切尔夫人平衡了她任期后四年的财政预算（到1994年，累计总额达到75万亿美元）。此外，这场私有化改革涉及到的领域和部门也较多，不仅政府服务部门，如教育卫生部门，也涉及到尖端技术部门，如英国宇航工业公司；还涉及到处于垄断地位的重要国家能源领域，如英国石油公司。

2.公共服务市场化。

私有化运动和政府再造方案的实施，让撒切尔和她的团队看到了市场竞争机制对于改善公共服务质量的可行性和紧迫性。于是，在1991年，英国政府发表了《竞争以求质量》的白皮书，宣布将竞争机制引入到公共服务的提供系统之中。白皮书规定，政府部门每隔三年（现在是五年）对执行机构的运行状况加以审验，以确定是否整个执行机构和某些部门予以撤销或出售。如果决定让工作部门继续运作，政府部门会告知该执行机构多少业务必须参加竞争性投标，让政府内部机构或私人公司来完成公共服务的提供。1995年9月，英国政府称，通过执行机构通过竞标的业务已达到26亿英镑，每年为政府节约5亿多英镑的资金。

一、行政副职制存在的合理性

行政副职并非中国所特有，但由于特殊的国情条件、历史文化造就了中国式的行政副职。那么在当今中国真的需要设置行政副职吗？行政副职存在的意义是什么呢？

（一）从管理幅度看副职

国内外管理研究成果和管理实践经验表明，各级行政组织必须确定合理的管理幅度。根据管理学原理，确定管理幅度应了解如下变量：（1）管理层次；（2）管理事务难易程度；（3）管理者的水平和管理手段先进程度；（4）被管理的机构或人员的素质。参照以上几点，我们可以看到：1）中国政府的现有管理体制，加上世界第一的人口数，我们的一级政府或一个管理者，其直接管辖和控制的下属单位和人员数是巨大的；2）在这个世界经济一体化，全球竞争白热化的形势下，中国政府所面临的任务是艰巨的；3）从管理者的水平和管理手段来看，中国的行政管理者并未经过系统的学习和培养，很多都是在实践中摸索成才，可见还远未达到先进的程度；4）从被管理者的素质来看，中国的公务员考试制度在20世纪90年代中后期才刚刚开始，经过严格科学的考试选拔出的具备先进科学知识技能的公务员在整个公务员系统中所占比重还很小，其整体素质还有待提高。

在这样的现实状况下，中国从国务院到县级政府均直接管辖着数十个甚至上百个工作部门和非常设机构（或下级行政单位），行政组织的管理幅度不可谓不大。在不增加管理层次的情况下，一级政府多设几名行政副职，有可能缩小管理幅度，解决管理者对被管理机构和人员的失控问题；另一方面，对于管辖数量过多的政府部门与机构，在不改变管理幅度的条件下，通过设置行政副职来协助管理，也有利于解决行政管理者素质与管理幅度相矛盾的问题。

（二）从同西方国家的比较中看副职

一、改革背景

政府机构改革并非是改革开放后才进行的，而是从建国以来一直在不断探索和研究的重要议题。改革开放前我国政府机构进行了三次改革，分别在1955年、1959年和1968年。这几次行政机构和人员的精简是与当时的政治经济背景的变化分不开的。但其改革过程中缺乏长远的思考，政府管理职能和管理方式没有得到转变，更没有制度的保障，只是为了发展经济而进行权力的上下左右移动，使得政府机构改革摆脱不了这三个“循环圈”：人员的“精简—膨胀—再精简—再膨胀”，权力的“上收—下放—再上收—再下放”，机构的“合并—分开—再合并—再分开”，这种状况使政府机构改革收效甚微。

十一届三中全会的召开是一个历史的转折点。经济体制的改革必然要求作为上层建筑的政治体制进行相应的调整，政府机构的改革已远远跟不上市场经济发展的要求。至1981年底，国务院机构共有100个，达到历史最高峰。随着经济体制改革的深入，政府机构臃肿、层次重叠、职责不清、效率低下的现状严重阻碍了政府职能的转变和商品经济的发展。

1982年提出了精简机构，这次改革各级政府机构普遍地调整了领导班子，提出了干部“四化”原则，开始打破领导职务终身制，撤并了一些重叠的机构。

1993年3月，八届人大一次会议再次提出了机构改革。1998年，一场世纪之交的更大规模的机构改革，在九届人大一次会议上再被提上重要议事日程。历次改革后的再膨胀未改变，但这次机构改革，从中央到地方裁减机构之多，分流人员之众，力度之大，决心之狠，都是前所未有的。这次改革后，国务院机构减少了11个。

2005年再度被定为政府改革年，旨在深化政府机构和政府服务的改革，建设一个更具服务性、更有效率、更能体现民主政治发展要求的政府。中央政府综合了各界专家学者的意见，提出了科学发展观、和谐社会、服务政府等理论。这些理论成果都是在吸取历次改革的经验教训中取得的。