农田水利设施产权制度改革探析

［摘要］运城市水利设施的产权、后续管理等问题日益突出，成为制约农田水利发展的主要瓶颈。2015年1月，水利部、财政部、国家发展改革委《关于公布全国农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点县的通知》，将运城市的临猗、稷山两个县列入全国100个试点县。文章从运城市两个改革试点县的水利实施建设、典型经验、存在风险等方面，进行了分析评价，对农田水利设施产权制度改革有一定的借鉴作用。

［关键词］水利设施；产权制度；改革；运城市

运城市作为山西省重要的农业基地和粮棉产区，农田水利设施的建设、发展和管理，对农业生产发展、农村工作稳步推进和农民生活水平提高具有非常重大的作用。近年来，随着各类农田水利工程设施的投入运行，人们对工程权属、管理维护等问题越来越重视。运城市范围内的提（扬）水泵站、自流灌区、机井灌区等农田水利设施，种类较多，建设时间久远。目前，农田水利设施与农业经济发展不相适应、不相协调，农业用水矛盾日益突现。为进一步明晰农田水利工程产权，鼓励农田水利工程投资多元化，增强农田水利基础设施抗御自然风险的能力。2015年1月，水利部、财政部、国家发展改革委《关于公布全国农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点县的通知》将运城市的临猗、稷山两个县列入全国100个试点县。

1改革试点完成情况

1.1临猗县

临猗县总国土面积1339km2，下辖14个乡镇375个行政村，总人口58万人。耕地面积10万hm2，其中有效灌溉面积8.23万hm2。水利设施有夹马口、泉杜、杨范、元上、回龙、尊村（东下、仁里、郇阳）、大嶷山7个万亩引黄泵站，1处城乡供水一体化工程，236处小高灌，3384眼农灌机井，5333km固定渠道（含末级渠系2520km）。确定纳入改革范围的灌溉面积8.23万hm2，覆盖全县14个乡镇，375个行政村。水利设施数量3942处，其中：机井3384眼，灌溉面积1.78万hm2；小高灌236处，末级渠系2520km（涉及322个行政村），灌溉面积6.44万hm2。临猗县通过采取“实行建管一体化、建立项目建设管理公开公示制度、探索完善项目补助方式、改进项目管理方式、产权确权和移交、搞活经营权、建立落实工程管护经费的长效机制、鼓励和扶持‘斗渠管理委员会’为主体的农民用水协会的发展”等措施，有力地推进全县农田水利设施产权制度改革工作顺利开展。

1.2稷山县

稷山县总国土面积686km2，共辖7个乡（镇），200个行政村，总人口35万人，总耕地面积3.8万hm2，有效灌溉面积3.05万hm2。共有各类水利工程设施1617眼（处），其中：大中型灌区2处，小水库2座，提水泵站124处，机井1470眼。试点核心区涉及稷山县稷峰、西社、化峪、蔡村、翟店、太阳、清河7个乡镇，70个村庄，107处农田水利工程，灌溉面积0.6万hm2。稷山县按照“明确四权两责，构筑体制框架；强化五大支撑，完善运行机制；建立三大平台，推进改制进程”的工作思路，全面完成了提水泵站、小型水库、机井和塘坝等107眼（处）工程设施的产权制度改革和创新运行管护机制工作。目前，各工程总体运行平稳，取得了明显的成效。

2采取的典型做法

2.1黄灌区“斗管会”模式

临猗县按照“谁投资，谁所有”的原则，按不同类型工程确定不同的管理模式，累计建立农民用水合作组织187个，推行协会、斗管会、斗长三级管理模式。协会负责与灌区单位对接，制定并上报各斗管会用水计山西水利划，审核、拔付分会的维修经费、管理费；斗管会负责本村用水计划的制定、浇灌顺序排定、水事纠纷化解、水费上解等工作，组织落实维修养护工作的开展，维修养护经费的测算与发放；斗长负责本斗各户浇灌顺序的排定、水费收缴、斗渠维修养护等具体工作。

2.2建管一体化模式

临猗县黄灌区小高灌———大嶷山，位于临猗县城西北26km处，海拔692.5m，土厚水深，到20世纪末一直属纯旱地。2008年以后，当地农民先后筹资5000余万元，兴建小高灌1处，控制范围涉及临猗、万荣两县四乡11个村，灌溉面积0.15万hm2，彻底解决了当地农民的灌溉用水问题；在用水管理方面，大嶷山高灌吸收灌区内群众代表组建了临猗县大嶷山农民用水协会，成立了55人的专职运营维管队伍，保证了灌溉设施的完好率，提高了灌溉用水的可靠性。在协会的管理、监督下，水价由原来的1.5元/m3以上，下调到1.1元/m3和0.9元/m3，降低了群众的灌溉成本，取得了较好的经济效益和生态效益。

2.3“2+1”建管模式

稷山县采取“2+1”模式，推动工程项目建管顺利实施。“2”，即县水行政主管部门和工程受益主体,作为工程项目建设的建设单位，共同对工程项目的前期规划、设计立项、建设实施等环节进行全程监管。“+”，即县水利服务中心，是联系水行政主管部门和工程受益主体的桥梁和纽带，通过定规矩、定制度、定流程、定权力，为全县各项水利工程正常运营提供全程服务。“1”，即确定各工程运营和管护的主体，既享有融资入股、合作经营、项目优先、抵押融资和合理开发利用等权力，又拥有对辖区内困难户、五保户优先灌溉、接受上级水资源统一管理调度和防汛部门指挥抢险等义务，更负有保障工程设施安全高效运营、合理配水、水费收取公平、公正、公开的责任。

2.4“水利医院”服务模式

稷山县成立了水利服务中心，又称“水利医院”，该中心下设水利工程及设备抢修队、水利物资储备库、抗旱服务队、防汛抢险队等机构，建立了“服务基层站所，突出专业特色，方便高效快捷，确保安全运行”的工作机制，为全县水利工程提供业务服务和技术指导，为全县参改的水利工程和广大受益群众提供高效的便民服务，做到了“看病、抓药、治疗”一站式服务。

2.5“A”、“B”证确权模式

在明确工程所有权工作中，为使国有资产得到较好的保全，稷山县设计了工程所有权A证B证。把以国补资金投资建设的工程产权颁发A证，以集体、股份制、个人及其他方式投资建设的工程产权颁发B证。所有权证的发放由支村委提出申请，乡镇水管站初审，县水利服务中心审查，县水行政主管部门组织专家审核，县人民政府颁发所有权证。

3改革工作带来的成效

3.1设施完好率明显提高

随着改革工作的顺利推进，工程管理主体加强了工程后续管护，工程设施得到了及时维护，设施完好率有了明显提高。平均设施完好率由改制前62%提高到76%，提高了14%。

3.2灌溉保证率明显提高

随着改制工作的推进，明确了工程管护主体，划定了责任范围，调动了管护积极性，稷山县实灌面积从改制前3.05万hm2增加到3.2万hm2，增加了0.15万hm2。

3.3灌溉成本明显下降

由于各工程加强了设施维护、健全了管护机制，规范了灌溉电价，核定了灌溉水价，灌溉中的跑冒滴漏现象得到遏制，灌溉利用率明显提高，灌溉成本明显下降。如某提水工程，改制前该灌区水价为0.5元/m3，改制后下降为0.2元/m3。2016年，该灌区实灌面积173.33hm2，全年上水7次，亩次农田灌溉水量为100m3，全年用水量182万m3，则改制后全灌区用水户年可节省水费54.6万元。

3.4节水意识不断增强

通过在井灌区大力推行灌溉总量控制、定额管理，极大地增强了广大群众的节水意识。

4存在的问题及原因分析

运城市农田水利设施产权制度改革试点工作已有效推进，但在大面积推广过程中仍存一定难度，主要有以下几方面隐患：

4.1利益矛盾的隐患

由于没有统一管理和制度约束，站与站、村与村、组与组等相互之间，控制的灌溉面积大小不一，用水利益分配不均，矛盾较多。

4.2水价提升的隐患

目前部分泵站水价通过村民代表参与的听证会，水价执行较好。还有部分工程，管理人员在经济利益的驱动下，出现擅自抬高水价，群众意见较大。

4.3政府配套政策的隐患

目前，大中型灌区享受每度电价0.07元，而小型提水泵站在落实电价补贴方面政策不到位，多执行现行农业灌溉电价，每度电在0.3～0.5元，导致水价成本偏高。

4.4管理人员经费、编制不到位

由于管理经费、编制落实不到位，（下转第26页）农田水利12加重了群众水费负担，维修管护费无法提取，部分工程运行艰难。

5结语

要着力做好协调用水单位用水利益矛盾、稳定水价、落实政府配套政策、管理经费、管理人员编制等方面的工作。完善工程设施，提高农田灌溉水利用率。开展综合性改革项目，从政策、资金、工程、计量、管理、价格等环节进行改制，提升工程综合使用率。针对性出台优惠政策，以经济杠杆逐步协调经营户与用水户之间的矛盾。从专项资金上支持工程管理成果较好的单位，积极为同类型工程树立典型。进一步加大节水推广力度，逐步实现节水模式由点向面的转变。

作者:张闻敏 单位:运城市水务局