现代公共文化服务体系构建探讨

[摘要]“现代公共文化服务体系”是党的十八届三中全会明确的新概念，其内涵和主要特征体现了时代性、创新性和开放性的要求。针对影响现代公共文化服务体系构建中存在的结构性问题导致的“管理失灵”严重；资金投入不足，使用不当；服务质量不高，人才队伍建设滞后；法律制度不健全，考评机制不规范；创新意识有待提高等主要问题，构建现代公共文化服务体系，就是要按照现代国家治理理念，把握好凝聚共识、整合资源、创新方法、以人为本、建章立制等具体路径。

[关键词]公共文化；现代公共文化服务体系；构建；路径

十八届三中全会明确了“现代公共文化服务体系”的新概念，并提出了构建现代公共文化服务体系的时代任务。认识和把握这个新概念及时代任务的深刻内涵，探寻现代公共文化服务体系构建途径，是当前公共文化服务体系建设面临的重要议题。

一、现代公共文化服务体系的内涵和主要特征

建设公共文化服务体系是现代政府的重要职能。党的十八届三中全会在公共文化服务体系前面加了“现代”二字，为我国公共文化服务体系建设指明了新的发展方向，意义重大。公共文化服务体系的“现代性”，源于国家治理体系和治理能力的现代化。按照现代治理理念，现代公共文化服务体系，应突出法治基础及政府职能转变，强调多元主体协同合作。认识和把握公共文化服务体系的“现代性”内涵，就是要按时代性、创新性和开放性的要求，摒弃以往囿于计划经济时代的思维及理念，根据市场经济的基本规律重构公共文化供给和分配方式。认识和把握公共文化服务体系的“现代性”内涵，必须理清两个概念，一个是公共服务的概念。所谓公共服务，就是建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的保障全体公民生存和发展基本需求的各类服务，其中就包括文化服务。判断一种服务是否属于公共服务，关键在于其提供主体及其使用的公共权力和公共资源的性质。另一个是基本文化服务的概念。所谓基本文化服务，既不是满足公民所有的文化需求，也不是满足个别人或少数人的需求，而是满足社会大众的公共文化需求。国家现阶段界定的基本文化服务范围主要包括看电视、听广播、读书看报、上互联网、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等方面。更高的要求是“整合基层宣传文化、党员教育、科学普及、体育健身等设施，建设综合性文化服务中心。”[1]而公民多样化、多层次、个性化的文化需求则应该主要由市场来满足。“现代性”内涵，决定了公共文化服务体系应具有以下几个主要特征：一是服务目标的标准化、均等化。均等化强调促进公共文化资源在城乡之间、区域之间和社会群体之间的均衡配置，当然这种配置不是简单的平均化和无差异化，而是具有“保基本”和“托底”的性质，而且是动态发展的概念。标准化则是达到均等化目标的手段，是衡量均等化程度的依据。当然，由于中国是个大国，地域差异很大，因此应该有国家强制性标准和地方选择性标准两个层面。二是供给主体的社会化、多元化。这里强调的是政府仍然是公共文化服务的主要主体，但不是唯一的主体。必须创新公共文化服务的供给方式，实现公共文化服务提供主体和提供方式的多元化，要按照十八届三中全会《决定》所要求的：“引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展。鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设，培育文化非营利组织。”[2]三是运行机制的民主化、法制化。这是确保公共文化服务质量的必然要求。只有强化社会公众对公共文化服务供给及运行的知情权、参与权和监督权，增加决策透明度，才能确保公共文化服务的质量和效率。四是服务管理的高效化、现代化。但凡公共服务都容易出现效率低下问题，因此，服务管理的高效化、现代化就显得特别重要。构建现代公共文化服务体系，就是要建立健全自下而上的公共文化服务需求表达机制，根据群众实际需求提供公共文化服务。同时，要提高基本公共文化服务的信息化水平，创新服务模式，促进管理方法和服务技能的现代化。

二、影响现代公共文化服务体系构

建的主要问题近年来，我国公共文化服务体系建设成果显著，尤其是城乡公共文化服务的基础设施不断完善、服务网络不断健全、技术手段不断更新，公众的精神文化生活不断丰富。与此同时，公共文化服务体系建设过程中，还存在诸多亟待解决的问题，主要有以下几个方面：（一）结构性问题导致的“管理失灵”严重。随着改革开放的不断深入，计划经济体制下确立的“政府——文化单位”模式，正在被市场经济体制下成长起来的“政府——市场——文化组织”模式逐步取代，这导致文化生产机构所依赖的社会环境发生重大变化，而作为文化主体的政府、市场、文化组织各方都没有找准方位。市场主体找不到方向和入口，文化组织则无所适从，而政府部门的作用更是发生了偏差，突出表现为主导作用中的包揽作为——不放心、不放手；推进作用中的冒进作为——好大喜功、不切实际；规范作用中的雷同作为——形式主义、千篇一律；示范作用中的短期作为——急功近利、官样文章；引领作用中的固式作为——模式雷同、缺乏创新等等。实际上，这种结构性问题导致的“管理失灵”，为文化组织作用的发挥，为民营和社会力量进入公共文化领域带来了制度性障碍。这是公共文化服务体系“现代性”构建必须解决的重要问题。（二）公共财政投入不足，有限资金使用不当。公共文化事业发展中，公共财政投入是必要的前提和物质保证。而长期以来，我国公共文化投入占财政支出的比例是偏低的，西方国家公共财政中有1%用于文化投入，而我们现在的投入水平仅为0.38%，人均公共文化设施、设备、产品数量也偏少。据调查，一些乡镇文化站的面积不足100平方米，部分县级文化馆只有2～5人，根本不能适应文化馆、站免费开放的需要，也不能满足群众日益突出的文化需求。笔者之前下乡调研时发现，一个几千人大村的中心文体活动场所，面积还不到500平方米，而且这种情况还不少。同时，在公共文化建设中还存在有限资金使用不当的问题，就是追求文化服务机构建设的规模和档次，而忽视基层文化服务内容和产品的供给，造成有站无人、有场所无活动、文化资源有限与设施资源闲置浪费并存的现象。（三）文化服务质量不高，专业服务人员偏少。公共文化服务的效率，取决于公共文化服务的质量。如果说，由于公共产品和服务的特殊性，提供公共产品和服务，一般政府要比市场更有优势，但却面临着服务质量不够高的问题，突出表现在，政府提供的文化产品与公众需求不匹配。正如祁述裕教授讲的，据调查天津某地一次农村电影免费放映，现场只有三个人在看电影，其中两个还是放映员。湖北省乡级文化站大致情况是，文化站每天服务的人数超过3个人的占三分之一，不超过3个人的占三分之一，每天一个人不去的占三分之一。[3]公共文化服务的质量取决于公共文化服务的产品和服务形式，这需要政府谨慎作为。同时，公共文化服务队伍的人员偏少、服务水准不高，这也是亟待解决的现实问题。据调查，乡镇文化站的服务人员只有1～3人，且以兼职居多。（四）法律制度不健全，考评机制不规范。主要表现在，立法思想更多的是以管理为主导，偏重于义务和处罚条款的设定，而公共文化参与主体的权利保障关照不够。在实际运行过程中，又主要依靠政府行政规章和规范性文件来调整文化活动和社会关系，法规效力层级偏低，无法形成对公共文化建设的有力支撑。另外，在市场经济条件下，公共文化的发展同样依赖于公众需求导向。而目前无论是公共财政还是社会资本，进入公共文化领域的制度设计和决策程序还比较薄弱。同时，作为新事物的公共文化服务体系的构建，必然产生公共文化需求表达、意见收集、产品供给和社会评估等环节，由于制度设计滞后，考评机制不规范，尤其是对服务内容的考评难度很大，导致大部分地方、大多数时候，往往存在领导拍脑袋替公众决定其文化需求的现象。（五）服务效率低下，创新意识不高。不少专家指出，公共文化服务体系建设的落脚点，是提高人民群众的文化素质，激发社会创造活力。群众“喜闻乐见”是公共文化服务的生命力所在。而现阶段无论是“5+1”还是“6+1”（基层公共文化体育设施工程、农村电影放映工程等）[4]的服务内容，都存在服务内容老化、服务方式单一、服务效率低下、群众参与热情不高的问题。公共文化服务对人民群众的亲和力与影响力下降问题还比较突出，创新意识有待提高。

三、推进现代公共文化服务体系构建的具体路径

现代公共文化服务体系的提出，是中央对新时期文化建设理论和发展方向的新表述，是对新形势下公共文化服务工作的全新概括。构建现代公共文化服务体系，就是要按照现代国家治理理念，提高公共文化服务体系的时代性、创新性和开放性。

（一）凝聚共识，是推进现代公共文化服务体系构建的基本要求

构建现代公共文化服务体系，既是建设公共服务体系的客观要求，也是文化治理的重要内容和主要目标，对于保障公民文化权益、满足公民基本文化需求、实现文化共建共享具有十分重要的价值和意义。因此，要建立一套行之有效的科学宣传机制，凝聚起人民群众的思想共识，有效推进现代公共文化服务体系构建。一是正确认识并丰富公共文化服务的内涵。要深化对党的十八届三中全会《决定》关于构建现代公共文化服务体系精神的理解，从思想和理论上解决好现代公共文化服务体系“是什么、为什么、为谁建、谁来建、怎么建”等关键问题。二是明确构建现代公共文化服务体系发展目标是弘扬社会主义核心价值观。构建现代公共文化服务体系，主要目的就是让群众在参与文化活动和文化治理中陶冶情操、传承文化、提升素质，实现以文化人。三是形成提高公共文化服务效率的共识。当前公共文化服务效率偏低的主要原因，是公共文化服务社会化程度低、竞争不足。推动公共文化服务社会化发展，必须引入竞争机制，解决好政府作为上存在的问题。四是引入和树立“文化治理”理念。“文化治理”就是强调公众文化参与的重要性，主张政府和社会各方共同参与公共文化事务管理，共同推动公共文化服务建设。总之，要“做好宣传和舆论引导工作，形成全社会支持和参与现代公共文化服务体系建设的良好氛围。”[4]

（二）整合资源，是推进现代公共文化服务体系构建的重要途径

现代公共文化服务体系构建，首先涉及到公共文化服务的供给和分配问题。目前，我国公共文化建设中存在着两大矛盾，一个是公共文化设施短缺问题突出而使用效率又不高；另一个是政府配置资源的效率不高，而市场配置资源的积极作用又得不到很好发挥。比如，博物馆数量，我国为3400座，美国为17500座，我国仅为美国的1/5；公共图书馆书籍，我国人均不到0.5册，而联合国教科文组织提出的建议性标准是人均1.5到2.5册，差距还很大。[6]解决这两大矛盾，就是要整合资源，提高服务效能。一是整合文化系统内部资源。比如，实行总分馆制就是近些年整合图书馆系统内资源的成功探索。二是整合社会文化资源。就是将青少年文化宫、工人文化宫、文化广场、公园、党政机关、企业单位内部文化设施等资源整合起来，让闲置的设施充分发挥效用。三是在公共文化服务供给上整合社会力量参与。公共文化服务是政府的基本职责，但这并不意味着政府是公共文化服务的唯一提供者。实践证明，政府包办公共文化服务，是服务方式单一、效率低下、活力不足的主因。事实上，社会参与已经成为公共文化服务的重要力量，如2003年在北京创办的科教图书馆，被称为中国首家民办图书馆，目前该图书馆已在10个省市建立了25家加盟馆。[7]

（三）创新方法，是推进现代公共文化服务体泛北部湾论坛系构建的重要手段

构建符合时代性、创新性和开放性要求的现代公共文化服务体系，必须积极探索创新。一是服务内容上的创新。我国幅员广大，民族众多，群众对文化内容的需求多样。比如，将民族博物馆、行业博物馆及民族传统艺术作为公共文化服务的重要内容，纳入基本公共文化服务范围，就能满足群众“在家门口识文物”、“在家门口看大戏”这一最基本的文化需求。二是服务方法上的创新。公共文化服务的方式方法，应该是多种多样的。要努力做到高端、中端、低端文化品类互补；荧屏、舞台、广场、小区文化形式互动，让百姓在参与文化活动时享受文化快乐，在享受文化快乐中促进社会和谐。三是服务手段上的创新。伴随文化传播手段的日益多样化，人民群众的文化接受习惯也呈现新的特点。应立足基层特别是乡村的具体实际，积极探索集中配送、连锁服务、流动服务等多样化的服务方式，积极推进公共文化服务的数字化、网络化建设，依托“三网融合”技术，大力发展数字图书馆、数字博物馆、网络剧场、农村数字电影放映、数字农家书屋、城乡电子阅报屏、公共图书漂流室等新兴文化服务平台，努力构建数字化的现代公共文化供给网络。四是服务机制上的创新。体制机制上的创新往往是革命性的，比如城乡互动机制、社区服务机制、共建共享机制、社会参与机制、绩效评估机制、队伍建设机制等等，更能推进现代公共文化服务体系构建。

（四）以人为本，是推进现代公共文化服务体系构建的根本方针

构建现代公共文化服务体系是繁荣文化事业的必然要求，是实现好、维护好、发展好人民群众基本文化权益的主要途径。坚持“以人为本”方针，一切从满足人民群众不断增长的文化需求为出发点，突破自娱自乐、自说自话、自我满足型的“小圈子”文化工作理念，加快完善“以效益为导向”的工作机制，才能真正建立起符合科学发展要求、顺应人民群众需求的文化投入产出的效益观念，从而更好地实现文化发展成果的公众共享。广西玉林市实施的宣传阵地建设、文艺创作演出、精神文化产品供给、文化志愿服务、文化遗产保护“五大文化工程”，就充分体现了“以人为本”的方针，取得了明显的效果。[8]

（五）建章立制，是推进现代公共文化服务体系构建的基本保障

制度是人类社会发展成本最小的资源。建章立制，才能更好地推进现代公共文化服务体系的构建。应该说，政策、资金、人才等资源保障是构建现代公共文化服务体系的基础和前提，而目前这方面的制度建设还需要加强。监管测评制度、第三方测评机构、群众评价和反馈机制也要加快建立，以改变公共文化服务与人民群众多样化文化诉求目标错位、需求结构不对称现象，最大限度地使现代公共文化服务体系的制度末梢，与人民群众的文化生活实际和文化需求意愿紧密联系在一起，促进现代公共文化服务体系建设的不断完善。

作者:张秉文 单位:中共玉林市委党校