公共行政理论与实践的反思

一、“政治－行政”二分历史

（一）威尔逊的努力

威尔逊在《行政学之研究》中提出：“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。在这个问题上，我们当中显然需要求得更多的启示，然后只有通过仔细的研究才能提供这种启示。”［2］威尔逊认为：“行政管理的领域是一种事务性的领域。”［2］“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽则行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。”［2］在研究范围上，威尔逊认为行政学研究的重大领域之一是“应该让行政学之研究去发现一些最佳方法，这些方法能够给予公共舆论以控制监督的权力，却使之与一切其他的干扰活动分家”［2］。同时，威尔逊提出“在美国开行政学研究，其目的在于找到最佳方法以建立下面这样一种文官班子，他们受过足够的教育，具有充分的自信精神，工作起来既有分量，但却通过选举和经常性的向公众进行咨询，与公民的思想保持如此密切的联系，以致使专断成为不可能的事情”［2］。威尔逊主张建立一支经过特殊训练的文官队伍，“接受任命、进入完善的组织机构、摆在适当的级别上和接受特有的纪律”［2］。在研究方法上，威尔逊不主张哲学的方法，力图倡导用比较研究的方法，认为“在与行政管理职能有关的各个方面，一切政府都具有很强的结构方面的相似性”［2］。因此，“只要我们能够从根本原则上认识其在环境条件方面的全部根本差别，我们就能够安全而且有益地引进他们的行政科学。我们仅仅需要用我们的制度把它加以过滤，只需要把它放在批判的文火上烘烤，并把其中的外国气体蒸馏掉”［2］。威尔逊的《行政学之研究》之所以被认为是行政科学研究领域的开山之作，归因于威尔逊在主流研究集中于政治哲学理论探讨之时，顺应时境地提出了应专门系统地研究政府科学的建议及初步研究架构，并从行政学研究的必要性、目标和任务、实质、历史渊源、方法论、人事行政、行政监督等方面对政治与行政的关系作了进一步阐述。他的理想是：“通过选举和经常性的公开商议，以彻底排除武断和阶级成见，并用这种方式建立一个具有足够的文化教养和自立精神的文官制度，它能够有理智有力量地展开活动，但却依然与公众的思想保持着非常紧密的联系。”［4］

（二）古德诺的推动

1900年，古德诺在《政治与行政》一书中对“政治与行政”关系进行了系统、深入的阐述，目的在于更好地提高行政效率以及创设民治政府，是“政治－行政”二分的集大成者。古德诺将政府功能作为讨论的出发点，认为政府具有两种功能：公民意志的表达和意志的执行，即政治功能和行政功能。在古德诺看来，政治与行政功能的区别是民治程度较高的标志，并认为“政府的民治程度越低，国家意志的执行功能与表达功能之间的区别就越是小”。但是，他也认为任何极端的政治与行政的分离都是行不通的。一方面，即使在三权分立原则深入民心的美国政体中，“被称为执行机构的机构，几乎在任何情况下都拥有大量的制定法令或立法权”；另一方面，“以表达国家意志为主要职能的机关，即立法机关，通常有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行”。因此，我们虽然意识到政治功能与行政功能的分化是非常明显的，但把这两种功能界限分开行使是不可能的，因为讨论政治功能与行政功能的目的在于思考政府协调运转的分工与合作，而“要使政府协调地运转，就必须找到某种使国家意志的表达和执行协调一致的办法。如果这种办法在政府体制内部不能找到，就必须到政府体制以外的一些法外的制度中去寻找，事实上，可以在政党中找到它”。因此，古德诺在《政治与行政》中一开始就强调“政治与行政”二分的不可能性，转而寻找两者协调的更好方法。既然政治与行政之间是一种松散的必要的联系，政治对行政的控制应该采取何种形式？古德诺分析了制度内和制度外政治控制的两种形式，制度内的政治控制如内阁制，而制度外的政治控制如政党控制。值得注意的是，有学者认为，古德诺对两分法的理解混淆了“政策制定和行政”以及“政治和行政”。正如孟特吉和华森（MontjoyandWatson）指出：“古德诺关注的是政策制定和行政之间的区别，他把书名却定为《政治与行政》。”［3］总体而言，威尔逊和古德诺对“政治－行政”关系的论述表明，公共行政应该作为一门独立的学科，脱离政治学研究，并倡导建立公共行政的研究范式。更为重要的是，“政治－行政”二分法构成了公共行政范式的基础与逻辑起点，这对于现代政治社会的实践具有深远的影响。

二、“政治－行政”二分：争议与批判

“政治与行政”二分，是公共行政中最重要的概念之一，也是公共行政百年争论中的重要议题，贯穿于整个公共行政的发展史，并被看作是“最为棘手的知识争议”。“政治与行政”二分思想本身及其所引领的公共行政发展史上的诸多争议和争论，并不是公共行政发展史上的新鲜话题，但无可置疑和不能忽略的一点是，正是公共行政的这一重大议题及其所触发的对学科基本问题的思考，深刻地影响了公共行政的学科定位、理论脉络和研究取向，更影响着公共行政的实践。

（一）西蒙与沃尔多的挑战

西蒙认为，行政学先辈们曾为公共行政研究与实践提炼出许多行政原则，传统行政学者所提出的每一条行政原则都可以找到另一条看来同样合理却相反的原则。尽管两条原则是相反的意见，但人们无法判断哪条原则更具合理性。虽然它们互相矛盾，但可以共存而运行不悖，因而这些“行政原则”并非真正的科学原则，而只是“行政谚语”。建立在“行政谚语”上的传统公共行政并不是一门真正的科学。西蒙在《管理行为》一书中指出，古德诺企图分离出不需要外部控制的一类决策，即事实性决策，但决策既非完全是伦理问题，也非完全是事实问题。沃尔多从政治角度出发对行政理论进行了批判性的分析。在《行政国家》一书中，沃尔多强调了公共行政研究中历史和文化视野的重要性，强调公共行政学包含政治理论，并提出民主价值在公共行政理论研究和实践中的重要性，指出“无论是作为一种事实描述，还是作为一种改革方案，任何简单地将政府分为政治和行政的模式都是不充分的”。

（二）达尔的《公共行政学：三个问题》

罗伯特·达尔认为：“行政科学”是值得怀疑的，特别是它把理论基础建立在对行政行为进行机械的假设基础上。达尔指出了传统公共行政学遇到的三大难题。一是公共行政和规范价值。公共行政科学很难将规范性考虑从公共行政的问题中排除出去。公共行政学者不能避免对目的的关注。二是公共行政与人的行为。公共行政学必须以对人的行为研究为基础。将人排除在外肯定会使公共行政研究毫无生机、无所作为，并从根本上说是不切实际的。三是公共行政和社会环境。应该重视公共行政与其特殊环境之间的关系，在认为可能存在公共行政的普遍原则之前，进行更多的比较行政研究。

（三）新公共行政

新公共行政是对传统公共行政所持的效率、经济、价值中立等价值的一种补充，提出“社会公平”是与效率、经济并重的公共行政的核心价值。“新公共行政学是和‘新政治学运动’平行的，是和消除政治科学强调行为主义的运动同时发生的。”新公共行政的代表人物弗雷德里克森认为：“政治－行政”二分法缺乏一种经验证明，因为很明显，行政管理者不仅要执行政策，还要制定政策，它仅仅是在以未经证明的理论进行辩论。相比之下，“政策－行政”的连续性更准确地说是以经验为根据的。弗雷德里克森对公平解释的特殊之处在于提出了社会公平的实现方法。他总结了公共行政管理中的最大化价值，即回应性、工作人员和公民参与决策、社会公平、公民选择、行政回应性［10］。

（四）新公共管理

新公共管理同样对传统公共行政的理论假设———“政治－行政”二分进行了猛烈抨击，认为理论上对“政治－行政”二分的探讨并不能对公共行政的实践给予有说服力的解释，因为所谓的“政治－行政”二分在现实中并没有那么清晰而明显的界限，官僚们的权力不断增长，在决策中变得越来越有发言权。官僚们的信息优势导致政治家们总是发现自己处于半外行的尴尬地位。对于政治与行政的不可分性，盖伊·彼得斯认为：“行政管理与政策并非表现为互不相关的离散现象，而是相互关联的。无论是通过主观还是客观的方式，行政系统的特性都会影响政治系统的政策产出。行政系统的确在制定政策，尽管这些政策与立法机构以及执行机构所制定的政策在拟订与公布的方式上不完全相同，而且与那些公开的规则相比，行政机关所制定的可实施的规则对个人的实际影响更大。”新公共管理学派主张对部分高级公务员实行政治任命，在履行相应责任的同时增强其政治回应性。新公共管理对改革政府官僚主义、文牍主义，提高政府效率，增强政府回应性起到了很重要的作用。

（五）新公共服务

新公共服务的批判集中在新公共管理的价值假设、操作方式违背了公共行政所追求的公共价值，并在逐步地腐蚀和破坏公平、公正、民主。新公共服务将公共利益的民主价值观、公民权和服务重新确定为公共行政领域的规范性基础。虽然新公共服务并没有对“政治－行政”二分明确地提出批评，但是贯穿在新公共服务中的公共利益、民主参与、公民权等价值理念，依然能够引发对传统公共行政理论逻辑及研究假设的反思。

三、“政治－行政”二分：理论背景与学科贡献

任何一种理论的产生，都有其特定的历史条件和时代背景。将“政治－行政”二分原则与其提出的理论渊源和社会背景联系起来进行考察和解读，既是对这一原则本身的尊重，也是学术批判应该遵循的前提。更为重要的是，从本源上考察“政治－行政”二分，能使我们重新发现和认识这一原则的本来面貌和真实含义，加深对公共行政领域这一核心问题的理解。

（一）理论渊源与社会背景

“政治与行政”二分法最为重要的理论渊源是国家治理理论的变迁。19世纪末20世纪初，资本主义国家的治理模式从自由放任转变为积极干预。在自由放任的治理模式中，行政仅仅是政治实现统治的一个附属工具。西方国家进入垄断资本主义时期后，随之而来的社会问题与社会矛盾需要国家回应与解决这些发展困境，同时重新思考其治理方式。这在客观上为行政学的发展奠定了思想基础。理论的发展已经为行政从政治中摆脱出来提供了条件，而社会结构的分化使行政学的研究进入到公共行政阶段，发展成为公共行政学。更加重要的是，政党分肥制度带来了诸多社会问题。19世纪末20世纪初，政党分肥制已经暴露出诸多弊端，比如政治对行政的过度控制严重影响政府行政的稳定性和政府效率，文官素质低下。这些弊端使美国民众愈发不满，迫切要求进行改革，解决的办法是改革文官制度，采用现代文官制度。美国行政研究发轫期注重的是为现实的政治体制改革提供理论依据，强调的是学科创建中的理论范式创造，因而在研究风格上带有很强的宏观、抽象色彩。

（二）学科贡献

1．确定了公共行政学研究的目的和任务，解决了行政学科的独立性问题威尔逊在《行政学之研究》中提出了行政学研究的目标。围绕这些问题出现了政府做什么、怎么做以及如何做得更好等问题。这一研究框架使得行政学的独立地位问题得以解决，使行政学研究与政治学研究在理论上得到明晰。随着古德诺《政治与行政》的问世，“政治－行政”二分的观点得到了系统阐述，从而为建立系统的行政学奠定了理论基础。2．指导行政改革，并为韦伯官僚制的建立做了铺垫“政治－行政”二分法最早运用于美国文官制度改革，并为推行以《彭德尔顿法》为标志的现代文官制度提供了思想基础。同时，行政领域受到了泰勒的科学管理主义的深刻影响，而威尔逊、古德诺的“政治与行政分离”更有助于实现行政组织的科学原则。效率成为行政学研究的核心内容之一。而进一步将“政治－行政”二分法、效率原则落实到行政管理中的是韦伯的官僚制。韦伯认为官僚制是最有效率的，“纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度，在所有这些意义上是实施统治形式上最合理的形式”。韦伯的官僚制理论解决了威尔逊思想付诸实施的技术性问题，把威尔逊的思想变成了可以实施的组织与制度设计。3．奠定了公共行政学研究的基础“政治－行政”二分法自威尔逊提出、古德诺系统阐述之后，对它的争议与批判一直没有停止过。但是，这些批评并没有动摇“政治－行政”二分作为公共行政研究基础的地位。综合分析对“政治－行政”二分的批评意见，一个共同点在于都认为“政治－行政”二分不具有现实基础，具体的行政过程经常是政治和行政相关联、不可分割的过程。“政治－行政”二分的理论意义或理论贡献在于将公共行政研究独立于政治领域，不受其干扰，使行政学成为一门独立的学科成为可能。同时，“政治－行政”二分法开创了行政管理活动从一种统治的视角逐步转变到一种管理视角。更为重要的是，对“政治－行政”二分理论的诸多批评，并没有摆脱或抛弃“政治－行政”二分，因为他们最终都没有提出一个有效平衡政治与行政的可行方案。从积极层面看，正是因为这些批判的存在，公共行政理论不断得以丰富和完善从而推动公共行政实践向前发展。

四、“政治－行政”二分：对公共行政理论与实践的反思

公共行政的发展史，就是一部如何协调政治与行政、公平与效率、政策制定与执行、实证与规范、行政科学与政治哲学、政治家和行政官僚之间的矛盾统一关系的历史。自公共行政产生至今，各种质疑的声音不断，这些质疑不仅包括公共行政学是否能成为一个独立的学科范式，还包括公共行政学是否能被科学地进行研究，同时也包括对公共行政的研究质量与研究规范的考量。正是这些争论与反思推动该学科不断向前发展，使其走上规范的研究道路。一个学科的成熟、发展壮大以及得到其他学科的尊重，在很大程度上取决于在多大程度上能够围绕一个重要的核心问题去讨论。作为公共行政领域的重大问题，我们需要思考：为什么“政治－行政”二分会变成众矢之的，甚至威胁到公共行政本身的合法性问题？为什么这一使得公共行政成为一门独立学科的首要前提，却受到如此多的诟病？为什么在对公共行政理论与实践进行的诸多批判和反思中，始终没有抛弃传统公共行政的这一研究基础？“政治－行政”二分法仅仅是技术层面的问题，还是真正的大问题？

（一）公共行政的叙事背景：现代性悖论

如果要回答以上疑问，首先要回到公共行政学科初创时期的叙事背景。在公共行政研究中，明显具有时代性背景的烙印———现代性，现代性所衍生的技术理性、工具理性成为了公共行政学研究的首要背景，现代性背景所衍生的技术理性也深深地影响到社会科学的知识与研究的发展。“一方面，以技术理性、专业主义与管理主义为特质的现代性，界定了公共行政的实践品格与思维路径；另一方面，在以自由民主为主要传统的公共行政的诞生地———美国，公共行政的发展不能无视其规范价值的根基。”［14］因此，无论是具有价值理性的公共行政还是具有技术理性的公共行政，只有将二者相连才能完整地阐释和理解公共行政。

（二）“政治－行政”二分：理论研究的理想化与现实中的不可分离性

任何理论或观点的产生都有其特定的社会背景以及理论目的。“政治－行政”二分的出现更是针对当时面临的社会问题而提出的。“政治－行政”二分在提出之时是为了将行政从政治中分离出来，摆脱政治领域的干扰和政府面临的危机与困境，推动政府改革的发展，并促进公共行政学科的建立。“政治－行政”二分在提出之时所做的贡献是，行政从政治中独立出来，并作为一门专门学问与独立的学科，便于更好地进行研究并致力于提高行政效率。但是在之后的公共行政研究中，理论研究或许是试图将公共行政学科发展为独立的范式，因而将行政从政治中分离出来，专门研究。但是，当理论被向前推进并付诸行政实践时，往往将其推向极端，即过于注重二者的分离与独立，而缺乏关注两者的互动与不可分离性。“政治－行政”二分并未反映出行政管理领域的真实图景，不能有效地回应与解释行政领域的现实问题，也无法摆脱价值选择问题。因而，我们在讨论“政治－行政”的关系问题时，必须分清理论研究的需要与理想化。事实与价值、手段与目的、行政与政治在现实中是无法严格分开的。

（三）“政治－行政”二分：政策制定与政策执行的考量与平衡

从理论上来讲，“政治－行政”二分法为我们理解公共行政和公共行政所处的现实世界提供了一个分析框架抑或是研究框架，但在公共行政实际运作过程中，不可否认，政治与行政无法也不可能做到完全分离。因此，从实践意义上来说，它更有助于我们体验和认识真实世界中的公共行政，有助于我们运用一种批判的眼光更全面地认识理论、感知现实。理论与实践的互动，能够使我们更加清晰地理解、认识“政治－行政”二分法。回顾、批判和反思“政治－行政”二分法使我们认识到：不应该仅从效率观、科学观来考虑政府的使命，更应考量政府的公共性问题。无论是理论研究还是实践证明，都展示了政策制定与执行并不一定与“政治－行政”二分法相吻合。也就是说，无论是政治与行政还是政策制定与政策执行，公共行政都必须同时满足效率和公共性两个方面，只有这样才能确保公共行政的合法性。这必然要求我们重新回到政治哲学的大问题，即对美好社会、公共利益以及公民道德作用的重新思考，使得公共行政的关注焦点从“价值中立”、如何提高公共行政的效率转变到对“美好生活”的界定和追求。美国学者加尔布雷思在《美好社会》中开宗明义，将美好社会定义为“可行的社会，而非完美无缺的社会”，美好社会的轮廓应该是：人人有工作并有改善自己生活的机会，有可靠的经济增长以维持就业水平，青年人在走向社会之前能够享受教育和得到家庭的温暖，为弱者建立一个安全网，人人都有根据自己的能力和抱负取得成功的机会，损人利己的致富手段受到禁止，消除通货膨胀对人们的威胁，在外交上体现合作和同情精神［15］（p．6）。美好社会的本质是“每一个成员不论性别、种族或族裔来源，都能过一种有价值的生活”［15］（p．6）。无论我们在理论上从何种视角定义美好社会，它必须是一种能够实现公共利益的社会。而要实现美好社会这一愿望，公共行政在其中扮演的角色是至关重要的。这就要求公共行政直面现代社会，持续地关注变动社会和时代的大问题，并回应、解释和解答现实生活的挑战，改善不完美的社会。“无论倾向于哪种路径，我们相信必须回答这一问题：如果我们不能对我们这个时代的重大问题做出建设性的贡献的话，我们作为一个领域又有什么可取之处呢？”

（四）“政治－行政”二分：中国公共行政的适用性问题

对于根植于西方语境的“政治－行政”二分理论，我们必然会考虑其在中国这样一种行政生态下的适用性问题。辩证地看待理论，关注理论的适用性问题，不仅是一种理论自觉的表现，更体现了对现实社会的人文关怀。在深入剖析“政治－行政”二分法的基础上，我们应该关注自己的大问题，注重理论的本土化；作为一种分析框架，“政治－行政”二分是否有助于我们认识真实世界的中国公共行政？我们应该关注“政治－行政”二分在中国是何种情况，它能在多大程度上解释中国现实，解释力有多大；“政治－行政”二分有没有解答中国当前面临的现实问题，对中国的现实问题是如何回答的，回答的质量如何，是不是令人满意；如果它不能很好地解释中国现实，我们又该如何修正这一理论……总之，我们需要反思：既然理论上的“政治－行政”二分不能对现实中的公共行政实践予以令人信服的解释，那么在不运用“政治－行政”二分的情况下，公共行政该如何体现合法性？如何获得身份认同？“政治－行政”二分虽然在当时的社会背景下，有效地解决了时代提出的问题，但作为公共行政范式的研究基础是不够完美的，因为它对公平、正义等这些人类发展的终极目标并没有给予应有的重视和考量，使公共行政遭到了扭曲和误解。毋庸置疑，政治是公共行政过程的核心。然而，“政治－行政”二分应该作为公共行政的主要基础，因为它确实让我们能够更好地认识和理解现实世界，能够更好地促进公共行政实践的发展。公共行政是一门实践性很强的学科，“价值必须建立在具体的、集体性的人类关系基础上”，“倡导使政府权威变成人类目标的推动者，这是一个神奇而又实际的任务”。

作者：关爽单位：浙江大学