公共投资与财权的划分

摘要：政府在公共投资中需要考虑如何合理划分中央与地方间的事权和财权。现阶段，我国公共投资在中央与地方间事权划分上存在模糊，错位等现象，而财权的划分又与相应事权不相匹配，严重地影响公共投资的有效实施。因此，需要对中央与地方间的事权与财权重新划分，完善政府公共投资职能。

关键词：公共投资;中央与地方;事权;财权

一、引言

公共投资是现代市场经济条件下政府实现其职能的一项重要手段。世界上绝大多数市场经济国家(联邦制和单一制)都在中央政府和地方政府之间对投资领域进行明确的划分，以确保其实施的高效性。但当前，中央政府与地方政府间投资责权不明，财政分配与投资事权划分不谐调，导致在实际操作中政府投资格局的“错位”，相互扯皮、推诿、管理混乱的现象接连出现，严重影响和制约了我国公共投资的有效实施。因此，公共投资中中央政府与地方政府间事权和财权合理划分的要求迫在眉睫。原因在于，事权和财权的合理划分是公共投资在政府间分工的关键，同时政府投资事权与财权相统一，又是合理地划分政府投资职责的标准。因此，需要合理地界定公共投资中中央与地方政府间的事权和财权。

二、我国公共投资在中央与地方间事权与财权划分中存在的问题

当前，我国公共投资在中央与地方政府间事权与财权划分模糊不清，造成中央与地方政府间投资错位，随意性大等问题的出现，严重影响了公共投资在社会建设中的有效实施。主要体现在以下几个方面：1.公共投资在中央和地方政府间决策权划分问题。公共投资作为政府的一项重要职能，尽管在政府间已经采取了分工，各级政府具有相当的自主权，但也遵循着中央主导的地位，在公共投资项目的决策上仍需接受中央和上级政府一定程度的管理。而中央政府利用自身的地位优势，在公共投资决策中过于强调其主导地位，以致各级政府缺乏投资自主权，形成上下级之间投资自主权和职责存在严重的不对称现象，极大地限制了地方政府因地制宜、开展地方公共投资的积极性和主动性，严重影响公共投资实施的效率。2.中央与地方政府间投资结构的不合理问题。这突出表现在我国中央政府与地方政府在公共投资分工方面还存在“越位”、“缺位”乃至“错位”的投资格局。一方面，中央和省级政府投资表现为“越位”和“缺位”的现象。中央政府过多地承担了本应由地方政府承担的基础建设和经济发展方面的支出责任，而且不合理地直接干预微观企业层面的运行，而对于中央和省级政府本身的责任甩给了下级政府，造成下级政府的投资负担。另一方面，地方政府投资则表现为严重的“缺位”。随着公共投资在政府间的分工，中央权利逐渐下放，地方政府成为独立利益主体，这使得地方政府的投资具有较大的地方利益色彩，大都以短期利益为目的，较多地参与竞争性和营利性领域的投资，导致在该领域存在严重地盲目投资和建设，扰乱了整个国家宏观经济秩序，而本应该由地方政府投资的非营利性的基础领域则长期存在着严重的投资供给不足，如基础教育、公共卫生等公益性领域。此外，由于政府间投资分工具有较大的随意性，中央政府与地方政府之间讨价还价的现象时有发生。当投资项目有利于自身利益时，各级政府会尽量将建设权争为己有或挤进投资者的行列；反之，则会尽力将责任推给对方，开脱自身的职责。由此可见，政府间投资结构的不合理主要原因在于政府间投资分工的模糊性所致，其严重地影响公共投资的有效实施。3.中央和地方政府对于公共投资的财政投入上存在严重的不平衡性。公共投资是现代市场经济条件下政府的一项重要公共职能，明确各级政府的投资事权，依靠各级政府相应的财政投入，才能维持公共投资的有效运行和稳定发展。但随着分税制的提出，中央政府的财政收入越来越大，地方政府的财政收入不断上解中央。由于收入层层集中，导致越往基层，可控财力越少，而各级政府投资事权不断下放，这使各级政府投资的财力与事权及支出范围极不相称。当然，由于中央政府担负着宏观调控的作用，须掌握多一块的财力，但是事权和财权的差距不能差距太大，否则会导致政府投资处于“半缺位”或“缺位”的不正常状况。4.地方政府投资过分依赖中央政府的转移支付。一方面，近年来中央政府在大量下放投资事权的同时并没有相应地赋予地方政府一定的收入，致使地方政府收支缺口巨大。大量的地方政府在投资中出现了严重的财政问题，陷入“无米下锅”的困境，由此导致了很大程度要依靠中央政府和上级政府的转移支付来解决问题。中央转移支付已经成为地方政府投资的必不可少的财力来源，以至于许多地方缺了这部分财力，政府投资都到了难以为继的地步，尤为明显地是在中西部地区的发展中。另一方面，我国转移支付制度还不完善，对于转移支付资金的审查还不够科学，形成转移支付的随意性很大，也为地方政府投资运用不规范的手段获取转移支付金提供了机会，造成对于转移支付的过分依赖。综上所述，公共投资在中央政府与地方政府间事权与财权的划分十分模糊，缺乏明晰科学的界定，已经严重影响我国公共投资有效运行。而事权和财权的合理划分是公共投资在政府间有效实施的必要条件，因此，须在政府间进行合理的划分。

三、公共投资在中央与地方间事权与财权划分的基本思路

由上可知，明确划分政府间投资事权和财权是实现中央与地方政府间投资合理分工和有效协作的根本保障。因此，本文对于公共投资在中央与地方政府间事权和财权进行合理的划分，进而实现对公共投资在中央与地方政府间分级管理。具体如下：1.按照中央统一领导，充分发挥地方主动性积极性的原则，合理划分中央与地方政府投资事权。即我国公共投资的管理模式应是中央集权下的地方分权，确立集权为主、适度分权为辅的原则。按照这一原则，中央政府应该主要围绕关系到整个国家国民经济发展的各类重点建设与发展项目中行使充分的自主权；地方政府应该在科研、教育、基础设施、环境保护等社会公益项目以及对地区经济发展有重要作用的支柱产业项目和高新技术开发项目中行使充分的投资自主权，使地方投资活动既富有效率，又能更好地体现和贯彻中央的政策意图。另外，中央政府更多的是承担收入再分配和经济稳定增长方面的投资职能，资源配置方面中央政府主要从事纯公共产品或接近于纯公共产品的投资补助问题。地方政府主要从事资源配置和教育等方面的投资事宜，即为地方居民提供地方公共产品。同时，为了有效地实现中央与地方政府投资事权的划分，世界上大多国家以法律形式加以明确规定。依法行政是规范政府投资行为的根本保障，特别在政府投资决策中，有必要通过规范的制度约束建立起严格的政府投资准入机制，按照政府投资的功能定位和投资目标，明确政府投资的准入领域，使中央政府与地方政府投资的权利依法可循，有效地克制了中央与地方之间投资事权执行中扯皮、推诿的不良现象。2.按受益范围原则，明确划分中央政府与地方政府间投资事权的具体范围。所谓受益原则，是指按公共投资提供的公共产品和从事的公共生产的受益范围来划分政府间投资权限，如果某项投资的受益范围遍及全国所有地区，受益对象为全体民众，则该项投资由中央政府负责。而如果某一投资项目的受益范围是局限于某一地区，受益对象是该区范围内的居民，则该项投资应由地方政府承担。按照此原则，中央政府与地方政府投资范围可以概括为：中央政府应主要承担国防与对外关系建设项目投资，受益范围为全国性的或具有显著外部效应和规模经济效应的重大基础设施和公用设施投资。地方政府负责本区域内的公用设施项目和基础设施的投资。另外还有一类投资项目本属于中央政府投资范围，但由于效率原因地方建设更为有利，或本属于地方政府投资范围，但由于溢出效应需中央政府或其他地方政府协助等等，这类投资项目应由中央和地方共同承担，财政上同样需要中央和地方财政共同承担，并按具体项目确定分担的比例。3.按照财权与事权相统一的原则，确立中央政府与地方政府对于公共投资的财权划分。中央政府与地方政府在既定的投资事权格局下，为履行各项投资职能，理应进行财政资金的投入，因此中央与地方政府必须有相应的财权。通过赋予各级政府与其投资事权相应的财权，可以对各级政府的财权使用有条可依。这样既保证了中央与地方政府对于投资的资金供应，也摈弃了中央财政投入机制的非固定化和随意性，避免了地方投资对于中央转移支付的过分依赖，实现财权在中央与地方间的合理划分。4.完善转移支付制度，充分发挥中央对地方投资补助的效率。（1）调整转移支付结构。在转移支付结构上，应形成以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅的结构。对于专项拨款要尽量地控制和缩小其规模和范围，把专项拨款的范围限制在为地方兴办的外溢性项目提供补助。此外，加强对中、西部地区及东北老工业地区体制性地倾斜支持，加大转移支付力度，逐步实现全国不同地区间公共服务水平大体均等，促进不同区域间经济社会的协调发展。（2）健全转移支付的法律法规体系。为了保证转移支付的有效实施，必须构建转移支付的法律环境，明晰政府间转移支付所涉及的事权与财权，根据国家产业政策、经济社会发展目标和阶段性任务，设置专项转移支付项目和指标，明确专项转移支付设立的权限、期限；并逐步建立一套财政转移支付制度的评估、监督机制。以科学化、规范化、法制化、公正化、透明化为原则逐步对财政转移支付制度加以完善，既有助于规范中央与地方之间的财政分配关系，又合理地为地方政府投资需求提供援助。

参考文献：

[1]胡华庭.我国政府投资范围界定方面存在的主要问题及其解决思路[J].税务与经济，1999（5）

[2]中央财经大学课题组.中央政府与地方政府责任划分与支出分配研究[J].经济体制改革，2006（6）

[3]万祯山.规范地方政府间财政关系问题的研究[J].湖北财税（理论版），2003（8）

[4]李成威.政府责任划分、职能分工与支出分配[J].改革，2006（5）

[5]郑备.明确界定政府投资领域[J].中国改革，2006（3）

[6]李仙.中央与地方政府职能划分及对经济发展的影响[J].经济研究参考，2005（29）

作者:卢晶 单位:沈阳理工大学管理管理学院