公共行政价值的原则研究

一、引言

在党的十七大报告中强调:“建设社会主义核心价值体系，增强社会主义意识形态的吸引力和凝聚力。”以拳拳之心和孜孜不倦的实践彰显了他的行政价值观:“为了让人们幸福快乐地过得更好，为了让孩子们上好学，为了使我们的民族在世界赢得应有的尊严，我愿献出我的全部心血和精力。”这是一个公共价值颇受尊重和追逐的时代。正如张康之教授指出的，“公共性是公共行政的根本性质，它决定着政府的目标和行政行为的取向。当代公共行政需要在对维护公共利益、提高公共服务的品质、鼓励行政人员的创新意识和加强责任感之中来表现公共性。”［1］以建设社会主义核心价值体系为契机，政府重建或修复自己的“行政价值家园”，从而坚定不移地形成自己的“价值良知”与“价值自觉”，具有重要的理论和现实意义。长期以来，我国政府行政价值建设与理论研究滞后于中国特色社会主义的实体建设。20世纪80年代以来，改革开放的“价值激活效应”终于打破了该领域的沉寂。国内学界对我国转型时期的公共行政价值取向进行了诸多讨论，为这一时期选择正确的价值取向出谋献策，政府价值研究蔚然成风。有中国第一刊之称的《新华文摘》摘文指出，除了在理论方面行政价值研究的紧迫性之外，对于中国政府行政实践而言，进行行政价值研究也具有历史紧迫性与现实意义。但透过这一研究热潮，笔者认为，目前有关政府行政价值的研究大多集中于概念和范畴性阐释，以及对“现象性价值”的描述和清点，而在规范性价值研究方面，则失之于“冷清”。其中，对行政价值纲领的普遍忽略以至“集体失语”，便是政府价值研究的软肋之一。当前，由于研究背景、视角及研究旨趣等的差异，有关政府行政价值研究出现了一定的“混乱状态”［2］。为此，尝试性地开启行政价值纲领问题的研究，以期为政府行政价值研究由“混乱”走向有序而寻求一个新的突破口，乃是本文研究的一个新视角。

二、行政价值纲领问题是政府价值研究与建设中的首要问题

(一)“纲领”与“行政价值纲领”之要义什么是纲领?字面含义乃提纲挈领的、指导性的东西。《现代汉语词典》解释为:政府、政党、社团根据自己在一定时期内的任务而规定的奋斗目标和行动步骤，泛指起指导作用的原则。笔者以为，纲领是经正式表述出来、被严格信奉和坚持的集目标、原则、步骤于一体的联通思想和行动的根本指针。能成为纲领者，至少应具备“三要件”:一是被组织“正式表述和阐发”，非经正式组织程序而不能成为“纲领”。二是被“严格信奉和坚持”，取得在规定范围内的价值主导或统领地位。三是能对组织思想和行为起到一种“准则和依据”或“指导和导向”作用。此三者也是后文考量社会主义核心价值体系能否成为行政价值纲领的三条方向性尺度。行政价值纲领归属于价值纲领。但查阅文献，“价值纲领”的提法鲜见。恩格斯说，一个党的纲领“是一面公开树立起来的旗帜，而外界就根据它来判断这个党”［3］但是，行政价值纲领不同于政党纲领，行政价值纲领是指导政府进行价值判断和价值选择的最高原则，是最根本的行政价值方向，或可称之为行政价值的“母法”。借助于革命导师有关政党纲领的如上阐释，本文认为，行政价值纲领是政府公开树立起来的一面“行政价值旗帜”，也即政府价值追求和建设“举什么旗、走什么路”的问题，因而是政府价值建设中的一个首要问题。通过行政价值纲领的制定和传播，能有效增强政府内部的团结一致、政府行为的始终一贯和外界对它的识别性、认同度。政府行政价值本质上体现出社会与政府之间价值需要和满足需要的关系。一方面，在法理上，政府是社会意志的代表者和实现者，是社会的公共管理和服务机关，也就意味着，政府应是社会价值的“化身”和“使者”。另者，社会价值并非整齐划一的，在一个价值追求日趋多元、价值差异日益扩大的时代，尤其是在建设社会主义和谐社会的全新时代主题下，政府如何客观公正地代表和彰显社会价值，如何又好又快地实现社会价值，面临更加复杂、更加繁重、更加多变和更加艰巨的任务。这首先需要政府自身有坚定、清醒而正确的价值信仰，更要有面对形形色色价值论者而能成为价值“中流砥柱”、价值“试金石”和价值“证伪”武器的价值纲领。如果政府自身价值摇摆不定、朝三暮四，则社会价值的实现必然“无所依靠”。同时，就政府自身而言，也需要价值纲领以“镇”价值“乾坤”。失却价值纲领，政府价值系统必然是“原子化”价值的无序堆积和价值迷失，“以其昏昏，使人昭昭”;或价值角逐，离心离德，甚至成为价值“决斗场”，严重者引发政府“内讧”。

(二)行政价值纲领的系统化功能

针对国际形势复杂多变、国内建设任务艰巨繁重的新形势对行政精神、行政价值建设提出的新挑战、新要求。同志在第十届人大一次会议闭幕会上庄严承诺:“我们一定努力做到:第一，发扬民主、依法办事，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，坚定不移地维护社会主义民主的制度和原则，维护社会主义法制的统一和尊严。第二，忠于祖国、一心为民，坚持国家和人民的利益高于一切，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，始终做人民的公仆。第三，继往开来、与时俱进，继承和弘扬中华民族的优良传统，学习和发扬我国老一辈领导人的崇高品德，永不自满，永不懈怠，开拓进取，不断前进。第四，严以律己、廉洁奉公，始终保持谦虚谨慎、艰苦奋斗的作风，为国家和人民夙兴夜寐地勤奋工作。”应该说，同志的这一庄严承诺，是对中国政府价值追求的精辟概括，表达了中国各级各类公务员价值追求的根本内容，必然对中国特色社会主义政府价值建设起到纲领性的作用。具体说，在政府行政价值研究和建设中，行政价值纲领具有以下系统化的功能作用:

1、政府行政价值的根本方向需要价值纲领来匡正。政府行政价值导向关系到行政实践的方向选择，故而是一个根本问题。早期资本主义国家政府将市场效率作为政府行政的核心价值导向，奉行“管得越少的政府越是好政府”，最终导致了20世纪30年代的世界经济大危机、大萧条。遭遇大萧条重创的西方国家开始重视、乃至推崇政府“干预主义”价值，却又在20世纪70年代酿成了以严重财政危机为标志的政府合法性危机。在学术界，政府行政价值的根本方向是什么?一直以来主张不一，视角各异。传统公共行政学时期，人们热衷于强调公共行政的管理属性，甚至将效率视为政府行政的终极价值或价值方向，大有将政府行政沦为效率的工具之势。新公共行政学时期，行政价值主流论者一改“效率核心论”，直至弗雷克里克森的《新公共行政学》，较为成熟地提出了以公平为核心的基本价值［4］。而在近三十年的新公共管理运动中，人们开始重视起政府行政的公共性，甚至视公共性为政府行政的根本方向或核心价值。但显然，社会主义政府行政和资本主义政府行政之“公共性”是同“形”而不同“神”的。对行政价值方向认知的分歧和冲突，一方面反映了学术气氛的自由和民主，另一方面，分歧和冲突的不可愈合，在一定程度上不利于我们明晰和高扬政府价值的主基调或主流价值。而其反映的深层问题是，缺乏价值纲领对行政价值方向的匡正。

2、政府行政价值的结构体系需要价值纲领来紧固。一直以来，学者对行政价值体系或逻辑结构的认识分歧甚大。第一，学者提出的价值结构各成一体，并带有各自不同的逻辑视角和分析方法。王乐夫、张富从分层次、系统化和整体性的角度，认为公共行政的价值体系由工具性价值(包括效率、公平和秩序)和目的性价值(包括可持续发展和人性完善)构成［5］。刘心林、凌学武认为，认识公共行政价值取向，应着重研究“效率价值取向和规范价值取向”，因为这二者的争议与互动，“自公共行政学产生之日起，就一直存在着”［6］。高卫星则以公共行政范式为建构标准指出，公共行政价值取向随公共行政范式转换而不断发生消解与嬗变，“从善政逐渐转向善治”［7］。如此不一而足。第二，一些研究者对行政价值结构体系的建构缺乏严谨性、分层性和系统性，对政府行政的复杂逻辑结构有失解剖，所阐发的价值结构体系不能科学地覆盖和解释整个政府行政系统。价值结构的建构固然可依研究者的视角不同而不同，但在结构的内涵上如果缺乏基本的认知统一，或对行政价值体系失却主流性建构，则理论研究无法由“表面繁荣”达到“实质繁荣”，也很难对政府价值实践起到有力的指导作用。从组织结构学角度讲，合理的行政价值结构必须服从和服务于行政价值目标、行政价值之魂。要科学建构行政价值结构体系，导入行政价值纲领，不失为一条根本的思维路径。

3、政府行政价值范畴或价值元素需要由价值纲领来“勾连”。中西方长期存在的以单纯的效率或公平作为基本行政价值范畴的倾向，反应出从理论到实践的摇摆不定。正如王乐夫、张富指出的，“就公共行政的价值内容来说，学者们一般都是基于把百余年的公共行政学史分为传统公共行政学、新公共行政学和新公共管理学三个阶段，然后着力论述每一个分期的价值内容，但是，又都是在‘效率’和‘公平’之间纠缠不清。”［8］特别遗憾的是，在学术界，对“行政之为行政”的“标签”性或“身份”性价值元素阐述差异尚大，这是目前最为纷乱的一个视域。研究者们在比较一致认同效率、正义、公平、公开、秩序等行政“身份性”价值之余，张康之认为还包括“协调意识、服务精神和法制信念等现代化的行政价值，以及崇尚群体、重视道德和维护权威等传统文化因素”［9］。王乐夫、张富认为还包括可持续发展、人性完善等［10］。任晓林认为还包括科学性、自由与廉洁［11］。丁湟认为还有“安全”价值［12］。徐广东认为还有民主参与、话语指向［13］。李珍、李世祥认为还包括依法行政、执政为民［14］。谢昕从后现代主义视角认为还有公共事业、自治权等［15］。对公共行政之“标签性”价值阐发的差异性，既体现出研究者的逻辑视角差异和我国行政价值研究的“阶段初始性”特点，也更表明亟需以价值纲领来“勾连”学者们所提出的行政价值范畴，实现至少在基本价值范畴阐发上的一致性，增强对行政价值实践的指导力、解释力。

4、政府行政价值体系的复杂性需要价值纲领来化解。笔者认为，面对行政价值关系的错综复杂性，以及行政系统自身的属地化、民族化、分层化和分部化等特征而导致的价值诉求多样化趋势(如中央行政系统和地方行政系统的价值追求差异化)，政府行政管理如何谋求管理与服务的“满意解”乃至“最优解”，这构成政府行政价值研究的复杂性和艰巨性。然而，对这一跨越实践与理论双重层面的难点、关键点问题，研究人员大多有意无意避而不论(也可能部分带有研究旨趣的因素)。而政府人员也常常困扰于此。“当私人道德伦理和公共职业道德伦理相冲突时，公职人员往往面临诸如‘忠孝两难全’之类的选择困境”，［16］这就涉及处理行政价值冲突的问题。牛昆仑认为，“同私营部门相比，公共部门的管理活动向来需要追求彼此之间相互冲突的不同价值，如效率、公平、责任与回应性等。”［17］面对公共行政价值体系之繁乱，行政人员只有以坚定的“价值纲领观”为武装，才能在价值困境、“价值迷雾”中“擦亮眼睛”、保持清醒。

三、以“社会主义核心价值体系”作为行政价值

纲领之可能与必然在我国，政府曾经一度将执政党确定的“阶级斗争”或“无产阶级专政”作为政府的纲领性价值，结果给国家带来了空前浩劫。正如邓小平所指出的:“多少年来我们吃了一个大亏，社会主义改造基本完成了，还是‘以阶级斗争为纲’，忽视发展生产力。”［18］小平同志话语中的“纲”，无疑包含有价值纲领之意。在改革开放新时期，一些地方政府或部门错误理解邓小平同志提出的“猫论”，而将效率、速度甚至是GDP指标视为政府的纲领性价值，一度导致偷税漏税、走私贩私、市场分割和地方保护主义的发生。可见，在价值纲领偏差与政府能力不足带给政府行政失误或失败的影响中，有时前者更甚于后者。某些决策其实从一开始就埋下了因决策者价值取向偏差特别是纲领性价值偏差而“必败”的种子。本文提出，随着改革开放的不断深化，政府自身发展已到了通过坚定地捍卫行政价值纲领而释放行政精神和行政动力的时候!

(一)将“社会主义核心价值体系”确定为行政价值纲领的可能性

综合以上分析，结合新中国61年的政府行政发展历程，本文认为，我国政府系统必须以社会主义核心价值体系为其价值“纲领”、乃至价值“母法”。

1、社会主义核心价值体系成为行政价值纲领或“价值母法”的外在条件。(1)社会主义核心价值体系已被以为总书记的党中央“正式表述和阐释”。党的十六届六中全会明确提出:“建设和谐文化，是构建社会主义和谐社会的重要任务。社会主义核心价值体系是建设和谐文化的根本。”党的十七大报告中又进一步明确提出:社会主义核心价值体系是社会主义意识形态的本质体现。显然，执政党对社会主义核心价值体系的正式阐发与认定，赋予了它在价值领域的权威地位。(2)社会主义核心价值体系正在被党和政府以及全国各族人民所忠诚地信奉和坚持，这是社会主义核心价值体系成为行政价值纲领的深厚而宽广的实践基础。在党的十七大政治报告中指出，“社会主义核心价值体系建设扎实推进”，这一重大体系已经成为了维系社会团结和睦的精神纽带、推动社会全面发展的精神动力、指引社会前进方向的精神旗帜。用这样一种有着最广大群众基础、社会基础和政治基础的价值体系作为行政价值纲领，无疑最能节省行政价值建设的组织与协调成本，取得最佳的价值建设效果。

2、社会主义核心价值体系成为行政价值纲领与“价值母法”的内在条件。“当代公共行政面临着公共行政精神缺失与乏弱的困境，社会主义核心价值体系以其广泛的适用性和包容性以及强大的整合力和引领力，是重塑当代公共行政精神的重要价值向度。”［19］社会主义核心价值体系成为行政价值的纲领与“母法”，还有其内在的支持条件:(1)马克思主义指导思想构成社会主义行政价值选择与价值践行的根本世界观和方法论，特别是马克思主义有关行政价值的学说与理论观点可以强有力地发挥对行政价值建设的指导作用。如马克思、恩格斯提出的政府和官员应是人民的“公仆”的行政主体价值思想、政府应是“廉价政府”的行政成本效率价值思想、政府官员应该清正廉洁的行政作风价值思想以及政府只应有“为数不多的重要职能”或“大社会、小政府”［20］的行政功能价值思想，以及列宁提出的行政组织要精简高效的成本效能价值思想、行政组织要实现民主管理的民本价值思想、克服官僚主义现象的行政作风价值思想以及行政组织活动要实现科学化的行政规律价值思想，等等，这些对社会主义行政价值建设有着恒久的指导作用。(2)中国特色社会主义共同理想是政府处理价值关系，应对价值矛盾、价值冲突乃至价值斗争的重要“法宝”。在价值关系的网络结构中，行政价值处于特定的历史方位，它是联结社会价值系统和政治价值系统的关节点。“海纳百川，有容乃大”，政府以中国特色社会主义共同理想为价值旗帜，就能尊重价值差异，扩大社会认同，增进思想共识，进而最大限度地团结不同阶层、不同认识水平的人们共同前进。(3)以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神是政府实现行政价值的强大动力系统。当前，政府行政人员在实践行政价值的过程中，特别是在深化政府自身改革、谋求自身发展价值的过程中，客观上讲，存在动力缺失、动力不足、动力不稳和动力外移等诸多问题，这既与他们自身的价值态度和价值方向有关，也与外在的激励约束相联，其中，以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神影响官员内心世界的“乏深”和乏力，也是主要原因之一。因此，提出建设以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神，尤其切中了政府行政价值建设的要害。(4)以“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观是政府践行行政价值观的“底线”准则和公理。从理论上说，行政人就是马克思所指的社会“公仆”，全心全意为人民服务是他们共同的“应然”行政价值观。但现实是，“行政人”的“应然”行政价值观是复杂多样和良莠不齐的。尤其是在行政道德价值方面，改革开放以来出现了价值观扭曲甚至“反主流价值”现象，同时，“公说公有理，婆说婆有理”的行政价值冲突情形也是常有的事。衡量行政价值观和行政行为的是非曲直，纵然“理有千万个”，但最终必须有一个能使各方共同遵循的公理。应该说，“八荣八耻”荣辱观从执政党的权力高度提供了这样一个处理价值关系、衡量价值观是非曲直的“公理”或基准性框架。

(二)我国政府价值系统以社会主义核心价值

体系为“纲领”或“母法”的必然性“中国社会(人民)———中国共产党———中国政府”三位一体的特殊架构，决定了以社会主义核心价值体系为中国行政价值“纲领”乃至“母法”的客观必然性和必要性。

1、社会主义核心价值是党的思想精神战线的“旗帜”，而政府是执政党意志的代表者和践行者，因而政府行政价值以党提出的社会主义核心价值体系为其“纲领”，是符合中国政治体制与政党体制的必然选择。我国政府行政如何避免所谓的“价值迷失”甚或“价值危机”?在价值冲突这场无硝烟的战争中，我国政府行政价值能否首先自己立于不败之地，继而充当各社会价值冲突的协调者?在“后现代公共行政”论者提出的对传统行政价值进行根本颠覆的命题下，我国政府行政价值追寻究竟“剑指何方”?其根本方向其实已经明确:这就是中国共产党提出的社会主义核心价值体系。因为党中央已经深刻洞悉并把握住了当今世界多元价值交锋的“里里外外”，而社会主义核心价值体系正是执政党高屋建瓴作出的一个应对当今全球“价值之战”“价值冲突”的根本性布局。

2、社会主义核心价值是全社会在思想道德上共同进步的旗帜，而政府作为社会公共管理者，一方面无疑应该率先垂范，身体力行社会主义核心价值观;另一方面，要以社会主义核心价值体系为指导，引导社会各价值主体学会宽容和包容，互相进步，唯其如此，才能避免价值冲突而引发的“一损俱损”、“多败俱伤”。从根本上讲，社会主义核心价值体系反映了中国各族人民的核心利益与共同愿望，政府作为人民权力的受托者，理所当然地要充满价值关怀，并把社会主义核心价值高高“写在政府的旗帜上”。如果说社会组织和社会成员以社会主义核心价值体系为依归只是一种“可选路径”和道德倡议，那么，政府行政人员以社会主义核心价值体系为指导和依归则是一种“必选路径”和政治性要求。确立社会主义核心价值对于政府行政价值的“纲领”地位，这具有非常重要的理论意义与实践意义。从理论上讲，以社会主义核心价值作为我国公共行政价值的纲领，有助于解决我国公共行政价值长期存在的纲领缺失问题，从而在自己的价值阵地上插上“不倒的旗帜”，继而将政府行政价值研究提升到一个新的层次和高度。从实践上讲，以社会主义核心价值体系作为公共行政价值的纲领与“母法”，有助于政府抓住公共行政价值的核心与根本，夯实、固化公共行政价值“大厦”的基础与顶梁，进而为公共行政实践提供强有力的意识形态支撑与保障。

四、强化行政价值的“纲领意识”，深入推进政府行政价值建设

究竟如何又好又快地推进政府价值建设?这是党中央寄予政府的厚望，更是人民对政府的一种强烈期待。为此，必须以社会主义核心价值体系为纲领，深入持久地推进我国政府行政价值建设与改革。

(一)对行政人员“战略性”地开展社会主义核心价值体系的教育和濡化，牢牢构筑行政价值大厦的“纲领大顶”要把社会主义核心价值体系融入政府精神文明建设的全程，使之内化为行政人员的价值观念，外化为自觉的行动;要特别重视以社会主义核心价值塑造和完善官员的政治人格;要进一步提高认识，统一思想，把对领导干部的社会主义核心价值教育当作一项经常性和长期性的战略任务，深入持久地抓下去，最终使政府价值面貌有根本改观。

(二)坚持“永做人民公仆”，夯实行政价值大厦的“核心价值”和内在性基础以民为本，全心全意为人民服务，努力实现人的全面发展，这是历经风雨而代代相传、恒久不衰的根本和核心行政价值!在十七大报告中第一次明确指出:“人民民主是社会主义的生命。”在实现科学发展、全面建设和谐社会的征程中，面对价值信仰的多元化，必须更加以“马克思主义指导思想和中国特色社会主义共同理想”为指导，全力实施以“全心全意为人民服务”为核心和灵魂的根本行政价值“加固工程”。

(三)以和谐、效率与公平“三维价值”为紧固件，牢固构筑行政价值大厦的“钢架结构”新时期，政府要以创造和谐价值为新的使命，努力谋求效率、公平与和谐“三维价值”的并重、统一、均衡、协调发展，尤其要重视公平这一社会主义政府的“身份”性价值建设。正如所说:“公平正义是社会主义国家制度的首要价值。如果说发展经济、改善民生是政府的天职，那么推动社会公平正义就是政府的良心。”［21］本文特别认为，随着和谐社会成为党、政府和全体人民的共同价值追求，“和谐”也就超越效率与公平两大传统价值而成为公共行政“价值之上的新价值”。和谐既是破解长期以来效率与公平二大价值矛盾和冲突的“唯一解”和“最佳解”，也是破解公共行政价值复杂性的最高原则与最好方法。

(四)致力于“细部”行政价值的精心“打磨”本文认为，中国政府紧随61年的革命和建设实践，在上述“一心三维”基本价值结构的基础上，逐步形成了以下“七个方面、十六款”的细部行政价值。之所以作出这种归并或概括，一是依据政府自身建设的客观规律和现实，二是依据相关权威论断，如《中华人民共和国宪法》、党的十七大政治报告、国务院《政府工作报告》以及同志在加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议上的讲话等等。这“七个方面、十六款”行政价值是:(1)科学、民主、法治、德治:这是揭示政府管理与改革总诉求的价值范畴。新中国61年，我们的政府始终高扬民主与科学的旗帜，不断告别人治而走向科学之治、依法之治和以德之治。(2)服务:反映行政职能、作用诉求的价值范畴。(3)精简、廉价:反映行政成本诉求的价值范畴。(4)廉洁、文明、正义:反映行政作风、品质诉求的价值范畴。(5)务实、团结:反映行政思想路线与组织路线诉求的价值范畴。(6)学习、创新(改革):反映政府进步与发展诉求的价值范畴。(7)质量、责任:反映行政质量与结果诉求的价值范畴。以上十六款是反映政府自身建设的价值范畴。当前，必须切实实施以“七个方面、十六款”价值构成的细部行政价值“激活工程”，为政府改革继而科学发展释放源源不断的“体制内”动力和张力。