土地征用法制发展完善论文

内容提要：中央政府的文件和地方政府的总结、别人的科学研究以及我自已的社会调查等都证明，我国目前大量的人民内部矛盾是由土地征用诱发的。从法制角度看，我国土地征用之所以诱发社会矛盾，是因为土地征用的法制不健全，具体表现是立法不合理，执法不严格，司法无力度，守法有问题。为了减少社会矛盾，构建和谐社会，必须大力完善土地征用法制，包括：完善立法，改革土地征用制度；加强监督，认真执行土地征用法规；改革制度，保证土地征用司法公正；加强教育，促进土地征用法律的遵守。

关键词：土地征用、和谐社会、法制

《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，要构建社会主义和谐社会，就必须妥善协调各方面的利益关系，正确处理人民内部矛盾。总书记在视察贵州的讲话还特别指出，正确处理人民内部矛盾，当前最主要的是解决农村土地征用、城市房屋拆迁、工程移民安置等突出的问题。总书记在中央党校省部级主要领导和谐社会专题研讨班上的讲话和人民日报的相关社论都提到，和谐社会应该是民主法治的社会，要实现社会和谐，必须切实落实依法治国的基本方略，切实实现和维护社会的公平和正义。这里，本文想以土地征用法制为例，证明依法治国是实现社会和谐的基本途径。

一、目前大量的人民内部矛盾由土地征用导致

目前中国存在一定的社会不稳定现象。造成这种现象的原因是各种各样的，其中很重要的一个是农村的土地征用。

1、政府资料提供的证明

1999年12月，国土资源部在《关于加强征地管理工作的通知》中说：“些地方还存在滥用征地权、征地补偿标准不合法、征地补偿安置不落实、侵犯农民权益等问题，群众反映十分强烈。”[1]但是几年之后，情况并没有很大的改善，以至于国土资源部《关于切实维护被征地农民合法权益的通知》（2002年7月）还指出：“当前，一些地方征地工作存在补偿低、费用不到位、安置不落实等问题，损害了被征地农民的利益。由此引发群众上访、集体上访的情况时有发生，影响了社会稳定。”[2]

浙江省国土资源厅在《浙江省土地征用的基本情况》中得出这样的结论：征地诱发的矛盾和纠纷不断上升。据该厅信访室统计，反映征地补偿与安置问题的来信，2001年比2000年上升了14.5%，2002年比2001年上升了80%：因土地征用问题而来省上访的，2002年比2001年批数上升41%,人数增加59.90%。据该厅对全省2002年受理反映征地问题的1862件来信来访分析，群众意见主要集中在：征地补偿标准偏低，占58.5；征地补偿费分配不合理，古14.4；征地程序不合法，占法12.7；征地拆迁补偿与纠纷，占12.3：其他28件，占2.1。[3]

2、别人研究提供的证明

2003年8月至2004年6月，中国社会科学院农村发展研究所国家社科基金课题组和国家软科学重大项目课题组，联合对当前我国农村的社会形势进行了专题研究。课题组通过研究中央某媒体观众电话记录、中央某媒体观众来信、对进京上访农民的专项问卷调查、课题组自己收到的农民控告信件、农村群体性突发事件等，得出了这样的结论：农村土地纠纷已取代税费争议而成为了日前农民维权抗争活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。例如，课题组从中央某媒体和课题组收到的1434封有关农村土地的上访信中随机抽取837封进行了具体的定量分析。从中得知，目前有关农村土地问题的争议，主要有征地和占地两大类型；属于征地方面的纠纷是目前农民反映的主要问题，占总数的60.1％。又如，课题组收集的2004年以来130起农村群体性突发事件中，有87起是因土地而发生的警农冲突，占总数的66.9%。[4]

3、我的调查提供的证明

笔者目前正在贵阳市某区进行社会治安综合治理与社会稳定的调查研究。在实地调查中，我们经常遇到因为土地征用而产生的严重社会矛盾。有的矛盾甚至严重到只有用武力或者以武力相威胁才能解决的程度。

例一：J村。1992年，该村10户村民的60来亩土地某工厂占用了，当时的协议期限是10年。这土地是村里卖给铁厂的，农民根本不知道，只知道土地已经被卖了，补偿费已经按照每家的名字存在信用社里。有的村民不愿意，但是不行。2002年，期限已经满了。村民要求转非，或者增加青苗费补偿，或者增加生补助活费，或者增加就业机会。但是这些要求没有得到满足。他们就到工厂去闹，工厂因此停工一年多。2003年8月底又才重新开工。重新开工的那天，政府去了很多干部，派了很多警察，还准备了救护车和医生，一副准备镇压暴乱的样子。后来，几个平常闹腾比较厉害的村民被政府抓去了，其中3人被拘留15天，2人坐牢一年半。

例二：X村。2004年10月22日，X村M组里一下子被政府抓去了6个人，其中4个被拘留，2个被关在监狱里。原因什么呢？原来，M小组境内有一块坡地不久前被征用，征地补偿全部付给了村里，而不是组里。村里一分钱都没有给村民组。本组村民去闹之后，村里答应分给组里一部分补偿，但是目前仍然没有兑现。村里为什么不愿意把补偿分给组里和组里村民呢？原来，村委会认为这块坡地是村里的集体土地，而农民认为这块坡地应该属于本组。冲突的另外一个原因是关于被征用土地的补偿标准，基层政府与农民的理解有比较大的差异。群众不满意，就去静坐，不准土地平整工程开工。开发商在1年左右时间里，7次试图进驻工地，但是都没有成功，因为经常有村民堵路、堵工。后来，在政府干部和暴力机关的保护下，企业强行进行了平整土地工程的开工。开工那天，来了防暴队的、检察院的，还有医生和救护车，大有生死战的派头。此外，在W村调查时无论是镇干部还是村居民，都多次提到土地征用过程中的矛盾。

另外，我还想提供贵州省H县的一次因为征地而出现的矛盾。2004年11月8日，我在H县某镇搞社会调查。下午，我急于赶回贵阳，可是我们坐的车在县城以北的路边等了很久。还有很多其他的车辆也停在路边。原来，前面的路被农民堵住了，不让车辆通过，已经几个小时了。我到现场后看到，果然有很多农民把路堵了。他们有的站，有的坐，既不喊什么口号，也不打什么标语，就是在那里静静地集中。我问农民究竟是什么原因，他们说是因为征地修路。我正要进一步了解情况，干部就过来干涉了。出事地点经以北的路上，被堵的车辆很多，给很多人带来了不便。

二、矛盾的出现主要是由于土地征用法制不健全

我国之所以在这些年出现大量的土地征用矛盾，如果从法治角度看，我认为主要是由土地征用法制不健全造成的。

1、立法不合理

首先，立法的指导思想存在偏差。一方面，这表现为赋予了政府以过多过大的权力，同时给予农村集体和农民的权利过少过小，如土地征用补偿标准的确定，政府有单独决定的权力。另一方面，这表现农村集体的权力太多太大，而农民的权利太少太小。在土地承包经营中，农民的权利非常大，但是在土地征用补偿费用的分配中，农民并不能自然得到土地补偿费和安置补助费。

其次，立法的内容存在诸多不合理之处。第一，土地征用的范围过宽。现行制度从法律上保障政府垄断着土地一级市场，无沦公益用地还是商业经营用地都一概沿用计划经济时代强制征地的老办法。这直接违背我国宪法关于土地征用必须是为了公共利益需要的规定。[5]第二，土地征用程序不健全。现行土地征用程序基本是内部程序，已有的征地与补偿安置公告、补偿安置方案、听取意见等也都是事后程序。土地征用过程中老百姓几乎没有任何发言权，完全由政府说了算。现行土地征用立法对裁决征地纠纷的规定过于原则，往往导致纠纷无法解决。第三，征地补偿制度滞后。2004年以前，宪法对补偿未作明确规定。补偿立法漏洞较多，许多应当予以补偿的情形没有相应的立法规定。补偿立法层次过多，各层级的规范文件都可以设定补偿。政府单方定价导致补偿标准不合理。补偿金发放程序存在缺陷，特别是环节过多，时限不明确。

再次，从立法形式上看，土地征用立法不集中，不权威。中国没有集中统一的《土地征用法》，而法国、日本等国家有这样的法律。集中的法律可以为行政官员、法官、律师、当事人、社会掌握法律提供极大的方便。中国土地征用法律的很多规范层次不高，达不到严格的法律的层次，很多内容（例如关于征用非耕地的土地补偿费和安置补助费标准）均由省、自治区和直辖市规定，不少内容只能在行政法规和部门规章中找到，有的甚至只能在行政规范中找到。[6]

2、执法不严格

虽然我国土地征用立法存在各种问题，但是从总体上看，我国的土地征用还是有法可依的。前些年存在大量的土地征用纠纷，一个很重要的原因是有关政府和政府部门执法不严，没有履行依法行政的义务。

政府执法不严有很多表现。第一，违反公共目的，多征、滥征土地。按照《全国土地利用总体规划纲要》，1997年至2010年全国非农业建设占用耕地控制指2950万亩。然而，仅1997年至2001年就已占用了1351万亩，占45.8%。按照这一速度，这个指标到2005年就要用完。[7]第二，违反合理的审批程序。《土地管理法》规定了征用农业用地的基本审批程序，但在我国农村土地征用过程中最大的问题是不按审批程序进行。我国的广大农村中，县、乡、镇政府对农村土地享有绝对的权力，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。第三，违反合理的土地征用程序，剥夺农村集体和农民的知情权和参与权。第四，违反补偿标准，只给农民非常低的征地补偿。土地征用的具体补偿标准主要是由行政机关裁量，非常容易造成任意降低补偿标准的现象。现在，土地明明已是价比黄金，而向农民征用时却以粮食的价格来计算补偿。这实际上无异于巧取豪夺。

3、司法无力度

我国的土地征用活动之所以经常诱发严重的社会矛盾，一个非常重要的原因是有关的司法制度不完善。主要表现是：第一，没有对法律、法规和规章的违宪审查权。这样，一些关于土地征用的不合理的法律、法规、规章就得不到及时的改进。第二，行政诉讼法规定的案件受理范围比较有限，法院往往因此回避棘手的土地征用纠纷，常常以不予受理拒绝解决土地征用纠纷。例如，四川自贡土地征用案件中（自贡市政府授权自贡高新技术产业开发区管委会对城市规划区内19平方公里的居民房屋进行拆迁，但补偿标准却相当低），被征地民众4次提起诉讼，1次申请复议，均得到不予受理的答复。[8]通过该案我们不仅看到了农民对维护自己合法权益的执着，也看到了司法保障在农村土地征用问题上的无力。第三，我国的法院在经费和编制上不能独立于地方政府，这就使法院在土地征用问题上无法公正地司法。第四，即使做出了有利于百姓的判决，由于受整个中国体制的制约，也比较难于执行。

近几年，人民法院受理涉及农村土地征用的案件的数量呈递增的趋势，但是由于各种原因，案件的受理和审理困难重重。农民为了寻求救济的途径，不得不采取上访甚至围攻政府、闹事的非正常途径。可见，如果想要很好地解决和处理纠纷，将司法审查引入农村土地征用纠纷之中，为农民寻求一种合理的司法救济途径，是迫切需要解决的问题。

4、守法有问题

我们在调查中发现，部分被征用土地的农民法律意识比较淡薄。一是不能正确处理个人利益与社会利益的关系。具体表现是私心太重，漫天要价。这使征地补偿的协议非常难于达成。二是不能全面理解土地征用法律体系的构成。他们对国家的法律往往比较能够把握，但是对于行政规章和地方政府规章往往没有足够的了解。例如，在H县的一次土地征用纠纷中，愤怒的农民塞给我的法律法规不是省市的规定，而是《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》。乡镇干部也是这样抱怨农民的。三是对于土地征用补偿中的区别对待[9]（此地不同于彼地、城市不同于乡村、大城市不同于小城市、内地不同于沿海）往往不能彻底理解。因此，往往存不满。四是一些农民，由于文化不高、经验有限，对于从事农业之外的其他行业往往没有信心，因此或者要求很高的社会保障，或者干脆不想让土地被征。五是一些农民法律程序意识比较单薄，在遇到土地权属纠纷时，不习惯按照法律的程序决定土地的权属，在遇到不满意的补偿标准时不是依法申请行政复议或者提起行政诉讼，而是喜欢采用堵路、堵工等明显违法的方式表达自己的不满。

三、为了减少社会矛盾，必须大力完善土地征用法制

要解决土地征用中存在的突出问题，减少社会矛盾，构建和谐社会，我们必须认真贯彻科学发展观，认真落实依法治国方略。具体而言，应从如下几个方面着手：

1、完善立法，改革土地征用制度

我国的土地征用立法需要完善的地方很多，如立法指导思想应该注意控制政府的权力、保证人民的权利，立法形式应该更加集中、更加统一，立法层次应该更高级、更权威。从内容上看，应该从以下方面去完善。

第一，限定土地征用范围。国家为了公共利益的需要方可征用土地，不得为经营性用地动用征用权，不得通过征地牟利。应该通过列举的方式指出公益事项。也应该以列举的方式指出不得通过土地征用获得土地的商业书项。对于商业用地，应利用市场机制解决。

第二，完善土地征用程序。完善行政内部民主，征地项目必需通过决定征地机关正式的会议程序通过。土地规划方案、征用土地的用途以及补偿金的确定程序应增加透明度，必须有事前公告、听证等环节。完善村级民主制度，凡涉及处置集体土地所有权的管理事项、土地征用协议以及土地征用补偿安置方案，必须经村民大会或村民代表大会讨论决定。

第三，完善土地征用补偿。首先，要确定合理的补偿标准。要在确认农民集体土地财产权利的基础上，依照市场价格来确定补偿金。其次，丰富补偿方式。国家鼓励通过租赁等方式满足公益用地的需要。征用土地除采用一次性金钱补偿方式外，被征用土地的农民也可以选择其他补偿方式。再次，改革补偿金发放的方式，土地征用的补偿金应在法定期限内全部、直接发放给被征用土地的农民。

2、加强监督，认真执行土地征用法规

认真执法就是没有偏差地执行目前土地征用规律的各种规定。第一，严格依照法定权限审批土地。各省、自治区、直辖市人民政府不得下放土地审批权。严禁规避法定审批权限。第二，完善征地补偿办法。县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。第三，妥善安置被征地农民。县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。第四，健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。政府要履行告知、听证、公示等义务。第五，加强对征地实施过程的监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。

需要注意的是，这里的严格执法，也包括法理意义上的法，因为任何法律都可能有遗漏、含糊和滞后等不足，行政机关和机关工作人员如果没有正确的法律价值观念，就会利用法律的不足谋取自身不正当的利益。

为了使行政机关和机关工作人员能够严格执行土地征用法律，必须加强对土地征用法律执行的监督力度。目前的情况是监督查处的力度非常不够，受处罚率仅为千分之几。[10]所以，应该多管齐下，加强对土地征用执法的监督。各级党委要加大对土地征用的纪律检查力度。各级人大和人大常委会更应该对土地征用执法的检查。各级政府、各级行政监察部门和土地管理部门也应该加强监督，各自履行相应的监督职责。还应该加强对土地征用的信访监督。

3、改革制度，保证土地征用司法公正

为了从司法角度保证减少因为土地征用而出现的社会矛盾，就必须改革有关的司法制度，特别是行政诉讼制度。

第一，建立有限的司法审查权。中国没有司法审查制度，即法院没有对法律的违宪审查权。可以考虑建立有限的司法审查权，即法院有权对行政法规、地方法规、部门规章、地方规章的违法情况进行审查，并且主要根据宪法和法律对土地征用行政诉讼案件进行审判。第二，扩大行政诉讼案件的受理范围。我国应该修改行政诉讼法，扩大行政诉讼案件的受理范围。这样才能避免被征地人民寻求法律之外的非正常解决渠道。第三，采取各种措施，保证司法独立。应该尽快改革中国法院的经费制度、人事制度和司法区划与行政区划同一的制度，使法院保持事实上的独立。第四，认真解决行政判决执行难问题。执行是行政诉讼的最后一环，只有将判决的内容付诸实施，行政纠纷才能最终得到解决。第五，实行行政诉讼附带民事诉讼制度。现今，人民法院在审理农村土地征用的案件时，民事诉讼和行政诉讼有着不同的结果。比较妥当的办法是实行行政诉讼附带民事诉讼制度，这样更有利于行政相对人。

此外，还应该加强执政党、人大、检察院和社会对土地征用纠纷司法救济活动的监督，以便防止法官和法院的徇情枉法和贪赃枉法现象。

4、加强教育，促进土地征用法律的遵守

这里是指加强对农民的土地征用法律教育，因为被征用的土地都是农村集体的土地，而且绝大多数是已经被农民承包经营的土地。

我国农民具有以下特点。第一，对土地权属的认识有一定的偏差，往往认为土地是自己的，而不是集体的，往往把长期的使用权理解为所有权。因此，对于国家规定把土地征用补偿发给集体，有些不理解。第二，对土地征用的理解也有一定的偏差，往往把土地征用理解成平等的买卖，而对土地征用的强制性了解不够。第三，农民的经历和知识比较有限，对于国家管理的层次、对于各地和城乡之间的差别了解不多，因此对于地方与中央不同的规定，以及各地之间土地征用补偿的不同规定往往不了解。第四，按照目前中国社会的分层和流动机制，农民往往是知识和经济上的弱势群体，他们习惯于简单的农业劳动，对于非农业的劳动缺乏足够的了解、兴趣和信心。

应该根据农民的这些特点，有针对性地开展土地征用法律教育。教育的内容，应该既有实体的，也有程序的；既有义务的，也有权利的。实体权利的教育，使农民积极支持土地征用工作；程序权利的教育，使农民知道如何履行自己的实体义务，保护自己的实体权利。实体义务和程序义务的教育可以使农民知道和遵循有关的规律。要特别注意让农民知道，土地和房屋是不动产，各地之间、城乡之间价格差别很大，地方法规与中央法律之间、各地法规之间也有比较大的差别，因此要有一定的差别心理承受能力。此外，还要特别加强对农民的非农业就业技能培训。

参考资料：

［1］、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定配套文件汇编》，中国法制出版社，2004年11月，第178页。

［2］、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定配套文件汇编》，中国法制出版社，2004年11月，第176页.

［3］、《浙江省土地征用的基本情况》

［4］、于建嵘：《土地问题己成农民维权抗争焦点——关于当前我国农村社会形势的一项专题研究》。

［5］、江平主编的《中国土地立法研究》（中国政法人学出版社1999年4月）比较早也比较详细第分析了中国土地征用范围上存在的问题。

［6］、例如，《政策法规小宝典：征地补偿安置》（中国法制出版社，2005年1月）收录的39个文件中，属于法律的只有4个；属于中央文件的，只有15个；24个地方文件，有的是地方性法规，有的是地方政府规章，有的只是行政规范。

［7］、沈开举：《土地征用问题严重》

［8］、详细情况可以参见吕婷朱海宏的文章《对农村集体土地征用现状的反思》的叙述。

［9］、例如国家有关部门制订的《土地让平均纯收益标准》就以县（区、市）为单位，把全国分为高低不同的15个等级。参见《国务院关于深化改革严格土地管理的决定配套文件汇编》第235页。

［10］、详细情况可以参见吕婷朱海宏的文章《对农村集体土地征用现状的反思》的叙述。