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行政发展论文范文10篇

时间：2023-04-01 11:05:02

行政发展论文

行政发展论文范文篇1

[论文摘要】2000年以来，从减轻农民负担入手的农村税费改革，规范了农村税费制度和分配行为，减轻了农民负担，取得了显著的阶段性成果，同时增大了乡镇财政压力。改革的局限使农村税费改革面临困境，农村税费改革的必然趋势是财政体制创新，财政体制创新的核心是统一城乡税制，建立现代公共财政体制。乡镇行政发展是财政体制创新的逻辑要求与必要保证，乡镇行政发展必须考虑整个国家行政系统与国家总财力的关系。

一、农村税费改革的背景、成果以及对乡镇财政的影响

在我国改革开放前期，农民收人持续增加。按不变价格计算，1978-1984年，农民人均纯收人年均增长率达15.6%0}’}到1985年以后，农民收人的增长速度急剧放慢。据国家统计局有关公报，“七五”时期(1986-1990年)，农民人均纯收人年均实际增长率为4.2%,“八五”时期为4.3%,“九五”时期为4.7%01989年农民人均纯收人竟出现负增长，为一1.6%oX27cr9a)影响农民收人增长的因素很多，其中最受人们关注的莫过于农民负担过重。实际上，1980年代后期开始，农民负担逐步增加。1990年代，农民负担总体呈上升趋势，基本在高位运行，农民负担年均增长幅度一般都超过同期农民收人增长幅度。

1994年农民负担增长幅度更是高出农民人均纯收人增长幅度12.6个百分点。f31c}s}面对日益突出的农民负担问题，中央政府采取了不少严厉的减负措施，但是农民负担过重问题始终未能从根本上得到解决。

农民负担过重，极大地妨碍了农村社会经济发展和农民生活水平的提高。出现了农业经济滑坡、农村基础设施落后、农村教育文化卫生事业发展缓慢、农民生活困难、城乡差别扩大等等令人担忧的现象。

某些地方，一些农民不堪重负，被迫背井离乡，甚至出现自杀等让人触目惊心的事件。农民负担过重还严重影响了党和政府在农村群众中的形象，引发了农民对农村基层政府的不满情绪。农民拒绝交纳税费、抵制政府工作、集体上访等对抗性行为屡有发生。很明显，农民负担过重引起的种种问题已经危及农村的社会秩序和政治稳定，一定程度上动摇了基层政府行政管理的基础。在这种背景下，中央政府推出了以减轻农民负担为重要目的的农村税费改革举措。

农村税费改革是我国农村继、家庭联产承包经营之后的第三次重大改革。从2000年开始，农村税费改革试点由点到面，稳步推进。2003年在总结经验、完善政策的基础上，农村税费改革试点工作在全国全面推行。农村税费改革的基本内容是“三取消、二调整、一改革”，即取消乡统筹费、农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税；改革村提留征收使用办法等。2004年，农村税费改革进一步深化，取消了除烟叶外的农业特产税，进行减征、免征农业税试点，并将在5年内取消农业税。4年多的农村税费改革取得了显著成果。通过农村税费改革，用税来代替向农民征收的各种收费、集资和摊派，用税法来规范农村的分配关系，保障了广大农民的利益，规范了农村税费制度和分配行为，有利于现代公共财政体制的建立。大大减轻了农民负担，各地试点情况表明，农民负担减轻幅度一般都达到30％。明显改善了政府与农民的关系和农村干群关系，促进了农村上层建筑的调整和完善。

农村税费改革试点工作初步达到了“减负”、“规范”的目的，但是农民负担的减轻意味着乡镇政府收人的减少，农村税费制度的规范意味着对乡镇政府收取税费行为的制约。这对乡镇财政产生了明显的影响，一是扩大了乡镇财政缺口，加剧了乡镇财政危机。农村税费改革以前，乡镇财政已经存在较大缺口，当时可以通过税外收费、借债等途径解决。统计数据表明，从1996年到2000年，全国乡镇财政总收人中，超过30％的收人是乡镇自筹、统筹资金。2000年，全国乡镇财政总收人为1026．65亿元，其中自筹、统筹资金达403．34亿元，占39．29％。4农村税费改革，取消了乡统筹费等行政事业性、政府性基金、集资和屠宰税，又开始取消除烟叶外的农业特产税，降低农业税税率。这样，乡镇政府财政收人中，税收没有太多增加，甚至逐渐减少，而原来可以纳人乡镇财政收人的统筹费等又被取消，乡镇财政收人大大减少，乡镇财政缺口迅速扩大。为了支持农村税费改革，解决乡镇财政困难，中央财政和省财政增加了转移支付金额。2001-2004年中央财政对试点地区的转移支付金额分别为33亿元、245亿元、305亿元、396亿元。尽管如此，乡镇财政缺口仍然很大。二是乡镇债务偿付能力大幅度下降。由于各种原因，全国绝大多数乡镇背负沉重债务。财政部科研所课题组认为，如果采用中间值推断，全国乡村债务总额不会低于6000亿元；如果采用高值推断，全国乡村债务总额应突破10000亿元。5湖南桃源县4o个乡镇总计负债11．49亿元，平均每个乡镇负债近2900万元，最高的达10933万元。农村税费改革以前，乡镇化解债务的能力已经不足。农村税费改革以后，乡镇偿付债务的能力大大降低，沉重的债务带来的问题和矛盾更加尖锐。农村税费改革的方向无疑是正确的，但它客观上加剧了乡镇财政压力，使原本十分困难的乡镇财政雪上加霜，难以为继。

农村税费改革以后，乡镇财政危机降低了乡镇政府供给公共产品和服务的能力，不少乡镇尤其是以农业为主要产业的乡镇，基层政府根本无力或难以满足农村庞大的公共需求，水利设施的建设和维护、农村义务教育、公共卫生保健等问题突出。另一方面，财政危机影响了乡镇政府的社会控制能力和行政管理活动，可能引起乡镇政府行政管理危机。

二、农村税费改革的趋势：财政体制创新

农村税费改革之后的乡镇财政压力增大和潜在的行政管理危机，使农村税费改革进人了一个两难的境地。在目前的财政体制和行政管理体制下，要么继续推进农村税费改革，减轻农民的负担，但严重制约乡村正常运转；要么让乡村正常运转，牺牲农村税费改革，加重农民负担，让改革走回头路。I7事实上，已经出现了转移、加重农民负担的一些新动向。有些地方，乱收费由农业税费向行业税费转移，如对农民建房收“空间占用税”，巧立名目变相提高学杂费。一些地方乡镇政府“强迫提供服务”，美其名目“有偿服务”，如强令农民购买质次价高的果树苗，通过代办保险从中牟利。有些地方克扣农民应得的征地补偿费、补助金等。诸如此类损害农民利益，加重农民负担的现象，不禁令人担心农村税费改革陷入“黄宗羲定理”。

农村税费改革的困境，究其缘由，首先是因为农村税费改革本身的局限。政府财政是财政收人和财政支出的统一，农村税费改革属于财政收人方面的改革，规范的是政府、集体和农民三者之间的分配关系。农村税费改革使乡镇财政收人的数量、结构发生了变化，而乡镇财政支出没有全面、系统的改革和调整。即就是在财政收人内部，税费改革也只是财政收人改革的部分内容，也没有改变我国长期存在的城乡二元税制和分配体制。农村税费改革的局限说明，要使农村税费改革走出困境，必须同时进行财政支出方面的改革，统一城乡税制，完善基层政府收人结构。归根到底，农村税费改革的趋势必然是财政体制创新，建立现代公共财政体制。从这个意义上讲，财政体制创新既是农村税费改革的逻辑要求，也是农村税费改革顺利进行和成功的必要保证。

农村税费改革是财政体制创新的开端和有机组成部分。财政体制创新之所以必要，不仅仅是为了使农村税费改革走出困境，根本理由在于消除现有财政体制的弊端。现行财政体制是1994年分税制改革后形成的，本身是财政体制创新的成果。然而，随着时间的推移，分税制基础上的财政体制显现了新的问题。中央财政收人占全国财政总收人的比重大大提高，同中央财力集中度提高相一致，省级财政相对于市级财政，市级财政相对于县级财政，县级财政相对于乡镇财政，财力集中度不断提高。财力向上集中，而事权、财政支出责任并没有发生同向变化，甚至反向下移。县乡财政收人功能、财力逐渐减弱，但财政支出功能日益增强。县乡政府在提供维持性和社会福利性公共物品方面承担着更大的作用，在提供与基层民众权利和生活息息相关的服务功能方面比任何层级政府发挥着更大的作用。L8这样形成县乡政府(财政转移支付之前)事权与财权、财政支出责任与财政收人功能的不对称。按理，财政转移支付可以缩小，乃至解决不同级政府间、不同地区间财政的不对称。但是，由于财政转移支付制度尚不够完善，使地区间的财政差距、基层政府财政的不对称难以有效解决。另外，上级政府可以通过上收财力和下放事权来转嫁财政负担。乡镇财政处于国家财政体系的末端，承受转嫁的上级财政负担，无法将自己的财政负担在财政体系内部转嫁，通常的做法就是向农民伸手，解决财政困难。通过分析，我们就不难理解农村基层政府财政特别是乡镇财政困难，以至于农民负担过重的财政体制方面的原因了。现行财政体制的弊病远不止这些，但是已足以说明必须进行新的财政体制创新。

适应社会主义市场经济和城乡经济社会协调发展要求，财政体制创新的内容至少包含以下方面。

第一，统一城乡税制，建立现代公共财政体制。城乡二元税制以至于城乡二元财政体制，使收人较低的农民承担了比收人较高的城市居民相对高的税赋，而政府对农村地区的投人却明显低于城市，是对农民的歧视性待遇的重要表现。从2004年起，免征、减征，并将在5年内取消农业税，使完全取消专门面向农民征收的各种税费呼之欲出。完全取消专门面向农民征收的各种税费之后，实行城乡统一税制，使农民履行同其他纳税人一样的义务；同时，财政支出制度进行相应调整，使农民享受同城市居民一样的由国家财政负担费用的公共产品。在税制和财政支出制度城乡统一的基础上，建立覆盖城乡的现代公共财政体制，这是财政体制创新的核心。第二，合理界定各级政府的事权和财政支出责任。界定各级政府的事权和财政支出责任要遵循事权和财权、财政支出责任与财政收人功能相统一原则。如果把事权和财权、财政支出责任与财政收人功能相统一，理解为在实行财政转移支付之后形成的各级政府的事权、责任与其总财力的基本匹配，_9那么政府的事权和财政支出责任的界定可以不拘泥于政府本级征收的收人的数量，而更多地考虑国家总财力、政府管理能力和公共产品的属性、供给效率。以农村义务教育为例，属于全国性公共产品，应由中央财政(按照一定时期义务教育发展的基本标准所需要的费用数额)通过向农村基层政府转移支付的方式负担费用；而从效率看，发展义务教育的事权和责任适宜农村基层政府承担。第三，合理界定各级政府的财政收人。由于地区经济差距会长时期存在，应适当提高中央政府等上级政府财政收人在国家财政总收人中的比重。这对中央政府等上级政府统筹国民经济和社会发展，调节地区经济差距，保证所有的基层政府给本地区居民供给最起码的公共产品，是必须的和有利的。

基层政府的财政收人主要包括本级征收的收人，如税收，以及上级财政转移支付等。一般对于农村基层政府尤其是欠发达地区的农村基层政府而言，上级财政转移支付应是最重要的收人来源之一。即使在一些发达国家，地方政府财政收人的30％～40％来源于上级政府的转移支付，美国的学区财政收人近60％来源于上级政府的转移支付。叫在明确划分和完善各级政府财政收人和财政支出的基础上，建立和完善符合国情的财政转移支付制度。

三、财政体制创新对乡镇行政发展的要求

从理论上说，政府对物质基础的需要规定了财政规模，而财政规模对政府的行政管理活动又具有制约作用。一方面，社会成员在社会生产、生活中的共同需要即社会公共需要从根本上决定了政府的职能范围，政府依据履行行政职能的需要，组建行政机构和配置行政人员。政府为实施行政职能和供给公共产品、维持行政机构和行政人员的公务活动，所产生的对物质基础的需要，规定了财政支出的范围和数量，进而提出了财政收入的数量要求。另一方面，财政具有反作用，财政为政府的运转、高效的行政管理和公共产品的供给提供财力，财政收入的数量限定了行政组织和行政人员的规模，确定了政府所能供给的公共产品的数量和质量的最大值。

财政与政府活动的关系说明，财政状况的变化必定要求行政变迁，财政体制创新必然要求行政发展。使用行政发展概念，是要强调行政系统(政府)的调整、改革与完善要以整体功能优化、行政效率提高为方向，以促进社会全面协调、可持续发展为目的。农村税费改革引发和为开端的，实际上正在平缓推进的财政体制创新，使公共财力的数量、公共财力在各级政府间的分配，以及各级政府财政支出责任的划定等方面发生了新的变化。假如没有政府变革的配合，财政体制创新避免不了夭折或半途而废的可能。如同财政体制创新是农村税费改革的逻辑要求和必要保证，行政发展是财政体制创新的逻辑要求与必要保证。

行政发展是复杂、宏大的系统工程。这里以乡镇行政发展即乡镇行政系统(政府)的创新为分析对象。乡镇行政系统(政府)是包括乡镇党委、政府、人大主席团、纪委等在内的担负农村地区社会公共事务管理职责的整体，这种理解似乎违背公共行政理论，但不得不承认这种理解与我国乡镇管理实际是吻合的。乡镇行政发展不仅有着宽广的背景，国家政治制度、经济发展水平、社会思想文化、农村村民自治等各种因素构成了乡镇行政发展的外部环境，而且有着复杂的内因。显而易见，乡镇行政发展不能仅仅着眼于农村税费改革、财政体制创新。在此，无意设计一个全面的乡镇行政发展的蓝图，主要探讨农村税费改革、财政体制创新对乡镇行政发展的影响和要求。以农村税费改革为开端的财政体制创新对乡镇行政发展的要求，不是乡镇行政发展的全部的却是必须的依据。公务员之家

行政发展论文范文篇2

论文摘要：农村经济文化状况、市场经济的发展、村民自治、县乡关系、城市化进程等因素所构成的农村社会环境，形成现实乡镇行政环境基本特质，对乡镇行政系统有着直接的、决定性的作用。根据农村社会环境的客观要求，乡镇政府应长期存在并以供给公共产品为基本职能，合理设定政府规模，提高行政效益。

乡镇行政发展是一个重大的理论与实践课题，长期以来一直为人们所关注。近几年来，理论界关于乡镇行政发展，进行了许多有益的探索，提出了不少有价值的观点。但是从乡镇行政环境出发立论者较少，一定程度上影响了对实践的指导意义。行政环境是行政系统存在和发展的前提和基础，决定行政系统的性质和模式，而行政系统对行政环境具有反作用，二者之间应当经常保持大体的平衡。行政系统必须不断进行调整、改革、创新和完善，也即通过行政发展，以达到与行政环境的协调。行政环境引起行政发展，决定行政发展的目标、途径等等。行政环境包括制约或影响行政系统的各种条件和因素，其中无论是社会因素，还是自然因素都影响着行政系统，但直接制约行政系统的主要是生产力和经济结构等社会环境。乡镇行政发展是复杂、宏大的系统工程，有着复杂的内因和外部背景。农村社会环境，对乡镇行政发展的方向、内容和目标有着决定性的作用。

一、农村社会环境的基本特点

1978年改革开放以来，农村行政环境发生了深刻变化，2000年开始的农村税费改革，又使乡镇行政环境出现了新的特点。影响乡镇行政系统的环境因素广泛而复杂，相对而言，形成现在乡镇行政环境基本特质，对乡镇行政系统有着直接的、决定性作用的因素，主要有农村经济文化状况、市场经济的发展、村民自治的实践、县乡关系、城市化进程等。同时，也不能忽视农村自然环境的特点。

1．农村经济文化有了巨大发展，但总体上比较落后，而且呈不平衡性。

改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就。短短20多年时间，国内生产总值由1918年的3624．1亿元(本文国内生产总值、人均收入、人口数据，未说明的，均来自国家统计局有关统计公报、统计年鉴)，增加到2004年的136515亿元，增幅达到30多倍。农村经济文化有了巨大的发展，农村面貌出现了极大的变化。粮食产量、农村二、三产业、农村社会总产值连上台阶。农村居民人均纯收入从1978年的133．57元，增加到2004年的2936元。九年义务教育基本普及，广播电视覆盖率逐年扩大。但是，农村经济文化总体比较落后，发展不平衡问题突出。城乡之间、东部与中西部之间、城市周边与边远地区之间差距悬殊。农村税费改革大大减轻了农民负担，但农民收入仍然相对较低。2004年城镇居民人均可支配收入9422元，相当于农村居民人均纯收入2936元的3．2l倍。如果考虑城市居民的福利、保障、补贴等因素，城乡居民收入水平差距更大。按年人均纯收入低于668元的标准，2004年末农村绝对贫困人口为2610万人。与农民收入增长相比，道路、水利、卫生等农村基础设施更是滞后。给笔者印象很深的是，春节在关中某县农村看到，人们开着汽车、骑着摩托车在坎坷不平、尘土飞扬的乡村土路上行驶。城市的高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是农村的3．5倍、16．5倍、55．5倍、261．55倍、323倍。

2．农村经济改革稳步推进，同时遇到一些问题。

家庭联产承包责任制开启了农村经济改革的步伐。家庭联产承包责任制，使农民获得了土地的使用权与经营权，成为独立的商品生产者可以自由参与市场竞争、选择职业。如今，大部分农民除了从事传统农业外，还从事各种副业，如运输、修理、餐饮、服务等行业。随着党的政策和国家法律对个体经济、私营经济的地位和作用的肯定和保护。个体经济、私营经济、混合所有制经济等各种非传统公有制经济发展迅速，它们在农村所有制结构中比重不断上升。农村税费改革，规范了农村税费制度和分配行为，进一步明晰了政府与农民的经济关系。已经形成了经济成分和分配方式、经营方式多元化，资源配置市场化的特征。但是，农村市场经济发展遇到不少困难。不少乡镇政府使用行政指令手段干预农民的经营活动。农村市场环境不尽人意，既有生产假冒伪劣产品现象，又存在假冒伪劣商品畅通销售，坑农害农情况。农民渴望的科技教育、技术培训、市场服务等少有人问津。

3．村民自治取得了显著成效，但存在不少问题。

1988年《村民委员会组织法》(试行)、1998年《村民委员会组织法》先后施行以后，农民通过民主选举、民主管理、民主决策和民主监督，依法管理农村公共事务。村民自治对促进社会稳定、经济发展发挥了重要作用，但作为一种新生事物，遇到一些不容忽视的问题。第一，乡村关系普遍存在错位现象。如乡镇政府违法调整村委会成员，给村委会下达指令性任务。村委会充当着政府派出机构角色，难以避免地将更多精力用于为上级政府工作服务。第二，村民委员会和村党支部两个权力中心，分工不明，容易滋生事端，引起内耗。第三，由于多种原因，有些地方宗族家族势力影响和干扰村民自治，一些地方出现恶势力控制村治。第四，某些地方，村组干部打着民意旗号，抵制上级政府。另一方面，又利用村民自治制度的不完善，违背民意。导致村民无法约束村组干部，政府难以控制村干部，使村组干部胡作非为无法避免和消除。

4．县乡职责和权限划分不尽完善，县乡体制有待改进。

不少学者认为我国各级政府之间存在“压力型体制”，通过层层政府传递压力，处于整个国家行政系统末端的乡镇政府成了最终的承受者。县级政府将经济增长、社会事业、计划生育、社会治安和税费征缴等任务，分解下达给乡镇政府，依据乡镇政府完成任务的情况，进行考评和奖惩。同时。县级政府不少职能部门在乡镇设立分支机构，这些分支机构大都属于权力重要、有利可图的领域，如财政、工商、税务、公安、土地等。县乡“压力型体制”一定程度上造成了县乡镇政府职能交叉、权责不清和利益矛盾。一方面乡镇政府承受着来自上级行政机关的巨大压力，完全听命于上级政府，丧失了应有的独立性和自主性，变成了单纯完成上级任务的工作机器。另一方面形成乡镇政府责任重大而职权、机构残缺的局面，难以有效管理区域内政治、经济、教育、科学、文化和社会等各项事业。正在进行的农村税费改革很大程度上堵塞了乡镇政府对农民摊派和收费的渠道，但是县级部门分支机构到农村罚款和收费的现象依然存在。

5．城市化速度很高，但进程仍艰巨而漫长。

改革开放以后，随着农村劳动生产率的提高，大量农村劳动力向非农产业转移。1984年以后。城市经济体制改革拉开序幕，城市的发展增添了活力，工业化水平与城市化水平迅速提高。1978年到2004年，城镇人1：3由17245万人增加到54283万人，城市化率由17．92％提高到41．8％。在短短的26年问，城市化率提高23．88个百分点。但是，我国城市化进程将是十分艰巨而漫长的过程，大部分农民仍将长期滞留在幅源辽阔、地域差异明显的农村地区。一个被一些学者忽视的简单而重要的问题是，城市化水平有了极大提高，但是农村人121绝对数量并未同幅度减少。1978年农村人121为79014万，在1990年城市化率提高为26．41％时，农村人121达84142万，比1978年还多5128万。2004年，农村人121仍达75705万，如果考虑到上亿被统计为城镇人121的农村户籍人121中的绝大多数，目前还难以算作真正的城镇人121(比如他们仅仅面对近几年来涨势如洪的城市房价，也只能慕城兴叹了)。据此计算，农村人121至少超过8．5亿。即使我国今后城市化率不断提高，农村人口数量也会长期维持在高位。

考察乡镇环境不能忽视乡村的主体——农民的状况。随着经济改革的进行、村民自治的推行、经济文化环境的改善(如广播电视对农民的法制政策、现代文明意识的形成、普及起到了不可估量的作用)农民素质不断提高。特别要看到，农民主体意识明显增强。一些年来，农民权益被忽视、被侵犯的现象比比皆是。税费改革后，农民税费负担显著下降，但是在子女教育、医疗等方面的支出居高不下。许多农民土地被征之后，未能获得相应的补偿和保障。农民的不满甚至反抗情绪上涨，已影响到基层政府的治理效能和合法性。从另一个角度看，农民的不满甚至反抗证明了农民主体意识大大增强了，政府必须正视农民主体性，保障农民合法权益。

二、乡镇行政发展的路径

农村经济基础、农民与国家的关系发生了巨大变化，但是行政系统的反应滞后。乡镇行政系统(乡镇行政系统或乡镇政府是指农村地区的现存政府或改革以后的行政管理系统，本文使用这些概念并不意味主张乡镇政府保持现状，改革后也许会有新的称谓)与环境之间的矛盾极其尖锐。对此，很多学者有客观详尽的论述，不再赘述。人们一致的看法是，行政环境尤其是农村社会环境的新情况，强烈地呼唤着乡镇行政发展。虽然设计一个全面的乡镇行政发展的模式令人“过瘾”，但是考虑到乡镇行政发展受到多种复杂因素影响，那样做却失之轻率。这里主要就农村社会环境制约下的乡镇行政发展路径方面的几个迫切需要解决的问题进行探讨。设计乡镇行政发展的路径，要以现实农村的状况为基础，着眼于解决当前农村存在着的问题，而且适应农村未来发展趋势。

1．适应农村发展需要，建设相对独立的、完整的乡镇政府。

乡镇政府根本出路何在?不少论者主张或完全废除，或改为上级政府的派出机构，或实行自治，或乡镇分治，这些主张的重要论据是乡镇政府缺乏相应的财政基础，或以为农村人121将随着城市化而减少。通过对农村环境的考察，这些观点是值得商榷的。第一，城市化进程的艰巨而漫长，加之人121自然增长，使得农村人121将长期居于高位，农村人121的减少将非常缓慢。农村作为人们生产和生活的空间的属性不可能在短期内改变。以城市化将使农民减少或消失作为理由，认为农村不需要政府或不需要完整政府的结论是缺乏客观依据的。第二，七、八亿农民(或由于城市化数量不断减少的农民)对公共产品有着迫切的需要。公共产品不可能由私人部门提供，这样看来，以减轻农民负担为理由提出取消乡镇政府等主张，其实是有意或无意地歧视农民，以为农民不需要和城市居民一样享受政府供给的公共产品，或应该由农民自己承担公共产品的供给责任。第三，人121众多的农村地区有很多问题需要解决，诸如市场经济环境的管理，社会秩序的维护，国家大政方针政策的落实，国家与农民关系的缓解、调节等等。村民自治的能力是有限的，而且其本身也在不断完善之中。目前，依靠村民自治或扩大为乡镇自治，很难承担农村发展的重任，反而可能增加治理成本，出现新的混乱。乡镇分治或设置派出机构不见得能消除乡镇政府的弊端，而且会降低管理效率。从财政角度看，乡镇政府之存、废、改，不应限于考察乡镇政府本级征收的财政收入是否能够维持其运转，而应分析国家总财力是否能够维持包括乡镇政府在内的整个国家行政系统的运转。据财政部报告，2004年全国财政收入达到26396．47亿元，国家财力足以维持包括乡镇政府在内的必须的整个国家行政系统的运转。现代公共财政体制下。大多数乡镇政府相当一部分财政收入应来自于上级政府的转移支付，转移支付资金以确保基本公共产品的(按照国家财力规模确定的标准)供给为限。

农村客观环境要求农村必须存在具有能力的管理系统。广泛而不是局部、复杂而不是单一的农村公共问题的解决，需要农村地区具有完整的政府。据《中国民政事业发展报告(2004-2005))，2004年底，全国有县级政府2862个，村民委员会64．4万个，如果县级政府直接管理行政村，不计城市居民委员会，那么平均每个县级政府管理的村民委员会就达225个。如果县级政府直接管理行政村，必然导致管理幅度过大，而可能出现管理失控、服务空缺的情况。前述几种方式又难以符合农村实际，因此完整的乡镇政府长期存在，也就成为应有结论。事实上，乡镇政府的残缺性是造成农村许多问题的重要原因。通过改革，改变“压力型体制”缺陷，使乡镇政府取得相对独立的地位，成为职责权统一的主体，是乡镇改革的合理选择。在科技文明主导的时代，在奉行“城市偏好”的社会中，农村的发展必须由乡镇政府来推动，至少需要它为本社区提供公共产品、处理外部效应和促进经济增长。

2．转变行政职能，把为本地区居民提供公共产品作为乡镇政府的基本职能。

正确界定乡镇政府职能．是乡镇行政发展的关键。从农村现实看，乡镇政府要重新赢得农民的信任．提高合法性，必须尊重农民的主体地位，转变行政职能和管理方式。笔者在调查中感到很多农民对基层政府和干部不满，这种不满最强烈的说法莫过于乡镇政府和基层干部“无用而有害”。其实农民最无奈，他们的真正意愿不是不要政府，而是不想要不为农民服务，甚至坑农害农的政府。农民真正需要为农民服务，能够解决农村问题的政府。界定乡镇政府职能，以合理划分各级政府的事权和财权为前提，以农村社会环境的需要为主要依据。划分各级政府的事权和财政支出责任，要遵循(在转移支付之后)事权和财权、财政支出责任与财政收入功能相统一原则，可以不拘泥于政府本级征收的收入的数量，而更多地考虑国家总财力、政府管理能力和公共产品的属性、供给效率。以农村义务教育为例，属于全国性公共产品，应由中央财政(按照一定时期义务教育发展的基本标准所需要的费用数额)通过向农村基层政府转移支付的方式负担费用；而从效率看，发展义务教育的事权和责任适宜农村基层政府承担。中央财政和上级财政应当通过转移支付保证所有的基层政府给本地区居民供给最起码的公共产品。而乡镇政府应该承担自身管理能力允许而且能够最有效率地完成的职能。乡镇政府的基本职能应该是为本地区居民提供公共产品，承担起乡村发展规划、农村公共基础设施和农业生产基础设施建设、生态环境保护等任务，满足农村地区义务教育、技术培训、社会保障、卫生防疫、抗灾救灾、扶贫救困等需要。维护农村地区公共安全、市场环境和社会秩序。

3．撤并乡镇，适当扩大乡镇政府管理幅度。

农村现实决定了扩大乡镇政府管理幅度是可能的。随着农村经济、交通、通讯的发展，乡镇政府管理幅度可以适当扩大，乡镇政府在其可能管理的最大区域和人口范围以内设立。乡镇政府在尊重村民自治，对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助的前提下，可以(通过委托、台同等形式)依靠村民委员会管理辖区的某些公共事务。这样，确定乡镇政府的管理幅度，不妨以村民委员会数量为依据。从一些地方实践看，通过搬迁、并村，可以减少村庄数量。乡镇政府管辖地域和人口会随着辖区的村民委员会数量的增加而更大幅度地增加。从扩大乡镇政府管理幅度角度而言，实践中所进行的撤并乡镇的路径无疑是正确的。

如果乡镇政府管理幅度增加，县级政府管理幅度(乡镇数量)将会减少，而且造成现在乡镇政府问题的根子很大程度上在县级政府，那么县级政府的改革不可避免。或取消县级政府，或合并县市而直辖于省级政府未尝不可(改革后的县也可以使用其它名称)，这样，我国行政层级在省与乡镇之间将会减少一级，行政效率将会提高。如同农村家庭联产承包责任制开启改革开放时代一样，科学的乡镇改革或许会为我国整个行政系统的改革创出一条新路。

4．合理设定乡镇政府规模，提高行政效益。

一般而言，政府规模取决于政府职能、财政收入、行政成本等因素。不能简单地认为乡镇政府规模越小或越大越好，而是要适应农村环境，高效率地促进农村发展，满足农民需要。在国家总财力所允许的整个国家行政系统的框架里，根据乡镇管理组织所扮演的角色及所承担的职能，设定乡镇政府的合理规模。乡镇政府最低规模按照提供基本公共产品(这部分公共产品的内容和数量、质量随着经济发展的水平而调整)必须的工作人员和机构数量确定。最大规模要考虑财政供养能力，经济发展状况和公共事务的复杂程度等因素。如果乡镇政府管理幅度扩大，那么把乡镇政府建设为完整的政府，使得其规模相对扩大(一个完整的乡镇政府比以前几个残缺的乡镇政府加县级部门的分支机构的规模可能会小许多)，但是通过“规模效益”，行政成本会相对减少，机构专业化、功能化和人员的专业化程度会提高，行政产品会增加，有利于提高行政效益。

行政发展论文范文篇3

[论文关键词]公共行政价值中立效率现代性正义

[论文摘要]经过现代性三次浪潮的冲击以及科层制的建立，行政摆脱道德的纠缠，建立以价值中立为基础、效率为导向的发展逻辑。然而，行政并非与道德无涉，不能简约为行政技术主义。行政本身的合理性、合法性论证，不仅需要以单纯技术为基础的效率支撑，而且有赖于目的性价值的支撑，而道德始终是实现行政目的的必要条件。因此，行政必须超脱传统的发展逻辑，以正义为导向寻求向道德的回归。而要寻求道德的价值性辩护，毋宁是要建立起正义的行政制度以及呼唤公民的美德。

西方主流思想家尤其是自由主义者主张：在多元文化和现代民主政治的条件下，惟有以价值中立为基础、效率为导向才是公共行政的发展逻辑。他们辩护现代实证主义哲学的“事实与价值两分”之单纯自然科学主义思维模式是保证行政发展唯一可行的方向。换言之，只有以价值中立的形式超脱伦理道德甚至一切差异性的文化价值观念的纠缠，才符合行政的发展逻辑，才能实践最有效的行政治理和赢取合法性。然而，这样的发展逻辑在价值问题上的缄默不语无法解决多元竞争的冲突，更是无法论证行政本身的合法性。行政与其说需要目的性价值，毋宁更是需要道德辩护。而我们所要探讨的主题与此关涉密切：公共行政为何游离道德公共行政如何回归道德的目的性价值辩护?

一、溯源：公共行政的发展为何游离道德

公共行政对道德的诉求是在对官僚制甚至是传统行政发展逻辑的批判中获得肯定的。在公共行政的实践中，传统行政机械化的发展逻辑使政府效率急剧下降，甚至在一定程度上成为“政府失灵”的原因之一。在此境遇下，无论是“新公共行政运动”还是“新公共管理运动”，皆以否定官僚制为政府重构的前提。换言之，是要通过这一批判性的否定为政府再造重塑地基。然而，对官僚制的否定，即使逻辑地符合公共行政对道德的诉求，却始终摆脱不了传统行政发展逻辑。在这一问题上，麦金太尔引领了我们的视线。他认为，现代行政发展的逻辑有一鲜明的脉络：始于启蒙时代的政治理想，中经社会改良者的抱负以及管理者的合理性证明，直至技术官僚的实践。麦金太尔所描绘的是行政发展的显性图景，然其背后却潜藏这样的论断：考据现代公共行政与道德的分离无可避免地让我们回归启蒙时代，思索先哲的政治理想，而这探究的立足点恰恰就在于政治领域。

行政实践并非与行政学的创立者们所想象的与政治全然无涉，而是扎根于政治与道德领域。即使是行政学的创立者们以“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”这一二分法作为行政学的方法论开端也难以否认：行政须以政治为先导，隐藏在行政背后的政治、道德是论证行政的目的性价值的必要条件。如此说来，从政治领域抽离出来讨论行政和道德的分离问题，作为现代探讨行政问题的普遍方式，尽管可以探讨得细致入微，却未必比近代的思维习惯更为高屋建瓴。由此，探寻“公共行政的发展为何游离道德”这一命题须回归源头，分析政治与道德分离这一行政游离道德的前提。

自亚里士多德以来，行政是政治作为实践性的学科在技术操作上的应有之义。按照亚里士多德的阐释，政治关乎城邦这一“最崇高、最有权威、并且包含了一切其他共同体的共同体，所追求的一定是至善”…。在传统意义上，行政本身也包含追求至善这一本性。然而随着政治与道德的分离，现代行政催生以来便消逝了这种本性，此时行政在名义上已摆脱了政治。著名的解释学家列奥·施特劳斯曾断言：政治与伦理的分离具有明晰的路线图，经过始于马基雅维利、中经卢梭、近到尼采的“现代性的三次浪潮”的连续冲击，西方政治哲学及其传统已在三次危机中难以挽回地衰落。古希腊所塑造的传统哲学认为人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于实践这种至善，所追求的价值就在于城邦的道德，道德与政治并没有被严格区分，而且两者相互纠结、支撑与印证。然而，现代性的三次浪潮对这一传统进行了釜底抽薪：“当马基雅维利以政治权力取代政治美德、卢梭以自由(权利)作为政治原则、尼采用权力意志取代国家政治本身时，在古老雅典城邦的政治生活和古希腊哲贤的‘爱智’冒险中生长出来的政治哲学，便开始从‘权力政治学’向‘自由(权利)政治学’——经过霍布斯的‘自然权利政治学’和洛克的‘财产政治学’的预制——最后到‘权力意志政治学’的蜕变。”

按照施特劳斯的诊断，政治游离道德是一个“现代性事件”，主要由“三次现代性浪潮”的冲击所导致。然而，冲击后的行政还要有能够实行价值中立、提高效率的实践性或环境性契机。政党分肥制便为之提供了这样的机遇。威尔逊的行政“价值中立”原则便是针对当时美国的“政党分肥制”，为了一劳永逸地摆脱其纠缠所做出的设置。他以完全超脱道德、政治甚至是法律领域的“事务性”来描述行政管理的领域，“它与政治的领域那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。”恰是服从于解决“政党分肥制”这一具体问题的“价值中立”原则与韦伯的“官僚制”相结合，把道德价值从公共行政领域中彻底剔除。

由此，现代行政发展逻辑在历次的思潮碰撞中，在政治与行政的分离过程中，形成了这样的理论抑或假象：行政与道德全然无涉。它试图逻辑周延地表明：效率是价值中立的必然结果，而要实现效率，惟有寻求事实与价值两分的价值中立。

二、问题：现代行政逻辑与道德之间

行政摆脱了道德、行政学脱离政治而产生毋宁是现代性事件，经过与道德的决裂以及机械论科层制的发展，公共行政尝试依据科学和技术路线寻求自身发展逻辑的理性化，逐渐构建起自己的逻辑体系。然而正当现代行政构造起自足的技术体系，准备摆脱道德飞跃发展的时候，道德的问题却又紧紧地纠缠着它，使之返回始发点。道德问题犹如现代行政背负的“原罪”，即使他们妄图遗弃，却又总是悄然复归。这一“原罪”，便成为新公共行政运动及新公共管理运动进行政府再造的突破点。尽管它们的努力无法超脱现代行政的发展逻辑，甚至恰恰表现了官僚制总体实现的结局，但阐明了行政逻辑的显性危机。对这一问题的探究迫使我们回到现代行政发展逻辑链的始发点——价值中立的问题上回复这样的追问：行政能不能彻底脱离道德的范畴?易言之，超道德的行政是否可能?

显然，价值中立本身也是一种价值观，并非没有价值立场，而是为了确保自身的价值及效率性，“超越于包括道德伦理、宗教和其他一切非政治文化价值之外的独立性，”l4追寻中立性的立场。从行政本身的建构来说，这样的立场始终是难以存在，因为行政本身不是一种纯粹的技术应用问题，而这正是由行政的意图和手段所决定的。行政的目的并非单纯机械性地分配资源，其作用本身潜涵着价值性的目的或关怀。尽管政府通过援引其之为社会变化的管理者的科学能力及纯粹的技术，来证明其自身的合法性和权威性的方式曾经起到一定的作用，但是公共行政所面临的是包括多元文化、多元价值观的冲突所产生的难题，单纯依靠简单的技术能否解决价值冲突上的问题已是不言而喻。单纯追求效率和中立价值的技术操作始终无法越过难以精确衡量隐性价值这一鸿沟，功利主义的困境深刻地表明了这个难题。因此，针对这一难题，法默尔不无义愤地说：“人在这种形式的合理性(为效率追求技术)中当然可以获益，但要以抛弃实质的合理性为代价。”_5因此，他建议我们应该摆脱这种困境，从后现代性而非现代性的心灵模式思考公共行政。然而，这种现代普遍理性主义规范论的视角只注意到了行政作为一种非人格的组织化、效率化的治理方式的外在特征，却忽略行政作为社会组织化生活方式的内在价值特征和精神特性。

诚然，现代行政的发展逻辑的弊端不仅仅在于先天道德论证的缺失，其具体运作机制上也反映出超道德行政的谎言。行政的体制的建构以及行政机制效能的发挥都有赖于公民的政治参与，作为民主政治的基本特征之一，政治参与是现代政治发展的重要内容。没有公民对政府行政的参与和实践，也就不可能实现全体公民对政府行政的共同认同和实践承诺。每一个具有自由意志和独立的理性判断能力的人，不会在无强迫压力的情况下认同和承诺任何外在于他自己意志认同的制度约束或规范限制。在公民对约束自己自由意志的行政机制的认同过程中，个人的理性判断和价值筛选起着关键的作用，解决不了这个关键因素，行政效率也无从谈起。然而，问题在于个体存在着差异，而且道德上的差异甚于生理上的区别。作为公民的个体在政治参与的实际进程时，不可能完全摆脱不同家庭教育、宗教信仰和道德理想的影响。恰好相反，这些差异巨大的非政治的因素常常深刻地影响着公民的意识和主张，乃至他们的政治选择和政治行动。在这样的矛盾中，单纯依靠技术显然不能解决这些问题，反而会陷入非此即彼的困境，毫无效率可言。

如果在现代行政的逻辑中，以价值中立为出发点，仅仅为了追求科学能力的优越感和效率的提升，以单纯的手段或技术来理解行政，而与正义与非正义、善或恶、美德、至善等道德问题全然无涉，那么行政本身也难以证明其合法性和基本的效率优越。

三、回归：公共行政的道德价值性辩护

若缺少道德的价值向度，或者过度强调现代民主政治的“价值中立”或“价值无涉”而追求行政的道德无涉，那么行政的正当合法性也就成为问题。

如果我们把行政界定为以行政机关为主体，运用公共权力所实践的具有强烈组织性能的治理活动，那么公共行政如何回归道德的目的性价值辩护这一追问的实质意义就在于如何建构、论证行政权力及其运用方式的道德正当性及合理性基础，实践行政行为的道德准则，实现其价值层面上的意义。解决问题的关键在于纯粹的价值中立以及效率不可取的境域中应该遵循一种什么导向?由行政本身的内在逻辑和需求探寻，这导向毋宁是公共行政中的正义。

罗尔斯在《正义论》中开篇明义：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。这一论断同样适用于行政领域。作为一种制度，首要的便是在纷繁复杂的价值冲突中能有效地维护政治秩序，获得公众的认可及同意，赢得合法性基础。现代行政的发展逻辑在获得合法性方面暴露了自己的缺陷，因为合法性的奠定和维护除了依靠政府单纯的价值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身内蕴的理性和人们对它的信念，“合法性作为政治利益的表述，它标志着它所证明的政治体制是尽可能正义的”。因此，合法性基础实际上包含着对政治秩序有效维持这一合理性评价和道德性评价中的实质正义。而正义正是合法性的内在动因。以合法性的结构视之，管理者和公众是合法性的结构载体，两者不是纯粹的单维构建，而是具有回应性的，共同使合法性呈现动态发展过程。并且随着公众价值的多元性、精神特性的差异化扩大，公民更多的是在现代民主法则的框架下，根据自己的道德判断和利益来评价政治及行政，因此对公众回应需求的满足程度成为能否赢得认可和支持的重要关键因素，而这种需求最根本的是对正义的诉求。

然而，正义要成为现代行政的新导向还必须满足这样的事实：行政虽然不能以单纯的效率为导向，但是却不能缺乏效率。以正义原则为导向是否会降低行政效率?换言之，正义导向是否排斥效率?恰恰相反，正义导向之中涵盖着最大的效率追求。“对于一个社会来说，最大的潜在的动荡因素是来自社会内部各个阶层之间的隔阂、不信任、抵触和冲突。通过对社会成员基本权利和基本尊严的保证，通过必要的社会调节和调剂，社会各阶层之间的隔阂可以得到最大限度的消除，至少可以缓解，进而可以减少社会潜在的动荡因素。”社会成员之间价值观等非政治因素的差异是客观存在的事实，以统一的观念整合人们的思想难以达成，重要的是应付这些非政治因素的渗透所采取的方式。行政的正义导向能够为公众提供平等地表达社会诉求、参与社会治理的机会，积极地发挥自己的潜能，“不仅在行政体系自身中呼唤出有效率的行动，而且能够在它的管理对象那里，即在整个社会中激发出存在于社会成员之中的整合社会秩序、推动社会发展的潜能。”因此，正义的导向消弭了社会矛盾，增强社会成员的凝聚力，极大地激励他们的主动J眭和积极性，使政府在获得最佳的社会秩序的同时，政府从日常社会事务的管理中极大地解放出来，降低政府的运行成本，呼唤出高效率。

因此，现代公共行政应该抛弃以往的逻辑，以正义为导向。然而，以平等、正义为主张的新公共行政或新公共服务并不能真正实现正义，法国学者皮埃尔·卡蓝默对新公共行政追求正义的困境做出了很贴切的诊断：“仅仅进行机构改革是不够的。必须‘改变观点’，对当前治理模式的基础本身提出质疑，即使这些基础已经为长期的习惯所肯定。”ll。。这实际上是一个大胆的结论，意味着公共行政也和人类的治理一样处在根本的转型之中，这促使我们重新思考行政正义导向的内在需求。罗尔斯认为正义是社会制度的首要价值，这实质上潜藏着这样的论断：正义毋宁是制度的正义。以此推之，行政的正义毋宁是行政制度的正义，实现行政正义导向的关键在于行政制度本身。

行政制度是行政最为重要的规则体系。只有通过制度的安排，对有限的社会资源进行合理的分配，公共行政才可能保持它的正义导向，才能实现良好的社会秩序。同时，也只有体现正义的制度才能成为协调社会各阶层相互关系的基本准则，才能为全体社会成员所接受并自觉遵守，否则就沦落少数人谋取私利的工具。构建符合正义导向的行政制度是一个系统的工程，需要考虑到行政的制度选择、制度设计和安排的正当性程度，深入研究制度的实际运作。这关涉到“制度选择、设计和安排的社会客观条件和环境，包括社会的政治、经济、文化条件和环境，比如，社会的政治自由程度、公共理性程度、制度创新的资源供应、社会公民的政治参与、政治责任和政治美德状况，以及特别重要的是制度选择、设计和安排与社会政治生活实践要求的契合程度，等等。”…确立行政制度的正义导向不仅是公共行政目标模式的变更，而且意味着公共行政的制度、运行机制和行为模式的根本性变革。

行政发展论文范文篇4

关键词:公共行政发展;民主价值取向;政府行政模式;转换

任何具有生命力和鲜明时代特色的社会科学理论，都是对其所处时代重大社会实践的总结及其对现实问题和要求的回应，并因此对这个时代的实践具有了前瞻性的指导意义。一个时期的社会实践呼唤着这个时期的科学理论;一个时期的实践主题，也就决定了这个时期的理论主题。正是在这种意义上，公共行政发展的民主价值取向与政府行政模式的转换之间构成了一种内在的关联性。从历史的观点来看，公共行政发展与社会现实需要紧密相连。社会

发展的民主化趋势使公共行政呈现出从强调行政效率至上到强调社会公平至上、服务至上和以顾客为中心的发展趋势，并由此推动着政府行政模式的转换。当代民主化公共行政强调政府部门承担其所应负的社会责任，强调政府行为的顾客导向(customer-driven)、社会导向(community-driven)、任务导向(mission-driven)、结果导向(results-ori-ented)、市场导向(market-oriented)，强调政府管理目标要从单一追求行政效率到全方位追求社会公平、提高服务质量和效率、改善公共责任机制和提高公众的满意程度。

一、西方公共行政学发展的民主价值取向

西方公共行政学形成于19世纪末。在这个时期，西方社会，特别是美国社会经历了许多社会变革，导致了发展民主与追求行政效率及行政专业化之间的冲突。因为民主宪政要求民众的控制和参与;而行政效率和专业化强调的是系统化的规则与内部程序，这在相当大的程度上与民主化不同。在这种社会历史条件下，从解决这一基本冲突出发，威尔逊在1887年发表了美国第一篇公共行政学论文《行政学研究}))(TheStudyofPublicAdministration)，提出了把政府划分为“政治”与“行政”两个领域。他认为，就政府应当做什么而言，政治领域就是由大多数选举出来的代表来决定各种选择;行政领域就是政府贯彻执行经过合法程序所通过的各种规定，这种执行过程不是政治干预。???(P.5)

根据威尔逊的观点，政治与公共政策的形成有关;行政与公共政策的执行有关。在此基础上，他进一步阐发了公共行政应当从政治中分离出来的基本思想:"(1)行政学科应当建立在单一的组织原型的基础上，它能普遍运用于一切政治制度:(2)任何良好的行政科学必须使它自己从政治学领域中分离出来:(3)行政科学的指导价值是效率;(4)有效的公共行政要求政府权力有单一的领导中心。”同时，他还认为，建立独立的公共行政学的目的就是“使政府不走弯路，使政府专心处理公务和少作政治干预，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉???(p119一222)。威尔逊“政治一行政二分法”的思想对于公共行政学从政治学中分离出来，建立独立公共行政学学科以及调和发展民主与追求行政效率、行政专业化之间的冲突具有重要意义。

1926年怀特出版了美国第一本公共行政学教科书《行政学导论>>(IntroductiontotheStudyofPublicAdministra-tion)，更鲜明地提出了行政已经成为，而且将继续是现代政府的中心问题???(LeonardWhite,1926)。这本书的出版标志着公共行政学学科的基本形成，并成为了一个单独的研究领域和具有了较为完整的学科体系。

公共行政学从19世纪末产生到20世纪60年代经历了传统公共行政学(TraditionalPublicAdministration)和行为科学公共行政学(BehaviorismPublicAdministration)两个发展阶段在这两个发展阶段上.公共行政学研究着眼于领导艺术、经济效率与政党关系等方面;以管理学为其理论基础，科学管理在公共行政学理论中占据了主导地位???(Frederickson,H.G.1974);以技术为基础(technology-basedmanagement),公务员的专长也极受重视???(p.8)。以行政效率为导向的技术视野是这个时期公共行政的标志，追求行政效率是这两个阶段上公共行政的最高目标;相反，平等与公正问题并不是这两个阶段公共行政学研究的主要内容。

以经济和效率为公共行政的基本价值目标，忽视了公共行政所应负的广泛的社会责任.其结果是在前所未有的经济发展时代，同时还存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，从而构成了对现有政治制度的根本威胁，导致了各种社会危机、对政府的不信任和民权运动高涨。在这种现实条件下。以塔尔科特?柏森斯、卡斯特、罗森茨韦克、高斯、雷格斯等为代表采用系统分析方法，强调公共行政适应环境的权变观念与生态观念.推动了系统权变行政学的发展。这种研究是从整个公共行政活动及其与环境的相互作用中探寻公共行政的解决途径和公共行政内部各个部分之间的关系，致力于谋求公共行政与其环境之间及公共行政内部各部分之间动态的、具体的一致性，以保证公共行政的高效能高效率这种研究虽然尚未直接提出公共行政的民主价值目标，但已开始注重社会环境因素对公共行政的影响。

20世纪60年代后期，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学理论(NewPublicAdministration)发展了社会公平理论，认为公共行政的核心价值是社会公平(socialequity)，主张将“效率至上”转为“公平至上”:强调行政组织变革的终极目标是建立民主行政之模式，强调公共行政的顾客导向.将顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提与行政组织设计方案应该遵循的目标???(p.58)。新公共行政学理论对公共行政学理论和知识发展产生了十分重大的影响.推动了公共行政民主价值取向的发展。

适应公共行政部门对政策执行和政策管理的要求，20世纪70年代出现和兴起的政策科学(PolicyScience)和公共政策分析(PublicPolicyAnalysis)，成为了公共行政中的主流学派以普雷斯曼和韦达夫斯基为主要代表，综合运用人类学、社会学、心理学等学科方法分析公共行政行为及其活动，谋求政策科学、政策分析与公共行政的结合.使政策科学与政策分析转而重点研究政策执行和公共项目(PublicPrograms)而不再重点研究机构(Institution)，使公共行政学所关注的问题由体制结构转移到了公共项目及其产生的结果(consequence)上。

这一研究重点的转移对公共行政学研究及其民主价值取向的发展具有重要意义。诚如凯特尔所说，政策执行研究将问题的焦点由组织，特别是由结构与过程转移到公共项目及其所产生的结果上(theperformanceofpublicpro-grams)，这样就使绩效管理问题成为了公共行政中人们所关注的焦点问题;执行研究是以政治学、社会学、经济学和心理学等学科为基础所进行的跨学科研究，这就促进了各学科之间的相互交叉和渗透，进一步推动了公共行政学理论及其民主价值取向的发展???(P.3)

以跨学科为基础的执行研究和各学科之间相互交叉、相互渗透的明显趋势导致了多元的综合研究方式的出现，???（p.21)。这种方式强调运用各学科理论与方法来解决政府管理中实际存在的问题，为现代公共行政学的研究与发展提供了新的方法，并由此导致了小政府理论、放松规制理论、重塑政府理论和新公共管理理论等当代公共管理理论的产生与发展，使公共行政学研究由研究行政环境的变化对政府管理的影响到研究环境变化后的管理结果，包括公共服务的网络结构(structureofpublicservicenetworks),高绩效体系(high-performancesystems)和顾客服务(cus-tomerservice)]"????（p.xxi)。从而将西方公共行政学从老公共行政的“选民关系”发展为当代公共管理的“顾客关系”，更加尊重和强调了顾客选择的权利与顾客导向。

二、民主价值取向下的当代西方公共行政实践

公共行政学理论和知识发展呈现出的民主价值取向对公共行政实践又产生了重大影响，推动着政府行政模式的转换，使政府行政模式由政府垄断管理模式向市场化管理模式转换。

(一)市场化管理模式下的民主行政

20世纪70年代，西方国家面临着政府管理的极权化和官僚主义化所形成的政府垄断，推行“福利国家”“人民社会主义”和“混合经济国家”的政策所导致的政府管理失控、低效率、财政赤字、公众对政府的不信任和民权运动高涨等社会现实;面临着科学技术迅速发展和激烈的国际竞争。在这种社会背景条件下，西方国家掀起了一场以市场化为取向的政府

改革运动，推动了政府公共行政实践中大量吸收和采用公共行政学的民主价值理论，以及私营部门的管理理论、经验和方法，并由此导致了具有民主价值取向的以市场为基础的公共管理(Market-basedPublicManagement)、企业家政府(Entre-preneurialGovernment)、顾客至上(puttingthecustomerfirst)等措施在实践中的广泛运用。

市场化是西方国家行政改革普遍采取的打破政府管理垄断、提高服务质量与效率的重要措施。它在具体做法上主要表现为运用市场的力量，鼓励民间扮演过去政府承担的部分角色，使民间机构共同分担营运的风险，协助政府处理公共事务，刺激政府机关提高效率。这一措施对于提高企业、社会群团组织和公民个人的独立程度与参与意识具有重要的意义。

在改革前政府垄断了公共事务的管理和公共服务的供给，政府直接面对社会公共事务和消费者公众。在这种政府行政模式下，主要强调的是政府管理对企业、社会群团组织以及公民个人的制约，强调政府管理以政府行政组织自身制定的规则为依归。因此，政府垄断管理模式是一种严格的规则控制与过程控制。

与政府垄断管理模式不同，市场化管理模式着眼于重新界定与优化政府的职能，通过租赁、承包、合同、采购、招标等方式，把原来由政府包揽管理的部分公共事务和提供的公共服务民营化与市场化，由市场企业主体、中介组织和公民个人通过竞争的方式来提供。这样，减少了政府对社会与市场的干预，收缩了政府的社会职能、经济职能和相应的机构，实现了政府从社会中的部分撤退，打破了政府对公共事务管理和公共服务供给的垄断。政府不再直接面对社会公共事务和公众，而是由企业主体、中介组织和经营者个人直接面对社会公共事务和公众;政府的责任是确定这些公共服务的供给者所提供服务的质量和价格标准，以保证他们无法利用提供公共服务的机会谋取不正当的利益，保障社会公平。

在市场化管理模式下，不仅强调政府具有对企业主体、中介组织和经营者个人的监督、协调和管理的权力;而且，也强调这种权力的行使要受到企业主体、中介组织和经营者个人本身独立自主的程度以及市场运行机制的制约。因此，市场化管理模式对政魔行政组织的价值取向、机构设置、职责、权力和管理方式产生了积极的影响，甚至还在政府行政组织的形成强大的压力，从而促进政府公正行政、公开行政。

(二)绩效评估运动中的民主行政

政府绩效评估是当代公共行政各个理论派别的共同主张，也是政府改革运动所普遍采取的又一重大措施，推动着政府公共行政向民主化管理模式发展。概括地说，政府绩效评估就是根据效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的分析与判断，对政府管理过程中投人、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定(evalua-ting)和划分等级(grading)的活动。政府绩效评估以绩效为本，谋求现代信息技术在政府公共部门之间、政府公共部门与公众之间进行沟通与交流的广泛运用，谋求顾客通过公共责任机制对政府公共部门的直接控制，谋求政府管理对绩效负责、对立法机关负责和对顾客负责的统一;它以服务质量和公众需求的满足为第一位的评价标准，蕴含了公共责任和顾客至上的管理理念;它以加强与完善公共责任机制，使政府在管理公共事务、传递公共服务和改善生活质量等方面具有竞争力为评估目的。

从政府绩效评估措施的产生来说，就美国而言，严重的财政赤字在事实上开始践踏美国的政治;政府绩效赤字使公众对政府有效地、有回应力地和高质量供给服务的能力失去了信心????(p.79)。为了解决国家的这两个赤字问题(deficitproblem)，美国把绩效管理与评估视为重新调整政府与社会关系能否取得成功、能否再造出有效政府责任机制的决定性条件。1993年“国家绩效评论”(NPR),“戈尔报告”(FromRedTapeToResults一CreatingAGovernmentThatWorksBetter＆CostsLess)和“1993年政府绩效与结集洛家"(GovernmentPerformanreandResultsArtof1993)是美国推行政府绩效评估措施的纲领性报告，有力地推动了绩效评估在政府管理中的具体运用。

政府绩效评估活动主要集中在对政府行政活动的花费、运作及其社会效果等方面的测定来划分不同的绩效等级，实行成本核算，加强财务控制，完善信息反馈。绩效评估的行为过程是由阐明评估的要求与任务、确定评估目的和可量化的目标、建立各种评估标准、根据评估标准进行绩效评估、比较绩效结果与目标、分析与报告绩效结果、运用绩效评估结果改善政府管理等所组成的行为系统。这不仅使顾客、消费者、公众与他们作为这个社会的主人、所有者具有了同一的意义????(p.5)，而且，由于“权力是对公共服务供给的直接控制”E13’(MaxSawicky,l992)，使根据公众的需要提供公共服务成为了政府行政的应有之义。为此，倾听顾客的声音、按照顾客的要求提供服务、让顾客作出选择的有效方法在实践中得以实行。1993年9月，美国克林顿总统签署了、设立顾客服务标准》(SettingCustomerServiceStandards)的第12862号行政命令(ExecutiveOrder)，责令联邦政府部门制定顾客服务标准，要求政府部门为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的手段。????（P.53）1994年.美国国家绩效评论专门出版了《顾客至上:为美国人民服务的标准》。政府绩效评估为改善政府公共部门与公众的关系、加强公众对政府信任，为政府公共部门实现“更有回应性、更有责任心和更富有效率”的改革目标提供了具体措施。

政府绩效评估强化了政府对议会和顾客的双重责任，有力推动了以改善公共责任机制和强调顾客至上为理念的当代政府行政模式的转换根据公众需要提供公共服务与公共产品，又根据公众对公共服务与公共产品的满足程度来评估政府绩效，确定政府公共行政对公众负责和提高服务质量的公共责任机制与运行机制，这是政府绩效评估的宗旨是公共行政民主价值在行政实践活动中的充分体现。

(三)电子化政府管理模式下的民主行政

推行以顾客为中心的电子政务建设，是西方国家政府公共行政实践实现民主价值取向的又一重大举措，由此推动了政府公共行政向电子化政府管理模式和服务型管理模式的发展。在电子化政府管理模式下，西方国家把现代科学技术的使用与政府行政改革有机结合起来，把从根本上改善政府的公共服务作为电子政务建设的核心价值。西方国家注重运用电子计算机技术、网络信息技术来完善和实现政府行政过程中的公众参与机制、监督机制和以公众需求为导向的公共服务供给机制。1993年9月，美国克林顿总统提出了“国家资讯基础建设”(NationalInformationInfrastruc-t。二.简称VII)和构筑以顾客为导向的电子政府、走向在线服务的政府发展目标????(p.8)

以电一子政务为主要内容的政府电子化管理将政府公共部门、政府与企业和公众有效地联系起来。公众通过网络能够迅速了解政府机构的组成、职能、办事规程、各项政策法规和政府服务项目等信息，能够直接表达自己的意志、提出对公共服务的要求，并凭借网络来实现权利和履行义务;政府通过网络公布服务信息、直接获得公众对服务种类与服务质量的要求和各种反馈信息、处理公众提出的各种要求、管理公共事务和传递公共服务。在这种互动式的双向传输过程中.政府和公众的各类信息与要求都以数字形态存在、以网络为传播途径，在数字虚拟的办公环境中进行交换与处理。通过网络完成信息的收集与。

电子政务成为了公众实现权利、选择服务的手段、工具和渠道。电子政务所具有的穿越时空障碍汇集来自无限途径的大量信息的能力，使网络化政府服务成为可能;使政府公共行政更加以公众为中心、更加透明、更加富有责任心与效率成为可能。电子化政府管理模式使政府公共部门不再是高高在上的官僚机构，而是公共服务的供给者;不再以自身制定的规则为依归，而是以公众的需求为导向和增强对公众需求的回应力。

三、公共行政发展的民主价值取向与我国政府行政模式的转换

西方公共行政发展的民主价值的取向为我国政府行政模式的转换提供了广泛的社会基础和理论借鉴;我国社会主义市场经济体制的建立与发展，为政府公共行政追求民主价值目标奠定了基础。市场经济是以自由和平等的交换关系为基础、以分散决策为特征的经济。市场经济的发展强化了人们的主体意识，造就了多元的利益主体和利益结构，改变了社会的价值标准，打破了以集权为核心的价值体系，创造了一种竞争、开放、多变和充满个体创新活动的生产和生活方式，使集权体制赖以存在的封闭性、保守性、狭隘性基础被彻底瓦解。市场经济的发展在客观上产生了对政府民主化管理的要求。从历史的观点来看.尽管我国对因国内环境变迁而带来的一系列政府管理问题进行了多次富有成效的改革，但诸多问题仍未取得根本性的解决，政府行政难以有效地适应这种社会发展的要求。

就公共行政的整体理念而言，我国社会主义市场经济与民主政治所要求的服务行政(ServiceAdministration)和法治行政(AdministrationoftheRuleofLaw)理念尚未真正转变和形成。与建国时期的政府职能和根本任务相适应，与传统政治学和我国独有的“行政管理学”相适应，我国强调与信守政府作为国家的伴生物是一种凌驾于人民大众和社会之上的力量.“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力”????（P.116）。这种观念一直延续到现在，由此形成的政府行政理念是:政府行政管理是直接进行和维护政治统治的工具，忽视了政府行政在提供公共服务方面的服务性作用;政府部门与公众之间的关系是不对等的关系，忽视了公众对行政活动的参与以及公众需求对政府行政行为的导向性作用;行政管理的功能是对社会进行管制，忽视了公众对政府部门及其行为的制约与监督，忽视了行政管理过程中公共责任机制的建设与发展;随之而来便是忽视了行政权的制约性、行政活动领域的有限性以及行政行为的依法性。由此表现出整个行政活动日益凌驾于人民大众和社会之上的明显特征随着国家工作重心的转移，我国虽然也强调政府职能的转变，但由于历次政府行政改革只注重了有形的机构裁减与人员合并，忽视了服务行政、法治行政理念的转变与形成，终究使职能转变难以进行或流于形式。

法治行政就是要坚持法律最高和政府权力应受法律约束。社会主义市场经济作为一种法治经济，它在我国的确立和深入发展产生了对法治的客观需求，成为全社会推动法治建设的内在动力。然而，法治只是社会政治上层建筑中的一部分，而且与上层建筑的其他部分相互联系、相互影响。当法律最高和国家公共权力应受法律约束的理念没有形成、上层建筑的其他部分没有随着法治建设的进程予以调整和改革的条件下，我国传统的“法治”观念不能创造更大的可预测性和政治的透明度.，不能降低个人受专断的官方决定左右的变数，也不能做到加强司法和遏制权力腐败。

我国传统意义上“一切断于法”的“法治”观念，是以行政权高于立法权和司法权的权力结构为基础。这种”法治”是作为国家行政机关管治社会的工具与手段而存在和起作用;它既无法形成对政府行政权力行使的限制与制约，也无法表现出它的最高权威性。在这种”法治‘，观念支配下，法只是掌握在政府手中而没有有效地被社会公众所掌握;法不能有效地为社会公众用来维护与实现自身的合法权利，更无法有效地用来制约政府权力的行使;政府对社会公众赋予义务、剥夺权利以及对社会公众申辩的驳回，往往缺乏必要的和充分的理由与说明。

法治原则意味着法律最高是市场经济和民主政治发展的必然要求。“法治意味着法律的统治。????（P.214）。这种法治应当充分符合并反映市场经济的发展规律与要求，应当充分体现社会公众的利益与意志;社会秩序应当由这种法治来加以规定和维持。同时，法应当为社会公众所掌握，为他们用来捍卫与实现自己的合法权利和制约政府权力而起作用。因此，树立当代市场经济与民主政治所要求的法治行政理念是我国行政发展的当务之急。

就政府公共行政的具体环节而言，我国在行政立法方面，“法律的至高地位和至上权威尚未得到社会普遍认同的历史条件下，立法所追求的主要是法律的工具性价值’????(P.46)。这种“工具性”的立法指导思想导致了我国地方利益和部门利益“立法”的出现。现实中有的行政立法者借助立法来反映和确定其自身的特定利益，甚至维护其自身的权力和垄断地位的“经济人”特性使其不惜抵触宪法和法律，并呈现出主要不是从“全局利益”出发考虑问题，而是作为本部门、本地区代言人出现的立法特征;还有的地方政府和部门，把计划经济体制下的“计划”翻板为行政规章，行政手段以行政立法的形式出现，并在公共行政改革和加强政府法制建设的旗号声中用这种“计划”式行政规章去干预市场主体的经营活动，从而造成了市场经济的扭曲发展和一定程度的国家法制的不统一。结果是导致了政府行政权力及其干预领域的不断扩张，甚至出现了政府行政机关以“泛化”的行政规章任意干预市场经济活动的不当规制和规制泛滥等问题????(p.167)，形成了授权对象超越授权范围进行立法的大量事实。因此，越强调依法办事，就越导致了行政权力对市场与社会的干预和对社会公众合法权利的侵害，就越导致了权力的商品化。这是当前我国政府公共行政中应当引起高度重视的一个新动向。

在行政执行方面，有法不依、执法不严、违法不究和执法不公的现象普遍存在。一方面，行政执行过程中执法不公的问题严重，一些政府行政部门、政府经济管理部门和垄断性行业，在利益的驱动下，利用职权或行业垄断地位助长权力进人市场和权力商品化，进而产生了以寻租(rent-see-king)为典型特征的“权钱交易”。另一方面，行政执行手段不力的问题突出，执行手段疲软，政府监管不力。法律在赋予政府执行权力的同时，却没有规定强度相应的执行手段，执行往往都是根据地方政府或各部门的要求采取措施。

在行政处罚方面，处罚的目的与手段之间不协调，以罚代刑放纵了违法者;处罚与违法行为所造成的后果不相适应，处罚软弱无力使违法者有利可图，同时，该得到有效规制的行政处罚权却没有得到规制，滥用职权的现象严重。没有处罚设定权的行政机关乱设处罚，且自罚自收;有处罚设定权的政府机关超越其职权界限增加处罚种类，改变处罚适用范围，处罚不依程序。这已成为了社会的一大弊端。

在政府行政组织内部的相互关系方面，政府与企业、与市场、与社会公众之间关系的制度还没有建立与形成;政府行政系统内部在机构设置、层级划分、分工协作、沟通方式、职能范围等方面，存在着部门职能重叠、政出多门、长官意志、事权分散、扯皮推诱、相互制约、办事效率低下的现象;有直接或间接隶属关系的上下级行政机关之间、有授权关系的行政机关之间、一般权限部门和专门权限部门之间职权逾越或侵权的现象严重。

在政府人力资源管理方面，以客观、公平、公正和能力竞争为特征的人才选拔录用机制、绩效管理与评估机制、晋升机制、奖惩机制和公共责任机制尚未形成，公共服务意识和职业道德观念不强，缺乏公共伦理(publicethics)和健全的权责利机制，长官意志严重。由此发展到政府中的工作人员只对权力执掌者和上级主管负责人负责，下级的晋升与奖励通过满足上级的利益与欲望而获得实现的地步。普通公务员由升迁无望发展到渐渐丧失开拓精神和消极颓废，结果在政府行政组织内部缺乏了开拓进取的动力，缺乏了生机与活力。

在行政监督方面，国家权力机关和社会公众对政府行政机关监督的机制与渠道不畅通，导致监督职能弱化;没有把已有的各种形式的监督与追究领导责任直接联系起来，导致监督不力，导致实践中职务越大、地位越高，就越没有追究责任的状况，也导致了上有政策、下有对策，违法乱纪的情形时有发生。

在行政目标模式方面.我国公共行政活动以追求行政效率为目标，公共行政的改革与发展也完全是作为寻求提高效率的途径。但是，效率目标和解决各种利益冲突的民主目标在实际运作上的矛盾冲突和无法达到的统一，使得政府公共行政在把效率作为核心价值目标来追求的同时，忽视了公共行政应当重视与承担的社会公平、社会责任和服务质量;在强调政府与社会公众之间关系的不对等性和公共行政直接维护政治统治的工具性作用时，忽视了政府应置于社会公众监督之下的机制与渠道建设，也忽视了公共行政的服务性功能。一句话，忽视了政府公共行政的民主价值。因此，适应公共行政发展的民主化要求，必然要转换我国的政府行政模式。这种转换在内容上主要包括:

第一转换政府的行政理念。转换政府公共行政的行政理念就是要使政府公共行政从更多地强调“特殊集团”的意志到更多地强调社会公众的意志;从公共行政活动以政府自身的规则为导向到以社会公众的需求为依归;从强调公共行政是直接进行与维护政治统治的工具性作用到强调经济、科技文化和社会公共事务的管理以及提供公共服务的服务性作用;从强调公共行政活动对上级负责到强调对社会公众负责，建立和发展广泛的社会公共责任机制;从条、块分割的行政体制向统一、协调的行政体制转变，从封闭型的行政体制向公开、透明的行政体制转变，从行政控制型体制向依法行政型体制转变。服务行政谋求提高行政效率的同时，更谋求提高服务质量和社会公众的满意程度，发展公共责任机制;既谋求提高公共行政的效率和管理能力，又谋求公共行政活动对社会公众负责、对结果负责。因此，这是公共行政民主价值与行政体制的全新设计。

在这种民主化行政理念下，政府行政模式的转换包括:一是改革我国的政府机构。对于那些本质上不属于政府功能的社区性、社团性活动转移给社会上的个人、团体和社会中介组织;加强与发展协调性机构;通过机构的分化与组合，改变我国政府机构高高在上的官僚机构性质而成为公共服务的供给者，并实现各级政府之间、各政府机构之间的合理分丁与适度分权。二是建立健全政府公共部门之间、政府公共部门与社会公众之间信息交流的传递机制、反馈机制和回应机制，实现透明行政和规范行政。三是建立和发展公共责任机制，强调政府公共行政对社会公众负责、对结果负责和对绩效负责。只有政府对社会公众负责，社会公众才会义无返顾地去履行他们的基本义务。政府责任是公共责任机制的核心。建设责任政府是建立和发展公共责任机制、遏制政府腐败不可缺少的，????(P.3)。四是建立公共服务型的财政体制，实行绩效预算。在市场经济条件下，政府的主要任务是提供公共产品、维持市场秩序、全面承担改革成本。为此，就必须把经济建设型财政转变为公共服务型财政，包括转向公共安全、公共卫生、公共的教育与职业培训、公共的救济体制和公共便利。

第二，转换服务范式，推进电子政务建设进程。全球化和信息化意味着全球信息沟通网络的形成与世界联系的加强，但我国在信息化发展方面还很滞后。因此，在实现政府行政模式由管理型向服务型转变的过程中，应当把行政模式转换与运用先进的科学技术有机结合起来。最突出的表现就是推进电子政务建设进程，走向在线服务，包括运用信息与通讯技术，特别是因特网技术来管理公共事务和传递公共服务????（p.88-101）。”;扩大信息技术在政府公共行政中的应用与服务.把工业时代形成的集中管理、分层结构的“大政府”通过因特网信息技术再造为新型的组织形式与管理体系。

电子政务建设的实质就是不断扩大信息技术在政府公共管理中的应用与服务，运用信息网络技术打破传统层级传递信息和书面审核的工作方式，以及时空距离的障碍;使政府行政组织的金字塔结构改变成扁平式、无中心式的网络结构，使传统行政组织转化为数字化组织((digitalorganization)，使管理型的行政模式转化为服务型;使公众通过各自的电子渠道进人因特网，更完全地了解政府.获得政府的信息与服务，又迅速地将意见传递给政府:使政府部门之间、政府与企业和公众之间通过网络进行沟通.并成为公众选择服务、获取服务和监督政府公共部门的有效手段。这是公共行政民主价值取向的充分体现。

第三，根据社会的发展需要界定好政府的职能和优化行政业务流程。在我国社会主义市场经济体制获得了深人发展的历史条件下，社会企事业组织的发育、独立和成熟程度.以及社会群团组织的独立程度和参与意识都得到了相当的发展。因此，取消阻碍社会主义市场经济体制建立和发展的那些政府权力，把本来属于企业的生产经营管理权毫无保留地还给企业，对各级政府进行合理分权，把过分集中于上级政府的权力下放给下级政府，发挥社会中介组织和社会团体的作用，建立和强化政府宏观调控的权力、管理监督国有资产的权力、市场监管的权力和社会公共服务的权力已经成为政府公共行政民主价值取向的必然要求。因此，政府公共部门不仅需要着眼于政府与社会的关系。重新界定政府职能，通过合同出租、租赁、招标、承包、采购等方式把原来由政府包揽的职责市场化和民营化，实现政府部分职能的市场化和政府从社会的部分撤出。同时，即使对于那些必须由政府承担的职能和负责提供的公共服务，政府也必须强调社会公众至上，以效率、服务质量和社会公众的满意程度为公共行政绩效的评价指标，以较低的成本来提供最有效的服务。政府公共行政不再是管制行政，而是实现了管治与服务的有机统一。也只有这样，才能体现我国政府公共行政的民主价值和以人为本的科学发展观。???.在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告[R].北京:人民出版社，2002.

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行政发展论文范文篇5

民族自治地方的“发展”是民族区域自治制度的导向性价值。民族自治地方行政发展是民族自治地方发展的“公共性”基础，它对民族自治地方的社会、经济、文化等领域的发展起着不可或缺的支撑作用。这主要表现为以下几个方面:一是在中央主导型中央与地方关系模式下，作为地方政府意义上的民族自治地方行政发展很大程度上将取决于“自上而下”的中央政府推动力量。二是地方治理和地方行政是国家治理和国家行政在地方的基本实现途径，它将能动地推动民族自治地方的发展。三是政府主导型的发展战略决定了民族自治地方行政发展作为推动民族自治地方的基础性力量。例如，从民族自治地方民族干部培养方面来说，“民族干部状况是衡量一个民族发展水平的重要标志，培养民族干部是解决民族问题的关键。”“政治路线确定之后，干部就是决定因素。”从行政发展整体观来看，民族干部的培养是民族自治地方行政发展的公共人力资源方面。“培养民族干部是‘一项事关大局的重要工作’”。民族自治地方公共人力资源问题，不但表现为行政干部不足，更表现为科技干部队伍严重缺乏，公共人力资源存量前景预期较差。民族干部的培养问题仅从一个侧面反映出，民族自治地方行政发展具有基于自身及其环境的特殊性。民族自治地方行政发展的特殊性就表现在民族自治地方行政主体、行政环境、行政过程、行政文化、发展历程、公共设施基础等方面。民族区域自治制度从制度安排上隐含着一个假设就是，民族区域自治制度政治建设将是中国特色社会主义政治发展的重要组成部分，而民族自治地方行政发展是这一制度建设的直接体现和地方发展的“公共性”基础。实现“两个大局”的战略目标要求缩小落后地区与发达地区的差距。“少数民族聚居地区与内地汉族聚居地区之间发展的不平衡性，主要表现在经济发展差距、人类发展差距和社会发展差距三个方面”，“缩小发展差距的优先次序应该是‘社会发展差距?经济发展差距?人类发展差距’”，要“改变过去50年以追求GDP增长为核心、以开发自然资源为中心的传统现代化追赶战略……”。缩小社会发展差距的评价指标包括社会发展程度的衡量指标包括人力供给能力(出生率、死亡率)、财政平衡能力(人均财政收入、支出)、教育发展能力(人均受教育年限、入学率、升学率)、医疗保健能力(千人口医生数、病床数)、科技创新能力(千人口科技人员数、专利数、人均科技市场成交额)、信息获取能力(人均报纸数、图书印张、广播覆盖率、电视覆盖率、千万人口图书馆数)和交通运输能力(千万人口铁路、公路、航路里程)等。(P164)在民族自治地方必须通过“政府主导型的发展战略、优先缩小社会发展差距、回归公共行政精神、促进地方治理”等行政过程来涵养民族自治地方发展的“公共性”基础。

二、民族自治地方行政发展“政策驱动”路径的内涵

消除民族自治地方行政发展“堕距”的“政策驱动”路径，即基于“民族自治地方行政发展是民族自治地方发展的‘公共性’基础”的假设，借助民族自治地方行政发展历程形成的政策性路径依赖，通过中央与地方、公域与私域、体制内与体制外等多渠道的政策学习机遇，在获得物质性和象征性公共政策资源的同时，习得现代公共政策知识工具，推进民族自治地方行政发展的进程。“政策科学所主要关心的是理解和改善全社会的发展方向。”相较而言，公共政策更多地被认为是方法论的知识体系，行政发展更多地被作为阐释性的研究领域。公共政策学是一个以政治学为基础的、跨学科方法的、功利性的、追求科学品质的知识体系，被认为是政治科学发展的新阶段和新突破。公共政策分析是公共政策学作为方法论在解决公共政策问题中的具体运用过程。公共政策研究以改进政策系统，提高政策质量，实现政策目标，为解决新的公共政策问题积累政策经验为目的。论文从公共政策本土化的角度，追求民族自治地方行政发展进程中公共政策过程的民主化和科学化的统一，回应了“政策科学是联系过去和未来之间的桥梁”的学科范式要求。

三、民族自治地方行政发展“政策驱动”路径的可行性

民族自治地方行政发展的历时性特质塑造了民族自治地方行政发展的政策性路径依赖。民族自治地方行政发展的政策性路径依赖的内涵表现为:首先，民族自治地方行政主体大多数在近现代“国家—民族”构建过程中，特别是在社会形态“直过”改造和自上而下的“条块建设”过程中逐渐形成的。其次，民族自治地方行政系统的运行机制被有效地整合为“民主集中制下‘条块分割’”的运行模式。第三，民族自治地方行政发展的现有基础是在上级政府通过公共政策进行社会资源和社会价值的权威性配置的方式，经由民族自治地方行政发展行政主体性获致过程而形成的。民族自治地方行政发展的政策性路径依赖可以为民族自治地方行政发展提供干预民族自治地方行政发展进程的突破口，植入公共政策知识和方法的可行性渠道。当然，行政发展必然表现为一种共同体政治生活方式的变迁，而政治生活领域具有制度质量密集，权威和权力具有非对称性，既得利益具有继承性，过程不透明且复杂化等特点，故而公共领域的变迁比私人领域的变迁具有更强的路径依赖。这就使得与行政发展所必需的相关制度创新变得困难，行政改革过程遭遇阻力，因此需要功利性地运用公共政策知识和方法来推动行政发展。目前，民族自治地方行政发展拥有政策驱动的双重机遇，即拥有国家帮助民族自治地方发展的政策输入和民族自治地方自身发展需要的政策输出。通过国家帮助民族自治地方行政发展的政策输入，一方面可以通过财政转移支付等手段均等化地保障民族自治地方公共产品和公共服务的供给，另一方面可以通过公共政策项目的实践积累民族自治地方行政主体的行政能力。随着地方政府的治理价值在国家政治发展中被认可和重视，民族自治地方行政自主性将会被强调，民族自治地方政府将真正意义上成为实践的民族自治地方公共政策活动中“自我管理本民族事务”的行政主体。

四、打开民族自治地方行政发展的“政策之窗”

为了解决民族自治地方发展“格局上的滞后性”问题，形成民族自治地方行政发展的“公共性”基础，就必须打开推动民族自治地方行政发展的“政策之窗”(policywindows)。在约翰•金登的公共政策议程确立过程模型中，“政策窗口”是提出公共政策问题及其解决办法的机会，行政过程只有通过打开“政策之窗”才会成其为现实。约翰•金登的公共政策议程确立过程模型建立在三种信息流基础上:问题流、政策流、政治流。当问题流、政策流与政治流汇合到一起，“政策之窗”就打开了。首先，问题流(problem-stream)，即关于公共政策问题的定义，包括公共政策问题是如何被认知的，以及客观条件是如何被定义为问题的。在本论文中，即为民族自治地方发展问题为什么是一个公共领域的问题?这一问题是如何通过民族自治地方发展差距指标和标志性事件引起人们的广泛关注的?如何理解民族自治地方行政发展是民族自治地方发展的“公共性”基础?其次，政策流(policystream)，即为解决公共政策问题的技术可行性，公共政策问题解决方案的公众接受程度等。政策流通常以法规、文件、主题论坛等方式出现。本论文中，民族区域自治法、民族政策文件、民族问题研究刊物、民族地区发展问题论坛等是政策流的表现形式。政治流(politicalstream)，即政治对公共政策问题解决方案的影响，包括民族情绪、公众舆论、选举政治、利益集团等方面的考虑。如果潜在的解决方案与舆论倾向相一致，能够得到利益集团的支持，符合立法机构和行政机构的主导价值观，那么它就会获得政府议程上的优势地位。本论文中，对民族自治地方发展的国情认识是有舆论支持基础的，但其他方面则要依靠政治领导人(即政策促进者，policyentrepreneurs)的权威和判断。民族发展不仅决定着民族存在，而且决定着国家的存在和发展。民族政策的制定最终目的都是为了民族发展。而民族发展只有在民族自治地方发展和散居民族工作的行政实践中得以实现。“少数民族事业‘十一五’规划”公共政策群的出台，一方面表达了中央政府对民族自治地方发展在国家整体发展中“格局上的滞后性”的政策回应，另一方面也说明民族自治地方发展问题首先是一个行政发展问题。“少数民族事业‘十一五’规划”中把11项主要任务具体化为11项工程，即特困少数民族群众解困工程;民族基础教育帮扶工程;民族高等院校建设工程;少数民族传统医药发展工程;少数民族文化发展工程;少数民族人才队伍培养工程;民族法制体系建设工程;少数民族对外交流合作工程;民族事务管理信息化建设工程;少数民族现状调查工程;民族事务服务体系建设工程。更重要的是，在解决民族自治地方行政发展“堕距”问题时，不仅要考虑行政发展中基础设施建设、社会保障体系建设、公共事业建设、象征性制度建设等方面，更要重视民族自治地方自治能力建设。民族自治地方自治能力建设是其他“帮扶性”建设更好地发挥促进民族自治地方发展作用的“主体性”基础，最终能把这些“帮扶性”建设内化为促进民族自治地方发展的“公共性”基础。民族自治地方公共事业发展可以起到涵养民族自治地方行政发展资源的作用。

五、民族自治地方行政发展“政策驱动机制”的内容

民族自治地方行政发展“政策驱动机制”即是:基于“平等、互助、团结、和谐”的政治诉求，尊重多元民族生产生活方式，通过政策驱动推进民族自治地方行政发展，消除民族自治地方行政发展堕距，最终实现“各民族共同繁荣”的国家民族政策目标。就民族自治州层级来看，2004年中国30个民族自治州的财政收入的总和竟低于一个发达地级市的财政收入，并表现为教育、医疗卫生、社会福利、基础设施建设等经济社会发展先行资本的全方位滞后。迪庆藏族自治州在30个民族自治州中综合发展水平1995年为28位，到2004年为24位。在10年左右的时段中，迪庆藏族自治州综合发展水平一直徘徊在第24—29位之间，说明中国民族自治州之间在发展过程中呈现出相对稳定的分层现象，而且西部大开发政策对民族自治州发展的整体提升作用并不明显。迪庆藏族自治州的发展潜力在中国30个民族自治地方中排名第12位，这从另一个侧面说明迪庆藏族自治州有通过自身行政发展赢得经济社会发展的资质基础。民族自治地方的现状需要上级政府通过“政策驱动”来实现基本公共产品和公共服务的均等化供给。民族自治地方行政发展“政策驱动机制”的工具性内容包括:开放政策议程，纳入行政信息;理解政策伦理，规范行政目标;划分政策领域，明确行政职能;构建政策系统，重塑行政关系;学习政策知识，提高行政素质;运用政策工具，丰富行政技术;历经政策分析，改进行政决策;通过政策执行，提升行政绩效;适应政策环境，变革行政组织;加强政策创新，推动行政改革;等等。从下面“生态环境变迁中的主要威胁因子与‘WWF’的保护生物多样性项目”的调查案例中，通过研究政府与非政府组织在“三江并流”世界自然遗产保护中的合作机制，可以阐释现代公共行政理念和公共政策知识对民族自治地方行政发展的意义。保护生物多样性是“三江并流”世界自然遗产保护区设立的重要使命之一。

生物多样性包括物种多样性、遗传多样性、生态系统多样性三重内涵。以当地黑白仰鼻猴种群为例，迪庆藏族自治州生态环境变迁的主要威胁因子包括:(1)国家计划采伐。(2)商业和民用采伐。大规模的商业采伐在1998年已经停止，但恢复这些迹地、生态链则需要较长的时间。这些采伐迹地转用为公共牧场。民间采伐规模较小，但采伐地离生态核心区和关键区较近，加剧了生态环境的破碎化。山区一户居民一年所需柴薪约为20余方。(3)牧场和放牧。半农半牧是迪庆农村或牧区内居民的基本生产生活方式，而且牧场面积随着人口增加的压力而不断增加。(4)高山村寨和“生态移民”。20世纪90年代以来，高山峡谷的生态核心区出现了新兴的移民点，以开荒、采集、狩猎混合的方式生活。(5)采矿和旅游，包括砍伐巷木等矿区生产生活。(6)公路和森林防火带，以及车流量增加。笔者在调查期间刚发生的一起采山货的村民与熊遭遇并被袭击而受重伤的事件。由于政府没有制定完善的“保护区内动物伤人或损物问题”的解决办法，或仅只有低额度的赔偿，致使“生存与保护”之间的矛盾在频发的各种事件和争端中激化。1983年成立的白马雪山部级自然保护区位于迪庆藏族自治州境内，以保护滇金丝猴为主的珍稀濒危动植物及其生存环境、横断山脉高山峡谷典型的山地森林植被及自然景观，以及长江、澜沧江中上游水源林。白马雪山部级自然保护区是“三江并流”国家风景名胜区的核心，也是世界自然基金会(WWF)确定的全球200个重点生态区域之一。白马雪山分布的滇金丝猴约占该物种总数的50%。白马雪山保护区内及其周边有117个自然村，居住着15000人，藏族占80%以上。保护区内的贫困人口占所在县贫困人口的65%。1998年以前，这里一直是中国西南重要林区之一，当地政府85%左右的财政收入来自于森林采伐。

1998年长江特大洪水后，政府实施“天保工程”，宣布在长江中上游全面禁止天然林采伐。保护区管理与保护区及其周边居民生产生活的矛盾因此凸现。世界自然基金会(WWF)是一个致力于保护生物多样性的非政府环保组织，野生动物及其栖息地的保护一直是该机构长期关注并付诸行动的重要领域。20世纪90年代初，该机构就支持了对白马雪山保护区滇金丝猴野外生态学的研究项目。2000年，该机构中国项目在昆明成立了云南项目办公室，开展“世界自然基金会云南白马雪山保护与发展项目”，包括“综合保护与发展项目(ICDP)”、“贫困与环境项目”、“保护区管理机构能力建设项目”三个子项目。“综合保护与发展项目(ICDP)”包含可持续生计与自然资源保护、社区参与森林资源管护、其他社区活动(提高妇女参与社区管理能力、改善社区教育和卫生状况等)三个部分。项目目的是“在白马雪山保护区社区集体林示范森林资源有效管理和保护模式。”项目目标包括:在项目试点村减少对木材的砍伐;实现非木质林产品的可持续利用;森工企业砍伐迹地森林植被得到恢复;加强社区自我管理能力。“贫困与发展项目”包括政策研究、推进社区共管机制化和政策倡导三个部分。项目目的是“探索和示范以社区为基础的资源管理和生物多样性保护‘双赢’模式，将其经验与教训传递给相关政策决策层。”项目目标包括:对相关国家政策及过去的研究成果进行评估，寻找政策同实施之间的差距;确定项目区资源可持续利用与管理的制约因素，特别关注权属变化、资源分配等同资源管理之间的关系;了解各种利益相关群体在解决贫困与环境恶化问题中的角色和作用;示范以社区为基础的资源可持续管理项目，并提高社区生计;通过提高白马雪山保护区管理机构及社区的能力，促进资源的有效管理;在社区、保护区及决策层之间建立信息分享和对话的平台;开发创新性项目手段并提供项目经验以供政策决策层参考和借鉴。“保护区管理机构能力建设项目”包括培训、考察和硬件建设三个部分。项目目的是“提高保护区人员管理水平，改善设施建设，促进保护区的有效管理。”项目目标包括:推广保护区管理的新理念新方法，推进参与性保护区管理;通过开展项目活动，锻炼和提高保护区工作人员的管理能力;加强保护区管理的硬件水平。

六、民族自治地方行政发展“政策驱动机制”的原则

行政发展论文范文篇6

关键词：行政发展；制度创新；行政建设

行政发展和行政建设是以经济发展和社会发展为基础，与经济社会现代化密切相关的行政管理现代化过程。它意味着行政管理关系的调整和变革，但又不是一般意义上的行政管理关系的调整和变革，而是不发达行政管理系统向发达行政管理系统变迁的过程，是传统行政向现代行政发展过程中在行政管理领域发生的正向治理变迁。当代中国的行政建设与经济建设、文化建设、社会建设相互联系、相互促进，是与我国社会主义现代化进程同步发展的政府治理民主化、法治化、规范化过程，是我国行政管理领域发生的正向变化和进步。当代中国的行政发展只有通过不断的制度创新才能实现。

一、制度创新是当代中国行政发展的必然选择

改革开放以来，行政建设伴随着其他各项事业的长足进步也取得了一些令人瞩目的成就，行政体制改革在不少方面稳步推进。但是，我们也不能不看到，受苏联模式影响的、建立在单纯公有制和计划经济基础上的过度集权的行政体制和行政管理模式，已经同我国的经济快速发展、社会巨大变迁、继续深化改革开放不相适应。与传统的行政管理体制相联系，或其直接、间接造成的一些弊端，需要通过行政改革和行政建设来消除。同时，行政改革中出现的一些新的矛盾和问题，也只有通过深化行政体制改革和稳步推进行政建设来解决。但很明显，新时期我国的行政体制改革和行政建设，已不可能继续固守苏联模式的行政体制和行政管理模式。

苏联模式的行政体制和行政管理模式，是不同于西方国家的、力图按照马克思主义理论建立起来的一种行政管理模式。我国的行政体制和行政管理模式，虽然有所创新，但是总体上也是按照这种模式建立起来的。对于这种模式，不能全盘否定。这不仅是一个理论、理想和信念的问题，它还是直接关系到我们国家的制度稳定和社会稳定。因为尽管这种模式存在这样或那样的问题，但毕竟是在这种模式而非其他模式下，我国的行政建设和改革开放事业取得了伟大的成就，而且迄今为止，这种模式依然维系着国家的安全、民族的团结、政权的稳定。

当然，这种模式也存在不少问题。对于现代中国而言，这些问题可以分为三类：一是因国情不同，前苏联那么做或许可以，但是我们一旦照搬这些做法就始终水土不服；二是因时代的变化，一些具体的行政管理制度和做法当时或许是正确的，但现在已经时过境迁，不能再延续下去；三是由于主客观因素的局限，许多具体的行政管理制度和管理机制本身就不健全、不完善，在一些方面仍存在制度缺失、法律缺位，为此，必须加快健全和完善相关的制度和机制。苏联剧变固然有多方面的复杂原因，但行政体制和行政管理模式存在的问题长期得不到解决也是其中的一个不容忽视的方面。同时，我国现实生活中存在的不少弊端和问题也与之有直接或间接的关系。因此，我们必须重新审视苏联模式的行政体制和行政管理模式。创新行政制度，进行符合国情的循序渐进的大胆改革。

随着改革开放的稳步推进。西方的行政思潮、行政理论开始在我国特别是在青年学生中传播。由于对西方行政体制和行政管理模式了解并不系统、不全面，由于对本国国情也缺乏全面、深入的了解，有些人主张完全抛弃现有的行政体制，照搬西方发达国家的行政体制和行政管理模式。不可否认，西方的行政体制和行政管理模式，相对于封建专制社会的行政管理体制而言是历史的一大进步：在主要发达国家能够正常运转、富有成效：在当今世界也具有很强的竞争力和吸引力。但是，我们应当承认。它毕竟产生于经济、政治、文化传统不同的国度里，是为资本主义服务的，我国作为发展中的社会主义国家是不可能原封照搬这种行政体制和行政模式的。过去我们原封照搬苏联行政管理模式遭遇过挫折，今后如果我们原封照搬西方国家的行政管理模式，同样不会有好的结果。当代中国的行政发展即行政建设，一方面不能继续固守苏联模式，另一方面又不能照搬西方模式，唯一正确的选择就是坚持走自己的路，走中国特色的行政发展和行政建设道路，实现制度创新。坚持走这条道路既没有现成的实践经验可以借鉴，也没有成熟的具体制度作依托，只能依靠制度创新。我国行政建设的一个重要教训是，由于行政管理体制、机制不健全、不完善，致使社会主义基本制度的优越性不能充分体现出来，社会主义的美好理想与现实存在相当大的差距，人民群众的切身利益还没有得到很好的维护和实现。改革开放以来，随着经济社会的不断发展，我国的经济体制、社会结构、利益格局和人们的思想观念也发生了深刻变化，行政建设面临许多新的挑战。改革开放初期。我们的主要任务是发展经济，需要解决的突出问题是在经济成分多样化的情况下如何处理好政府与市场的关系。现在，我们驾驭市场经济的能力有了很大提高，但又出现了如何驾驭利益主体多样化的社会、如何统筹兼顾各方面利益关系等问题。在新世纪新阶段，如何科学统筹经济社会发展、统筹人与自然发展、统筹区域发展、统筹城乡发展、统筹国内发展与对外开放，成为需要重点解决的问题。显然。依靠传统的行政管理思维和行政管理模式，很难应对新的挑战和各种社会问题。只有不断探索新的思维模式，创新行政管理模式和各项具体制度、机制。才能勇敢迎接挑战。从容应对经济社会发展中的各种问题。

二、制度创新是当代中国行政发展的核心

行政发展即行政建设。是指行政观念更新、行政结构合理、行政制度完善、行政行为规范的过程。新制度经济学派的代表人物道格拉斯·C·诺斯认为：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用的个人行为。”制度创新就是社会政治、经济和文化等方面制度的变革过程，是支配人们行为及其相互关系的规则、规范和惯例的进步，并改善个人、组织与其外部环境，其直接结果是激发人们的创造性和积极性，促使各种社会资源配置更加合理。经济效率和社会效率有更大提高。可见，制度创新在整个社会创新体系的运行中居于基础和保证地位。一般认为，根据一定时期内的主要推动因素，可以将国家发展分为资源推动型、技术推动型和制度创新型三种类型。历史和现实表明，只有制度创新可以对一个国家的发展能产生持久的、深远的推动，并能使资源和技术进行更有效的配置。产生尽可能大的效益。

制度建设尤其是制度创新是行政建设的核心。一方面，制度创新是促进行政建设和行政发展的关键因素。行政建设中遇到的矛盾和问题。如果继续沿用传统的办法，继续适用旧的规章制度往往很难解决。最终要依靠制度创新和制度建设来解决。从行政建设的价值取向来看，以人为本和社会公正是不可或缺的。而要真正实现以人为本和社会公正，须臾离不开行政制度创新。另一方面，行政建设和行政发展的成果要通过制度建设和制度创新来巩固。行政发展，包括一些促进政府和谐的想法、作法，一些有利于提升行政效能的重大举措，如果不及时转化成新的制度，就有可能由于领导人的看法和注意力的改变而改变。这些行政建设和行政发展的成果只有转化成具有法律地位的行政制度。才能持久、稳定地发挥应有的作用。

从行政建设内部结构和各组成部分之间相互关系分析，制度创新对于推动行政发展和行政建设的作用，主要体现在以下几个方面：

其一，制度创新有助于更新行政观念

行政观念更新是行政建设的重要基础，它包括行政思想、行政道德、行政心理的进步，如确立社会公正、依法行政、合作治理的观念。我国长期实行君主专制体制，等级观念和君权思想居于主导地位。在此基础上形成了相当稳定的价值体系和集权思维模式。新中国成立后。其中很多消极的因素不仅没有清除，反而在一定程度上还得到了强化。建国很长一段时期以来，我国行政管理带有计划经济的浓厚色彩和价值取向。按照这种思路，政府可以包办一切经济事务、社会事务。事实证明，这种思路并没有自动带来经济社会的和谐发展。由此可见，在推动行政发展与行政建设中须臾离不开解放思想、更新观念。众所周知，观念更新仅靠观念自身的动力和力量是难以实现，必须通过观念之外的动力和力量。首先是制度创新来推动、实现。因为行政管理和行政建设中的任何创新如果能够形成制度，它就不但具有一定的权威性，即使政府领导班子或领导人更迭也不会轻易地被取消；而且会产生一定的惯性，逐渐被人们默认为惯例，时刻对惯例保持一种特殊的尊重：更值得一提的是，它自然也会促进行政观念的更新。当然，更新行政观念和行政管理制度创新是相辅相成、互为因果、相互促进的。

其二，制度创新有助于优化政府组织结构

经过20多年的行政体制改革，我国政府组织结构优化取得了重要的进展和成效，但从转变政府职能、提高行政效能和构建社会主义和谐社会等要求来看，我国政府组织结构仍然存在一些急待解决的问题，主要表现在：政府职能定位不准确，政府职权划分不明确；政府机构总量仍然偏多：政府机构序列设置不够科学、不够规范：经济管理部门所占比例过大，社会管理和公共服务部门所占比例偏小，不能充分体现科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求；政府层级过多，不符合现代组织结构扁平化趋势：中央及省以下垂直管理机构与地方政府的关系没有理顺，条块矛盾突出。为此。我们必须进一步深化行政体制改革，加大制度创新的力度，切实解决政府组织结构中存在的问题。

其三，制度创新有助于完善行政管理体制

任何一种行政管理体制，包括各类具体制度，都要经历建立、健全、发展、完善的过程，并且体制创新、制度创新、机制创新伴随着行政管理体制完善的全过程。当然，有些具体的行政管理制度会走向衰败、瓦解，这需要另加讨论。在行政发展的进程中，行政发展与制度创新是相辅相成的。行政发展是制度创新的基础和前提；制度创新既是行政发展的重要内容，又是行政发展的必然产物；行政发展推动制度创新，而制度创新又促进行政发展。行政发展的过程就是制度变革与制度创新的过程，制度变革与制度创新既是行政发展的重要路径，也是行政发展的主要表现形式和重要成果。制度创新的过程本身就是一个旧制度被新制度取代，低效率制度被高效率制度取代，劣质制度被优质制度取代的过程，这一过程自然有助于行政管理体制、行政管理制度和行政管理机制的健全和完善。

其四，制度创新有助于维护社会公正

我们知道，公正是一种基本的、正当的社会价值，公正性是人类社会制度所追求的终极目的之一。正如美国著名学者罗尔斯所说：“正义是社会制度的首要价值。正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它不正义，就必须加以改造或废除。”资源的相对稀缺性决定了社会生活冲突的背景，也使得社会公正符合逻辑地成了社会生活的必需品。其实，社会差别与不平等是每一个社会不可避免的事实，我们提倡社会公正的目的不是要消灭社会差别，而是期望通过良好的制度安排合理有序地调节社会成员的权利和义务。保障社会公正应该成为行政建设和行政管理的首要责任，我们建设社会主义和谐社会的重要目标之一就是建构一个较之以往更加公正、更加和谐的社会。众所周知。公正的社会秩序只能通过基本的制度安排才能实现，如果一个社会的基本行政管理制度不能保证社会公正，那么任何个人的努力都是无济于事的。换言之，要真正建立各尽其能、各得其所、和谐相处的善治社会，各级政府和行政部门就必须持续不断地进行制度创新，为实现社会公正提供制度保障。

最后，制度创新有助于激发社会活力

正如同志所言，创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力。在行政建设方面，如果自主创新能力上不去，社会活力激发不起来，一味靠照搬前苏联模式或西方模式，就永远难以摆脱政府治理治理能力低下的局面。一个没有创新能力的民族，难以屹立于世界先进民族之林：一个不能充分激发社会活力的政府，难以称得上是有效的政府。一个独立自主的社会主义大国，我们必须在行政建设方面掌握自己的命运。在激发社会活力与推进行政建设方面，我国已经具有一定的经济实力、科技实力和法制基础，具备相当的制度创新能力。我们必须在学习、借鉴国外成熟的行政管理制度的同时，坚持不懈地进行符合国情的制度创新，建立一个充满活力的服务政府、法治政府、责任政府和高效政府。

三、当代中国行政发展中制度创新的基本思路

当代中国行政建设将如何进一步实现制度创新?这是一个具有重大理论价值和现实需要的课题。笔者认为，至少需要注意以下几点：

其一，必须进一步解放思想。推动理论创新

进一步解放思想，实现理论创新是制度创新的前提，否则就谈不上任何制度创新。一方面，我们必须以马克思主义为指导，但不能原封不动地照搬其中的一些具体论述，因为相对当代中国所面临的行政发展具体状况而言。其中有些论述显然不适用，不能用来指导制度创新。另一方面，要科学处理好理论与实践的关系，学会用新眼光看新问题，学会从丰富多彩的行政实践中总结和提出新的行政理论，学会将理论运用于实践并通过实践来检验和丰富行政理论。

其二，尊重群众首创精神，注重总结实践经验

在改革开放的进程中，尤其是党的十六大以来，全国各地积累了许多宝贵的实践经验。其中既有行政建设与改革的经验，也有经济建设、社会建设和文化建设的经验。在行政建设与行政发展方面，广泛涉及政府决策机制改革、政府执行能力建设、行政问责机制完善、行政绩效评估的开展等。其中相当部分来自各级行政机关的实际工作，有些则直接是广大人民群众的创新实践。但遗憾的是，一些好的做法和经验还没有及时上升为制度，不免大大限制了其功能的有效发挥。我们只有坚持尊重群众首创精神，注重不断总结实践经验。并通过民主的、法定的程序上升为制度，才能在政府治理的各个方面长期地、稳定地发挥作用。

其三，正确处理继承、借鉴与创新的关系

任何创新都有继承性，不然就成了“无源之水、无本之本”。尽管我国古代行政建设中既有精华又有糟粕，我们需要做的就是去其糟粕，取其精华，然后加以批判性地继承。实现“古为今用”。新中国成立后，同志深刻认识到民主和监督对于治理国家的重要性：邓小平同志在执政期间积极加强社会主义民主和法制建设，建立了比较规范的公务员制度：同志在执政期间旗帜鲜明地提出了依法治国的基本方略，并要求各级党委和政府要始终代表广大人民群众的根本利益，热情为老百姓提供满意的公共服务：同志自担任中央总书记以来更是前所未有地促进社会公正，倡导社会和谐。务实推进法治政府、服务政府、责任政府和高效政府建设。对于这些经验和制度安排，都是我们在进行制度创新时必须坚持和继承的宝贵财富。与此同时，世界各国在长期的行政管理实践中积累了许多经验，这是人类的共同财富，值得我们学习借鉴。需要指出的是，我们必须用发展的眼光去考察、认识这些宝贵财富，积极将国外经验和现实国情结合起来，实现中国风格、中国气派、中国特色的行政管理制度创新。

其四，正确处理行政改革、行政发展和社会稳定的辨证关系

我国目前已经进入改革发展的关键时期，经济体制、社会结构、利益格局和思想观念都在发生深刻变动，没有社会的稳定不可能实现任何行政发展。而深化行政改革。提高政府治理水平，实现行政发展是社会稳定的基础，行政改革又是推动行政发展的基本动力。因此，行政发展是目的，行政改革是动力，社会稳定则是促进社会改革和发展的基本前提。今后，我们在推进行政改革的过程中，必须把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，维护社会稳定，以改革促进发展、以发展巩固和谐。

其五。坚持分步实施、循序渐进的改革方式

改革是对各种利益和权力的重大调整，必然会引起利益格局和社会结构的重大变化，也必然会遇到许多矛盾和问题。这就决定了我国的行政改革具有相当的复杂性、艰巨性和长期性，不可能一蹴而就、一步到位，而必须采取渐进的改革方式。因此，我国在推进行政改革的过程中。必须采取由点到面。从局部到整体，从表层到深层分步实施的做法，自上而下与自下而上相结合，确保改革循序渐进、人民安居乐业、经济社会又好又快地发展。

行政发展论文范文篇7

关键词：行政发展；制度创新；行政建设

一、制度创新是当代中国行政发展的必然选择

二、制度创新是当代中国行政发展的核心

从行政建设内部结构和各组成部分之间相互关系分析，制度创新对于推动行政发展和行政建设的作用，主要体现在以下几个方面：

其一，制度创新有助于更新行政观念

其二，制度创新有助于优化政府组织结构

其三，制度创新有助于完善行政管理体制

其四，制度创新有助于维护社会公正

最后，制度创新有助于激发社会活力

三、当代中国行政发展中制度创新的基本思路

当代中国行政建设将如何进一步实现制度创新?这是一个具有重大理论价值和现实需要的课题。笔者认为，至少需要注意以下几点：

其一，必须进一步解放思想。推动理论创新

其二，尊重群众首创精神，注重总结实践经验

其三，正确处理继承、借鉴与创新的关系

其四，正确处理行政改革、行政发展和社会稳定的辨证关系

其五。坚持分步实施、循序渐进的改革方式

行政发展论文范文篇8

行政现代性凸显于进步时代前不久，这个阶段为行政现代性的发展奠定了坚实的基础。科学技术革命使得资本主义国家由奉行消极主义和放任主义政策不得不转变为积极主动干预社会生活。资本主义发展到19世纪中叶以后，由科学技术革命带来的是生产技术的巨大变革，资本主义自由竞争向垄断时期过渡，不仅社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使社会管理经济的任务越来越繁重，而且社会关系的日益复杂化也带来了一系列的社会问题，矛盾冲突甚至成为一种普遍的社会现象，因此政府行政管理活动变得越来越重要，并且需要各种复杂的管理手段。资本主义的发展首先体现在工厂企业内部，由此首先产生了各种应付工厂日益复杂与变化莫测的环境的管理思想与方式，这些思想多体现于由技术理性崇拜而导致的对效率目标的追求，在这一时期产生了四位管理思想卓越的管理者，他们是播下关注工业中人的因素的第一批种子的企业主罗伯特•欧文、通过应用技术手段来帮助人类努力，成功运用运筹学与管理科学的典范人物查尔斯•巴比奇、管理教育领域的先驱安德鲁•尤尔、首先启动管理教育课程的查尔斯•杜宾，从他们主要推崇的思想与管理手段可以看出现代性这样的文化特点显露出的端倪。学界普遍认为威尔逊发表的《行政学研究》是行政学创立的标志，其实不然，在威尔逊之前就已经有阐述行政学的学者及理论了，有学者认为对公共行政进行系统研究始于德国的官房学，德国官房学产生于17－18世纪，是有关政治、经济知识的总称，包括财政学、国民经济学、私经济经营学和产业行政学。1845年法国科学家M．A．安培曾经设想建立管理国家的科学，有人认为这是行政学产生的胚胎，再有“行政学”一词是由德国学者斯坦因首次提出的，他于1865年至1868年发表七卷本《行政学》著作，他们都是先于威尔逊对行政学进行研究的，所以笔者认为与其说威尔逊的《行政学研究》是行政学的开山之作，倒不如说其是确立行政现代性的开山之作。他在论文中明确表达了“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府;它就是政府的执行，政府的操作。”把行政看作是政府的执行操作，就是将行政视为是一种可以完成政府目标的工具。他将政府活动区分为以价值理性为内容的政治与以工具理性为内容行政，导致了政治与行政以及价值理性与工具理性的二元对立的局面。“行政管理的领域是一种事务性的领域。行政管理作为政治生活的一个组成部分，仅仅与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分一模一样，仅仅与机器是制造品的一部分一模一样。”威尔逊将行政管理完全看成了一种实现政府目的的工具性存在，只按照命令去做命令要求的事情，目标的正确与否完全不在行政的考虑范围之内，由此确立了行政现代性的根基。

二、行政现代性融入期

行政现代性的融入期是在进步时代，伴随着资本主义的发展以及政府规模的不断扩大，社会各处充满了改革之风，在威尔逊确立了行政学的工具理性之后并未产生很大的影响，甚至当时在研究政府管理的各界学者都没有对《行政学研究》这篇文章的内容有太多的引用与借鉴。当时，人们把注意力都放在了工厂企业的有效管理方式上，最有影响力的是科学管理运动，科学管理运动对当时的政府改革运动产生了很大影响，政府全面借鉴了科学管理的主要思想与措施，并十分崇尚这种管理方法所带来的效率革命。但令人惊讶的是，虽然当时的学者没有太多的关注威尔逊那第一声的呐喊，但是对科学管理运动借鉴同样也确立了行政管理的工具或技术理性的含义，科学管理运动主张管理的中心问题是提高劳动生产率，科学的挑选一流工人，工人要掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，并使作业环境标准化，将计划职能同执行职能分开，摒弃原来的经验工作法，采取科学工作法，一切管理事务都要按照标准程序执行。虽然科学管理是以工厂管理合理化为目标而富有实践性，但还是缺乏一般科学性，由此在深受科学管理运动的影响下，人们沿着这条主线开始对管理内容进行修正与补充，其中最著名的是法约尔，他从实施管理教育的目的出发，理论富有原则性。在法约尔看来，当时缺乏管理教育，其原因在于缺少管理理论。每一个管理人员都按照他自己的方法、原则和想法来行事，而没有一个人把可以为大家所接受的经验教训概括成为管理理论。如果存在一种得到公认的理论，即已为普遍的经验所检验过的一套原则、规则、方法和程序，那么情况就会完全不同了。基于这些构想，他提出了著名的管理五要素和十四条原则，为管理学理论的发展又向前推进了一步。当时的工厂企业管理将科学与技术看作是实现效率目标的核心，并致力于科学管理与技术崇拜，将现代性的整体文化特点体现的淋漓尽致。随后是政府行政管理对工厂企业管理的借鉴，随着政府行政管理职能的日益扩大，行政管理涉及的部门越来越多，包括经济、税收、交通运输、教育、邮政、福利、公共事业等各个方面，行政管理人员的队伍也在不断壮大，因此就需要科学的管理理论来指导国家的行政管理活动，提高政府工作效率，解决的办法只有借鉴已经相对成熟的工厂企业的管理方法，政府行政管理借鉴了当时工厂企业管理的科学方法与原则，成功地将现代性的文化特点融入到行政管理领域，自此，行政管理领域真正表现出了现代性特征。

三、行政现代性发展期

行政现代性发展期处于20世纪30年代至40年代，正是一个普遍追求行政原理的时期。公共行政领域的研究者与实践者致力于探索理性的组织模式与科学的行政方式方法，是一个将行政管理彻底模式化与物化的过程。首先，最有说服力的就是理性官僚制模式的确立与完善，虽然官僚制的雏形形成于古老的东方，可是得到理性的发展却是在西方，可以说是西方资本主义的长足发展导致权力结构运行的合理合法化，而这种合理合法化的权力就是形成理性官僚制模式的关键原因。理性官僚制模式是行政现代性的一个具体体现，并且将行政现代性发展到了最完美的程度，它完全将价值理性分离出去，无论是官僚体系内部的程序设置，还是具体工作岗位上的职员，都不具备价值判断的机会。理性官僚制的主要特征表现为:明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工;官僚制组织是一个等级实体，具有等级与权力一致的特征，在这样的一个等级实体中，将各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个指挥统一的指挥链条，沿着自上而下的等级制，由最高层级的组织指挥控制下一层级的组织直至最基层的组织，于是变形成官僚制中层级节制的权力体系;官僚制组织要制定一整套规则和程序来规范组织及其成员的管理行为;形成正规的决策文书;组织管理的非人格化;适应工作需要的专业培训机制;合理合法的人事行政制度。从技术理性的观点来看，这种纯粹的官僚集权式行政组织是能够最大限度地发挥效率的，因此这种组织是对人进行绝对必要控制的最合理的手段，在精确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性等方面都是优越的，它能够正式地应用于各种行政管理任务中。后来的学者对行政现代性的进一步发展作了不朽的贡献，对行政学发展成为一门独立学科起了重要作用的美国第一本行政学教科书的作者怀特，他将研究重点转向了行政管理内部，转向技术性细节，使行政科学成为系统化理论化的知识体系。在对公共行政进行了综合研究的学者古利克看来，“通过科学和科学精神，人类摆脱了，至少是在物质生活方面摆脱了习惯的完全控制。”就公共行政而言，古利克把科学方法视为“以能力取代无知、以专业人员取代非专业人员、以专家取代杂而不精者、以日益加剧的分化和专门化取代华而不实、以素有训练的行政人员取代训练无素的新手”的一种途径。对行政组织管理的原则进行了归纳和概括的行政学者厄威克，在1937年的布朗娄委员会以及1945年和1950年的两届胡佛委员会等多届美国行政改革委员会都在很大程度上接受了厄威克提出的行政组织管理原则，正如著名管理科学家卡斯特和罗森茨韦克所说的，厄威克等人的最基本的贡献之一就是强调了这样一个主张:管理是值得观察、研究和改进的独特领域，从而是一种重要的科学。基于这些理论以及实践者研究者的探索，终于将行政现代性发展到其巅峰形态，公共行政领域无不体现着现代性的特征，所以这一时期成为行政现代性得到充分发展的时期。

四、行政现代性异化期

行政现代性的异化期体现在19世纪50年代到60年代，在这一时期人们渐渐意识到行政现代性的某些弊端，如对人性的忽视，对技术理性的崇拜、价值理性的抛弃以及官僚组织庞大机器的僵硬化，并试图将这些弊端揭示出来以告诫人们警示人们其危险性所在，表现最为激烈与明显的是沃尔多与西蒙之间的争论。西蒙是行政现代性的倡导者与捍卫者并且是逻辑实证主义的继承者，他主张行政领域的科学方式方法和严格的等级秩序以及非人格化，强调效率在行政管理中的地位，无视一切价值的因素，虽然西蒙批判了行政原理说，并认为这些原理只是谚语，不具有科学性，但是他并没有跳出行政现代性的领域，仍然为现代性所魔域。首先表现出行政现代性反思的是沃尔多的民主行政主张，在沃尔多看来，民主应该通过建立一个强有力又负责任，旨在有效地满足人们的需要并且能够关心人们的意愿的政府来加以实现，沃尔多对政治与行政二分进行了批判，认为这是不可能实现的并且也是过时的，这一观点已不是他个人的想法，而是当时很多研究者共同的心声，既然二分并不成立，那么在公共行政领域，对政治的关注已经使一些以前被排除在行政管理之外的东西又被重新提出来，因此，在公共行政学中，就应该既有仍然关注事实问题的行为主义行政学观点，又有重新关注诸如行政人员在行政过程中的角色等价值问题的其他行政学观点，这就需要将价值理性问题重新整合到行政管理过程中，使行政现代性与公共行政领域出现了分离。沃尔多认为，“逻辑实证主义的一个更大的但却具有相关性的问题是逻辑实证主义导致了一种不成熟的技术取向，这种技术取向把公共行政仅仅视为实现外部确定的目标的一种工具。”他在批评了行政西蒙的逻辑实证主义主张以及对行政现代性的审视之后提出民主行政理论，他认为，“这个未来社会的社会动力学的基本原理应该是:在一个民主社会里，只有民主本身才是唯一能使权力合法化的东西。”从沃尔多的民主行政理论中，我们可以发现行政现代性的异化，对于历史的发展使得公共行政领域不再一味追求行政的现代性，而是对于某些关乎价值理性的东西开始吸引研究者与实践者的关注。

五、行政现代性修正期

行政发展论文范文篇9

【关键词】新公共管理/公共服务/传统公共行政

从本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。

正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。

一、新公共管理的理论基础

如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。

首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。

其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。

第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：

市场状况／宪法职责模式

1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。

2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。

3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。

4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。

需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。

第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。

第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。

三、对新公共管理的批评

新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。

1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。

2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。

3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。

4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。

5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。

6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和滥用职权。公务员之家

7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。

尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“宪章运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。公务员之家

四、几点启示

新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。

第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。

第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。

最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。

【参考文献】

①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).

②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin’sPress1994.

④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.

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