公共财政投资效益分析及建议

一、公共财政投资农田水利建设效益分析

1.我国农田水利建设严重滞后，加大国家对农田水利的投入，有利于弥补经济社会发展短板，保障国家粮食安全，促进国家稳定和谐发展；受益于管材、水泵、水泥等水利建筑材料行业，推动土木、建筑等相关产业的快速发展；引导民间资本投入农田水利领域，扩大社会内需。农田水利投资相关产业链长，对国家投资来讲，既是农业基础设施建设，也是保障国家经济供需平衡的有效手段。2008年，为应对国际金融危机，国家把加快水利基础设施建设作为扩大内需、促进经济平稳较快增长的重要领域。2.建设周期较短农田水利工程技术相对简单，特别是小微型农田水利工程，进入门槛低，经验作用突出。目前，我国农田水利建设新建与挖潜相结合，以挖掘现有工程潜力为主，在投资效益高的同时，还兼有投入使用周期短，发挥资金效率快的特点，一般小型农田水利工程均可在单年度完成建设任务。四川省创新建设管理模式，对2005年启动的中央财政小型农田水利设施建设补助专项资金项目采取“民办公助、先建后补”方式，鼓励农民发挥主体作用，加快建设进度10%以上，取得了良好效果。3.固定资产交付使用率高农田水利工程属于民生工程，直接服务于农业生产，决定了农田水利投资具有固定资产交付使用率高的特点。一般来讲，在有一定数量未完工程作为建设正常周转的条件下，农田水利交付使用的固定资产较一般基础性设施建设项目比重更大，更有利于效益发挥。国家发展改革委、财政部、水利部等相关部门在农田水利工程项目管理上，通过建立健全体制机制，按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，明晰工程产权，完善工程验收交付程序，保障农田水利工程的建后运行管理，进一步提高了固定资产交付使用率。农田水利投资在财务效益、国民经济效益和社会效益上均有突出表现。以四川省为例，新增1亩（0.067hm2）有效灌溉面积，单年两季将直接增收500kg黄谷、150kg油菜籽或小麦、蔬菜等其他粮油作物，可增加毛收入2000元左右。近年大幅度增加的农田水利投资，为国家粮食“九连增”夯实了根基，有力保障了主要农产品有效供给、经济社会发展稳定大局，为应对严峻复杂的国际经济形势、转变国内经济结构提供强劲支撑。党的十八大报告把水利放在生态文明建设的突出位置，作出重要部署，也对农田水利建设提出更高要求。农田水利投资将对社会发展、资源、生态、环境、就业等方面带来积极影响。

二、农田水利建设的主要属性及其指导作用

①农田水利建设公共产品性。我国是一个农业大国，人多地少,水资源短缺,降雨时空分布不均,水旱灾害频繁，基本国情决定了农田水利建设在农业生产和经济社会发展中具有重要作用。我国粮食供应体系、粮价调控系统、灌溉排水工程的复杂性以及浓重的民生属性，使农田水利站在国家发展和稳定角度成为事实上的公共产品，具有较隐蔽的“非排他性”和“非竞争性”。农田水利投资在我国所产生的社会效益难以用货币尺度进行量化，具有政府投资行为的特征。近年，农田水利的公益性已经得到社会各界的逐步认识。在国务院转发国家发展改革委、财政部、水利部、农业部、国土资源部《关于建立农田水利建设新机制的意见》上明确要坚持城乡统筹的方针，切实加大公共财政对农田水利建设的支持力度，逐步增加对农田水利建设的投入。②农田水利建设正外部性。由于农田水利不能产生直接经济效益，农业生产利润不能完全补偿农田水利建设投资，市场不能有效配置建设资源。但通过农田水利建设将给其他社会成员带来正面影响，服务农业生产、农民增收，保障国家粮食安全。农田水利建设活动私人利益小于其带来的社会利益，具有明显的正外部性，发展需要通过巨额和长期的政府投资来实现。2004年以来，中央连续10年下发涉农1号文件，国家大幅度增加农田水利建设投入，以直接投资、投资补助和贷款贴息等方式安排预算内资金支持农田水利建设。③农田水利建设投资双重性。按照政治经济学原理，投资的直接目的和结果就是实现固定资产的再生产。农田水利投资根据农业生产需要，进行两类重置投资。一是固定资产简单再生产投资。2011年，中央财政设立的中西部县级国管水利工程维修养护资金即属此类，用于补充水利工程固定资产由于损耗造成的价值。目前，农田水利工程维修养护投资主要依靠水费提取，并不能满足实际需要，这也是水利工程管理体制改革的重点内容。二是固定资产扩大再生产投资。在对原有固定资产补偿更新的基础上进行水利工程续建配套，使扩大再生产顺利进行。当前固定资产扩大再生产要以技术水平和生产效益更高的固定资产来替换原有的固定资产，加快农田水利科技进步，加强农业设施建设，转变农业增长方式，提高农业综合生产能力。党的十八大提出了农业现代化、信息化等“新四化”建设，加快农田水利建设，改善设施装备条件，需要国家进一步加大投资。

三、当前我国农田水利财政投资项目管理制度

国家高度重视农田水利投资，《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）明确指出要突出加强农田水利等薄弱环节建设，大兴农田水利。2012年，农田水利投资继续加大，建设速度持续加快。大中型灌区续建配套和节水改造、大型灌排泵站更新改造、小型农田水利设施建设、规模化节水灌溉增效示范和牧区饲草料地节水灌溉示范等重点项目获得中央投资近600亿元，增幅显著。1.基本情况国家对农田水利建设活动进行宏观指导和调控的目的是为了保证农业经济健康、有序和持续发展。农田水利国家投资项目由各级政府进行全面管理。《国务院关于投资体制改革的决定》中明确政府投资的项目实行审批制管理程序。目前，我国农田水利国家投资或补助性质项目主要由省级以下政府进行审批。国家贴息贷款项目实行备案制。大中型农田水利工程建设实行项目法人责任制、项目招标投标制、工程监理制、工程合同制等“四制”管理，近年部分地区的小型农田水利设施建设开始试行“民办公助”的做法。2.主要问题我国农田水利投资体制在经历一系列改革后，打破了传统计划体制下高度集中的投资管理模式，经过十几年探索，初步形成了投资主体多元化、投资决策分散化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。但在投资活动中，政企不分等按照行政指令办事的状况没有根本性变化。由于角色不明，政府同时行使着两种权力：一方面行使行政管理权，具有经济管理职能；另一方面行使国有资产（投资）所有权与经营权，具有国有投资所有者与出资者职能。这两种权力和职能的性质、内容特点以及行为的动机、运行机制、管理体制和管理方法各不相同，容易出现投资盲目、浪费的问题。主要表现在以下一些方面：第一，投资决策系统不够完善。目前，在我国农村经济社会结构发生深刻变革的背景下，农田水利投资机制处于新旧交替时期。一方面在国家投资上体现水的公益性；另一方面在水费计收上体现水的商品性。实行最严格的水资源管理制度、加强水生态文明建设等要求给农田水利投资决策提出了新要求，农田水利投资目标的多样性与项目决策系统干扰因素较多的现状不相适应。第二，投资收益机制不够合理。当前，农业水价偏低，不能满足供水成本需求，水费无法提取折旧费、大修费等影响了水利管理单位的正常运行和农田水利基础设施功能的发挥。都江堰灌区人民渠第二管理处水价3.8分/m3，仅占供水成本的20%。水费的收取方式多为乡镇代收，截留挪用现象比较严重。第三，农田水利投资效能不高。我国农田水利投资在一定程度上仍然存在着固定资产投资以经济增长为中心的认识偏差，导致投资效益与投资增长相背离，重投资、轻效益，重数量、轻质量，重建设、轻管理，为了投资而投资的现象较为普遍，这种投资增长方式必然制约农田水利投资效益的提升。第四，农田水利设施产权模糊。实行家庭联产承包责任制后，农村集体经济组织逐渐退出小型农田水利工程建设和管理主体地位，小型农田水利工程归属不明确，管理责任不落实，农民分散经营和农田水利设施集体受益之间的矛盾日渐突出，带来农民缺乏参与农田水利建设管理的积极性等问题。3.改革方向遵循事物发展的内在规律和客观要求，系统谋划和科学布局农田水利发展。深化投资体制改革的主要任务是按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，规范国家投资行为，其关键是政企分开，规范组建项目法人。党的十八届二中全会通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，为农田水利投资改革指明了方向，要求减少和取消投资项目审批，财力下沉，减少专项转移支付，减少部门职责交叉，同时更好发挥社会力量在农田水利建设管理中的作用，加快建设大型商品粮生产基地，实施优质粮食产业工程，进一步稳定发展粮食生产，确保粮食安全。同时，优化农业生产布局，推进农业产业化经营，加快农业标准化，发展高产、优质、高效、安全农业。四、有关建议①进一步提高国家农田水利投资决策的科学化、民主化水平。要依据农田水利建设中长期规划和主体功能区规划，明确区域内农田水利发展的指导思想、战略目标、总体布局和主要建设项目等，努力实现区域经济社会发展战略意图。根据产业政策，调整农村产业结构，统筹安排各渠道农田水利建设资金。国家发展改革委、财政部、水利部、农业部、国土资源部等5部委《关于印发县级农田水利建设规划编制大纲进一步规范和完善规划编制工作的通知》为国家投资农田水利夯实了基础。②进一步拓宽项目融资渠道，发展多种农田水利建设融资方式。围绕水利投资公司平台，突破农田水利建设资金瓶颈，进一步打破政府投入一元化体制，缓解资金短缺。目前，水利部与中国人民银行、国家发展改革委、财政部、银监会、证监会、保监会等联合印发了金融支持水利建设的有关文件协议，并出台了《鼓励和引导民间资本参与农田水利建设实施细则》，要利用投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的农田水利建设。③进一步加强行业管理，维护农田水利投资和建设市场秩序。培育规范的投资中介服务组织，加强行业自律，促进公平竞争。各类投资中介服务机构均须与政府部门脱钩，为国家及各类投资者提供高质量、多样化、市场化的中介服务，建立法律规范、政府监督、行业自律的行业管理体制。落实水利部《关于进一步加强水利工程建设管理的指导意见》《关于加强中小型公益性水利工程建设项目法人管理的指导意见》等文件精神，对中小型公益性水利工程积极推行集中组建项目法人、设计施工总承包、分类打捆招标、集中采购原材料等行之有效的建管模式。④进一步加大农田水利投资宏观调控和监管力度。健全投资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段。一是完善国家投资制衡机制，投资主管部门、财政主管部门以及有关部门要依据职能分工，对国家投资农田水利的管理进行相互监督；二是审计机关要依法全面履行职责，进一步加强对国家投资项目的审计监督，完善重大项目稽察制度，提高政府投资管理水平和投资效益；三是建立国家投资农田水利的社会监督机制，鼓励公众和新闻媒体对国家投资项目进行监督。建立投资决策责任追究制度，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。⑤推进农田水利建设项目后评价制度的建立。建立投资项目后评价制度，对国家投资项目进行全过程监管。通过对项目实施过程、结果及其影响进行调查研究和全面系统回顾总结，改善投资决策和管理，达到提高投资效益的目的。根据项目规模，在项目竣工验收后1~3年内进行后评价。一是项目目标和过程评价。与项目决策时确定的预期目标以及技术、经济、环境、社会等相关指标进行对比，找出变化和差别，分析原因，总结经验，汲取教训。二是持续性评价。项目建成后结合当地国民经济发展的适应能力进行研究，对项目是否能够持续发展进行分析。三是提出农田水利发展对策建议，供后续投资参考。⑥加快农田水利的立法进程。严格依法投资，才能保证决策程序化、制度化、规范化，提高决策的权威性和有效性，保障农田水利科学发展。建议加快农田水利立法工作，建立健全投资决策机制，规范国家投资管理行为和各类投资主体投资活动。认真贯彻落实农田水利建设管理法律法规，严肃财政纪律，加强执法检查，堵塞管理漏洞，降低建设成本，提高投资效益。

本文作者：王务华工作单位：四川省农田水利局