农田水利工程管理体制改革探讨

小型农田水利工程在抗御水旱灾害、发展粮食生产、促进农村经济和社会发展等方面有着不可替代的作用。2014年起，宿州市大力推进小型农田水利工程产权制度改革，探索建立了适宜的多种管护模式，取得了明显成果。

一、小型农田水利工程建管体制改革成效明显

为解决小型农田水利工程管理水平低、管护资金不足等问题，宿州市利用各级财政资金及社会资金，先选择16个乡镇作为试点，逐步在全市推广，探索建立不同管护模式，高效撬动社会资金参与工程管护。1.“整合资金，集中管护”的埇桥模式。埇桥区成立区农村基础设施管护委员会，将全区乡镇的小型水利工程管护、三线三边环境治理、农村道路桥梁维护、林业防护等农村公益性管理事物集中打包，聘用一家公司统一进行管护。年终时，各部门按照自行制定的管护考核标准对管护公司分别进行考核，区政府按照汇总的考核结果拨付管护经费。这种方式有效整合了多部门涉农工程的管护资金，弥补了单项工程管护资金的不足。同时也减少了管护人员数量，提高了管护人员的工资水平，激发其工作积极性。2.“政府出钱，专业维护”的政府购买服务管护模式。埇桥区芦岭镇政府将该镇所辖涉水项目及小型公益性水利工程分13个地块，打包给一家公司管护。公司聘请了15名水管员，和他们签订管护责任书，实行每月一考核，年终一总结。乡镇水利站对管护公司按旬考核，考核结果与工资或补助挂钩。通过这种管护模式，全镇工程损毁率由30%降至7%，修复率从20%提高到95%。3.“自建自管，自维自养”的新型农业生产经营主体模式。砀山县官庄坝镇的昊宇农业科技有限公司作为新型农业生产经营主体，在发展过程中自筹资金480余万元，修建小型水利工程。为做好工程管护，公司每年预留18万元作为管护经费，组建了水利专业化管护队伍，公司与管护人员签订了管护责任书。公司按月给管护人员除工资外还每月500元管护劳务费（管护为兼职），年内管理工作表现特别突出的，年终再发资金1万元。目前，园区内已建成“田成方、林成网、沟相通、渠相连、路相接”的高标准农田，真正实现了“旱能浇、涝能排”。4.“协会管理，用水收费”的大安模式。泗县草沟镇大安灌区为水稻种植区，为周边近1万亩稻田提供灌溉水源。目前灌区成立了以水利站站长为会长，各村书记、村长为副会长的用水协会，专门管理大安电灌站。用水协会通过与村民代表协商议价的方式确定水价。目前采用的计费方式是按照开机提水后120元/台时，先期计算出应缴水费总额，然后均摊到此次灌溉总亩数，计算出每亩应缴水费。现在每年协会能够收取水费15万元左右，基本用于电费、工程维护、看管人员支出等。通过用水协会来管理工程，做到工程有人管、有人用，并且通过收取水费基本落实了管护经费，实现了工程的良性运转。5.“群众自管，适当收费”的官庄坝镇模式。砀山县官庄坝镇地处砀山县西北部，地势高亢，干旱天气易发频发，地下水埋深较深，农业灌溉用水主要来自机井。为了做好机井的日常管护工作，镇内群众自发的组织形成管养服务队，加强村内机井工程的管理和养护，并且适当收取水费作为机械使用费。

二、存在问题

由于小型农田水利工程建设管护面广量大、牵涉众多，历史欠账较多，工作推进中还存在一些突出问题，主要表现为：1.产权制度改革存在观念上和操作上的困难，金融配套缺失问题突出虽然所有权证、使用权证书是政府发放的，但是确权后如何发挥所有权、使用权证书的作用，尤其是新型农业生产经营主体如何发挥自己手中的使用权证作用已经成为当前主要的问题。在与新型农业生产经营主体座谈的过程中，他们认为目前土地流转经营权已经能用来抵押贷款。但是从目前实际情况来看，由于金融部门还没有真正介入到农田水利建设中来，他们对于工程的经营盈利情况、资产评估、抵押后能不能给其带来收益等还不是很了解，因此小型水利工程抵押贷款仍然受到限制。2.要素市场亟待形成“大锅水”观念根深蒂固，“商品水”意识淡薄，社会参与主体尚不能形成有收益的长效运营机制。小型水利工程产权制度改革后虽然明确了产权和管理主体，但是在实际的管护过程中，由于使用和管护没有形成良性循环机制，产权和使用权缺乏平台不能实现自由交易，另外目前各类管护主体还都没有固定的收益，专业化管护公司往往只能依靠政府投入来维持正常运营，还没有形成真正的管护竞争市场，造成自身收入无法保障，导致经营管护无法正常运转。

三、相关建议

充分发挥市场机制作用，深化产权制度改革，加快培育形成要素市场，创新建管模式，落实主体责任，推动工程建设与运行管理专业化、市场化和社会化发展。1.深化产权改革，培育要素市场。坚持“谁投资、谁所有、谁管理、谁受益”的原则，针对不同工程类型特点，分类推进小型水利工程产权改革。鼓励支持采取承包、租赁、股份合作和拍卖所有权等多种形式建设和经营小型农田水利工程。允许以资金、实物、土地、劳务、技术、设备等形式进行国家、集体、社会法人、个人之间的各种形式股份制联合，进一步搞活经营权，不断深化产权制度改革。探索小型水利工程所有权、使用权交易平台试点建设，逐步将生产要素在市场流通起来，逐渐形成科学合理的水价形成机制，保证管护主体的经营性收入，推动产权和管理权的分离和可移交、可转让、可承租。如砀山县官庄坝镇在对河道和坑塘的管护中，积极探索工程所有权与使用权的分离，通过股份合作方式，与园林绿化工程公司签订合同，明确工程所有权归政府所有，使用权归园林绿化公司所有，工程管护由公司负责，绿化林木收入和河道养殖收益以股份制分成，不仅大大激励了工程管护实体的积极性，而且促进了村集体经济发展。2.强化金融支持，加大资金投入。充分发挥政府投入资金的杠杆作用，通过财政奖补和项目资金倾斜等方式，撬动社会资金，逐步形成政府主导、多元投入机制。引导金融机构积极推出符合小型农田水利工程特点的金融产品和服务方式，对产权明晰且能发挥经济效益的工程，给予信贷支持。加快成立政策性农业保险公司，并与金融机构建立“信贷+保险”合作，同时引导商业保险公司开展与农田水利相关的保险业务，为项目建设的整个过程以及建后维护提供保障。落实将年度管护资金纳入财政预算予以保障的政策，整合各类涉农水利建设资金，做好工程配套建设和管护，出台管护资金使用管理办法，真正解决“小农水”管护“最后一公里”问题。3.创新管护模式，确保管护成效。加强基层水利服务体系建设，鼓励支持新型农业经营主体发挥示范带动作用，健全和完善村级水管员发挥作用的机制。探索建立家庭农场、农业龙头企业等新型经营主体管护，农民用水合作社、用水协会管护，购买服务管护等多种形式的社会化管护模式。健全完善基层水利服务机构，依托乡镇水利站成立专业化实体管护，开展集约化的维修养护服务。在确保工程安全、公益属性和生态保护的前提下，鼓励采取承包、租赁、拍卖、股份合作和委托管理等方式，实施小型水利工程的运行管理。同时，签订有效的运行管理合同，明确工程管护主体、管护责任、管护范围，以及相应的奖补政策、违约责任等，确保小型农田水利工程建设、管理、维修体制改革取得实效，形成政府主导、社会参与的工作新格局。

作者:石欣 单位:安徽省宿州市水利局