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行政争议救济机制探讨

摘要:当前行政争议在社会矛盾争议中呈现出越来越突出的趋势,且越来越复杂化,这就意味着行政争议救济的途径也必须多样化。但是现状是行政调解的中立性不足且范围尚不确定、行政复议的公正性受到质疑,行政诉讼的效率有待提高,紊乱的信访影响了法律的权威;各种救济方式的落实情况也不佳。要完善争议救济机制,使每个行政争议都有出口,就要将各种救济途径的功能及其优势弄清楚,它们不再是分散的个体,而是相互衔接彼此配合的整体。

关键词:行政争议;行政救济;制度完善

一、什么是行政争议

争议产生的根本原因在于利益的变动和调整,行政争议的产生事实上也与利益密不可分。行政争议与我们所熟知的其他争议有所不同,它因争议双方的地位不对等而自有其特殊性。什么是行政争议,它的表现形式是怎样的?它与其他争议的区别在哪?首先,行政争议的产生是基于行政机关实施的行政管理行为。换言之,如果争议的产生是基于行政主体在其民事行为而不是行使行政职权的话,那么就是民事争议或是刑事争议了。其次,争议的其中一方必然是行政机关,且以其特定的行政行为为前提。最后,行政争议是公权和私权的较量。引起行政争议的情况有很大原因是行政主体行为的不规范甚至是违反法律规定,总结有如下表现:一是行使职权超越法律权限;二是适用法律错误,或者不严格执行;三是不遵守法定程序;四是行政机关的不作为,在行政相对人提出申请时,不进行实质性或形式性审查和处理;最后是行政处罚不公正,行政机关在行使行政处罚权时没有根据事实、情节等秉承公平和公正的原则在法律规定的范围内酌情考量。

二、行政争议救济机制概述

(一)行政争议救济机制的内涵。一个问题的解决办法总是多元的,行政争议的解决途径更应如此。行政机关是行政争议的救济主体这一点毋庸置疑,但救济主体不仅仅只有行政机关,而行政机关参与的争议解决不一定都属于行政争议救济途径,如其对民事争议的裁决,诸如行政裁决、行政仲裁不属于行政争议救济机制的内容。(二)我国行政争议救济的途径。在行政管理手段日益多元化,争议情况多发且日益复杂的情况下,法院不堪重负,司法界应努力寻求诉讼外的救济途径成为争议解决的法治路径。行政争议救济机制应当包含各种层次的争议救济途径,才能满足日益复杂化的争议解决需求,通过各种途径的相互衔接、补充,使行政争议能够更好的得到解决。行政救济途径,是不是将行政复议、行政诉讼和国家赔偿简单糅合在一起呢?笔者对此抱着怀疑和批判的态度。行政复议和行政诉讼是解决行政争议的两大途径是没有任何疑问的,规定的是什么情况可以向什么单位寻求救济,并且通过某种方式给予救济。而救济方式的其中之一就是国家赔偿,即行政相对人通过行政诉讼或行政复议或其他解决途径获得国家的赔偿从而达到救济的目的。很显然这三者不属于一个层面的内容,途径和方式不可混淆在一起讨论,而应分别研究。从救济途径上看,除了行政复议,行政诉讼之外,还包括行政调解、信访、立法救济等。从方式上看,除了行政赔偿,还包括行政补偿,停止侵害、赔礼道歉等多种方式。1.调解制度。在我国行政争议救济的实践中,调解一直发挥着重要作用,也渐渐得到了法律、法规和规章的认可,成为一种正式的行政争议救济途径。根据《行政复议法实施条例》第五十条和《行政诉讼法》第六十条的规定,行政复议调解和行政诉讼调解仅限于行使自由裁量权的案件和行政赔偿、补偿案件。虽然调解制度在行政争议案件中适用的范围仅限于三类,但是其中因行政机关行使自由裁量权而导致行政争议的案件数量就不在少数,这就代表着行政复议调解以及行政诉讼调解还是有着不小的运用空间。2.信访制度。信访是一项具有中国特色的制度,始建于二十世纪五十年代,各级政府设立信访办公室,接受各种来访和来信,但主要涉及诉讼信访和行政争议信访。在纠纷日趋复杂多样的今日,信访也是人们寻求实际问题得以解决的一种途径。信访制度建立的初衷也是党和政府为了更有效地解决社会矛盾和纠纷。信访也是我国《宪法》规定的表达利益诉求的主要方式之一,承担着重要的公民权利救济功能,但是不能把它视为一种优于司法救济的主途径。3.行政复议。《行政复议法》和《行政复议实施条例》的颁布使得行政复议作为一种解决行政争议的法定、传统的途径,在解决行政争议的过程中比诉讼更有专业性,这个专业性不是指裁判的专业性而是行政机关比起法官更能对行政机关行使行政权的恰当与否有着更清晰的认识。它比起诉讼更高效、快捷,节约成本。4.行政诉讼。不可否认诉讼是解决争议的权威途径,司法机关能够对行政机关进行监督,人民法院在审理案件的时候,对行政行为是否合法进行审查,若发现被诉行为违反法律规定,可判决撤销、责令及时履行、变更处罚,也可对其提出司法建议,使行政相对人获得救济。5.立法救济。很多行政相对人在权利受到行政机关侵犯的时候,第一反应就是起诉,通过诉讼途径解决,不断地去上诉,浪费司法资源不说,有时问题还是得不到解决。宪法和组织法赋予了我们监督行政权的权力,这是对行政机关违法行为的预防同时也是对相对人权利的补救,称为立法救济。由人大及其常委会代表人民对行政机关的行政权进行监督,改变或撤销行政机关的决定,以此达到救济的目的。(三)行政争议救济的方式。确定了行政争议救济途径之后,在采取某种救济途径之后,应根据公民受侵犯权利的性质和受侵犯的程度来采取相应的救济方式。针对行政过程中的救济方式主要有履行、撤销、变更、补正等。针对行政行为已经造成的损害结果即行政结果上的救济方式主要有国家赔偿、行政补偿,还有停止侵害、赔礼道歉等。

三、我国行政争议救济机制的实然状态

如上所述,我国的行政争议救济途径和方式还是很多的,并且在解决行政争议方面发挥了很大的作用,但是各种救济制度本身存在一些不足以及各种救济制度之间的衔接问题还没有得到很好的处理,所以对于行政争议的救济机制目前来说还有待完善。(一)行政争议救济途径的权威性不足。行政争议解决的结果往往不足以得到行政相对人的信服,确实是与我国现有行政争议救济机制不完善有关,但更重要的是由于各种行政争议救济制度的本身就存在问题,使得不能充分发挥其效用。如行政调解的中立性不足且范围和效力不确定、行政复议的公正性受到质疑,司法最终原则受到严重挑战。(二)各种行政争议救济途径之间缺少衔接。由于行政争议救济途径很多,会导致行政争议被重复处理,然而一些行政争议经过了冗长的程序却长期不能得到解决。各种争议救济途径之间不匹配、缺乏衔接配合。行政诉讼负重过大,很多争议没有经过其他途径,直接涌入诉讼途径。这是诉讼途径和非诉讼途径之间失调的表现。(三)争议跨界的处理问题没有解决。行政争议的数量在我国日益增加且日益纷繁复杂,更为突出的是因群体性事件产生的行政争议,其中不乏涉及到城市建设、环境资源、社会保障、受教育权、劳动权等方面。争议复杂涉及的层面就广,一个争议往往无法单纯地说它是属于民事争议还是行政争议。例如,事业单位、社会组织内部的人事纠纷,学校与学生、教师职工的纠纷,属于民事争议还是行政争议?诸如此类的问题有很多。民事中有行政问题,刑事中也有行政问题,争议的性质确定至关重要,是处理跨界争议的关键。

四、行政争议救济机制的完善

(一)解决行政争议的基本要求。解决行政争议的核心或关键就是公正性,最大的公正就是要依法办事。公正不但要求结果的公正,还要求程序的公正。程序的公正是结果公正的保障。另外程序公正其本身就具有意义。法律既要公正,还要让人相信它的公正,程序公正就是要解决这个问题。如果争议解决机构处理的过程不公正,即使处理结果是正确的,当事人也可能认为不公正。公正性还强调及时性。当事人希望争议最后能够得到解决,并且是能够及时得到解决。一个纠纷的解决如果要耗着当事人很多的时间精力,在经过延年累月不断地上访、申诉之后,才能最终得到解决,这其中付出的代价往往消减了争议解决的意义。(二)加强行政争议救济途径的权威性。1.增强调解的中立性、明确调解的适用范围。调解往往因为调解主体是行政机关显得中立性不足而影响其权威性,即使为了弥补这一缺陷,设计了回避制度,原行政行为的行政机关不能担任调解主体,还是无法消除当事人的顾虑。要确立调解的中立性,保障调解的自愿性,增强调解的权威性,就要优化调解人员的配置,即调解人员不能是行政复议机关人员或者是审判人员。行政案件可以调解的原因在于行政机关的自由裁量权,可用于调解的三类案件为何是并列的依据却不明确,它们并不是根据统一的标准划分的。如果想给调解制度一个相对开放的运用空间,建议只规定自由裁量权的案件是可以调解的行政案件。2.保证行政复议的独立性。争议解决机构是否有权威与其自身是否独立息息相关。然而,行政复议机构内设于行政机关,缺乏独立性的同时权威性自然而然也就缺失了,这就使得行政复议制度无法取信于民。要加强行政复议机构的权威性,就必须保证其独立性,就要把行政复议权相对集中起来,整合行政资源、强化政府监督,克服其独立性不足的问题。另外,要吸纳外部专家、法律人士以克服其公正性不足的问题,最大程度确保复议人员的中立性。3.坚持司法终局性在争议救济制度体系中,各种争议救济相互衔接以发挥其功用,但是必须有一种最终的争议解决主体负责的争议救济制度来为这个体系划上句号,它就是由法院负责裁判争议的诉讼制度。我们坚持司法的终局性不是说司法是争议救济的唯一一道防线,在其他救济途径能够解决争议的时候自然是不用事事都找法院,而在其他途径不能很好解决争议的时候,还可以向法院起诉。而司法最终也要求非经法律规定,任何机关任何主体都不能改变司法裁判。(三)合理定位多元的争议救济途径。如上所述,行政争议的救济允许协商途径,但是更依赖行政复议和行政诉讼等强制性的救济途径。主要是因为行政争议往往涉及公共利益,公共利益不能被“交易”,而必须严格按照法律规定进行处理,留给当事人协商的空间不大。此外,当事人之间地位上的不对等,使得行政争议也不容易通过协商来解决。所以说调解是给复议和诉讼机关较少压力,起到一个分化引流的作用,行政复议仍然是主途径。信访制度自建立以来,对于解决行政争议也发挥了重要作用,但是信访是不是能顺利解决争议在很大程度上依赖于领导对争议事件的关注度以及领导个人主观看法,并且在某些情况下,可能干扰争议的正常处理。在法治社会中,信访更像是一种人治的手段。信访没有程序上时间和级别的限制,信访中很多是诉讼信访,紊乱的信访容易导致已生效的判决、行政决定可能被推翻的情况,不利于行政秩序的稳定性和司法的终局性。在制度化的争议解决制度运行的情况下,如果信访还大规模的存在,那是不正常的,所以信访只能作为行政复议、行政诉讼等的补充。应注重在行政程序和初始阶段解决行政争议,在初始阶段不能解决的争议,行政复议应当充当解决争议的主要途径,并且准确把握行政诉讼司法终局定位。规范信访制度让其走向法治路径,使其成为行政救济的补充制度。(四)落实各种争议救济方式。目前我国的国家赔偿制度呈现出案件少、数额低、赔偿困难的情况,完善国家赔偿制度,增加赔偿数额,改变赔偿支付方式,设立独立的赔偿基金。另外,在行政案件中,越来越多的人提出行政机关赔礼道歉的诉讼请求。但是赔礼道歉的责任主体是谁,在什么场所和时间就什么内容以什么方式进行,法律还没有明确具体的规定,应落实行政机关赔礼道歉相关制度。首先,赔礼道歉的责任主体应是该侵犯相对人的行政机关的领导或直接责任人员;其次,赔礼道歉原则上应当尽快在侵权行为造成的影响范围内的公开场合进行,可发布公告,在微博等互联网上道歉;最后,赔礼道歉需要行政机关积极主动履行,如果不履行,上级行政机关应当对其处以罚款直到其履行赔礼道歉义务。

参考文献:

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[2]刘莘,刘红星.行政纠纷解决机制研究[J].行政法学研究,2016(4):3-19.

[3]《信访条例》第2条规定,信访是指公民、法人或其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式向政府反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由行政机关处理的活动。

[4]姜若林.信访受理范围的确定与行政纠纷解决机制的优化[J].河北企业,2018(4):17-19.

作者:程嫣含 单位:安徽大学法学院

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