国民政府时期农田水利发展论文

一、国民政府时期农田水利发展的三个阶段

(一)抗日战争前农田水利事业受到重视

抗日战争前几年，为了复兴农村，国民政府开始加强农田水利建设。全国经济委员会成立伊始，除继续办理长江、淮河、汉水、赣江、并江北里下河、通海各港筑堤、浚河、建置闸涵以及河南省伊、洛、沙、颖各河建筑堤坝、桥涵和植树、护岸等工程外，复致力兴办西北灌溉事业。如陕西省的泾惠渠、洛惠渠、绥远的民生渠以及甘肃、宁夏两省重要水渠均于年内分别进行。泾惠渠的前身是春秋战国时的秦郑国渠，据称当时溉田4．5万顷，以后，年久失修，至清末因渠身罅漏，仅溉田200顷。民国初年曾议兴修，以工款无着未能兴工。1928年，陕西省政府与华洋义赈会合力筹备，将原拟第一期计划分为两部，上部筑堤河坝，凿引水洞，及拓宽旧石渠、土渠、修建跨渠桥梁等工程，由华洋义赈会担任，于1930年冬开工；其下部修总干渠、南北干渠、中白渠及其桥梁、涵洞、跌水、渡槽、分水闸、斗门等工程，由陕西省政府担任。至1932年夏，各项工程大部告一段落，约计用费140万元。据统计，1932年实灌地亩为8万亩；1933年增为32万亩，1934年增至42万亩。另据调查，1934年，泾阳一县，产棉价值在百万元以上。每亩地价由5、6元增至40元。“教育及地方事业均因以发展，人民渐形康阜”②。据经济委员会派往查勘工程

-----------------

①侯德础：《试论抗战时期四川农业的艰难发展》，《四川师范大学学报》19S7年第6期；陈国生：《战时四川的农业改良与农村经济》，《抗日战争研究》1999年第4期；顾朴光：《抗日战争时期贵州农林牧业概述》，《贵州民族学院学报》2001年第4期；张奇、杨红伟：《论抗战时期中国西北地区的农业开发》，《甘肃社会科学》2002年第4期。

②国民政府实业部《中国经济年鉴》编纂委员会编纂：《中国经济年鉴·民国二十四年续编)第8章，水利(H)3，上海商务印书馆1935年版．

实施人员报告，赴渠查勘时，正值棉花收获之际，泾渠灌溉不及之田，棉本仅高30公分，每亩最多只能收30斤，而泾渠溉及之田，棉本高至1公尺以上，每亩可收80斤，每亩产量之相差几及2倍。“该渠放水仅及二年，沿渠农民生活非复昔比，兴办水利之效显然可见”①。本渠农民因水利而得的利益，据1938年统计，已增加至600万元以上②。

绥远省民生渠于1928年冬以工代赈兴修，旋以赈款不敷，又由省政府向中国华洋义赈救灾总会贷借巨款。1931年，动用驻绥官兵4000余人协助工作，历时三载告成，用款70余万元，救济灾黎10余万口，全渠计长195华里，可灌田25000余顷，每年生产粮食250余万担③。

甘肃省各县开渠成绩以临洮县为最著，计开渠12道，可灌田57700亩；其余则皋兰等32县，计开渠213道，可灌田3602460亩；黄河沿岸设置水车者，有永靖等四县，车数达254辆，可灌田50440亩④。宁夏省境内水渠，计有云亭渠、汉渠、天水渠等10余条，已成工程长约1600里，灌田71万余亩，拟办工程尚有720里，溉田约可120万亩，需款约150万元，其中以云亭渠工程最为重要，该渠共长150余里，两旁灌溉区域约30余里或十五六里不等，可灌田20万亩，约需工费37万余元。1934年，经济委员会拨款20万元，其余由宁夏省政府自筹。经宁夏建设厅派员测量后，即由省政府派15路军士兵11700名前往开挖，全部工程分上下两大段，上段于1934年11月竣工，至下段工程因地冻改于1934年4月动工，旋亦完全告竣，举行放水典礼⑤。

华北的水利灌溉也有进展。1934年，华北水利委员会与河北省民政、财政、实业、建设四厅合组滹沱河灌溉工程委员会，计划筑堰开渠，兼用机械吸引滹沱河水灌溉农田。1933年10月20日开工以后，除1934年大汛期间停止工程外，进行顺利。1935年6月，工程全部告竣，并于6月15日举行放水典礼，计工程先后用款60万元，约可灌田38万亩⑥。

山东农田水利事业的特点是规模大、效益好、技术水平高。如疏浚徒骇河、万福河、洙水河、赵牛河、马颊河和东西泗河，土方共达58262568立方公尺，统共增加农业收入3341万元。山东还修建了王家梨行、齐河红庙、青城齐东马闸、蒲台王旺庄等四个虹吸淤田工程，使用抽水机从黄河中抽水进行灌溉，灌溉面积达8万亩⑦，这在当时恐怕称得上是先进的水利设施。凿井也有较大开展。如齐东县全县原有灌溉井不过100余眼，车井更属罕见。自1928年成立建设局，将凿井列入要政。1931年奉建设厅令由本县建设特捐下拨4500元作为凿井贷款额度。一、水车钻井每眼160元；二、钻井每眼120元；三、水车砖井每眼100元；四、砖井每眼80元；五、土井每眼40元，并由建设局第四科督率凿井人员帮助农民凿井，于是各种井数增加，至1935年，新凿井达1052眼，其中使用水车的达160眼⑧，占15．21％。

河南农田水利的重点是开渠和凿井。伊、洛二河，在洛阳偃师境内，辅夹并流，成为夹河区，东西长50里，南北广10里，中部低洼，河水倒灌，以致无岁不涝。1933年10月，两县征用

-----------------------

①《中国经济年鉴·民国二十四年续编)第8章，水利(H)3。

②沈雷春编：《中国战时经济志》，台北文海出版社有限公司1985年版，第16页。

③国民党中央党部经济计划委员会编：《十年来之中国经济建设》第20章。绥远省之经济建设，第3节，水利建设，南京扶轮日报社发行，1937年版，第4页。

④前揭《十年来之中国经济建设》第18章，甘肃省之经济建设，第7节，水利建设，第13页。

⑤前揭《中国经济年鉴·民国二十五年第三编》第8章，水利，(H)39，上海商务印书馆1936年版。

⑥《中国经济年鉴·民国二十五年第三编》第8章，水利，(H)32。

⑦根据国民政府财政部《财政年鉴》编纂处编纂《财政年鉴·民国二十四年续编)和冬腊月《财政年鉴·民国二十五年第三编》第8章数字计算。

⑧民国《齐东县志》卷4，政治志，水利，凿井。

义务劳工，自洛阳东西马庄起迄偃师岳滩伊河止，排挖泄水渠一道，长22公里，于1934年冬挖成。此渠完成后，左右1里以内之地，往岁被淹者4万亩，皆成沃壤，“每亩收获以八元计，年可出产三十二万元，即离渠一里以外之地，往年因土壤卑湿收成减色者，亦可年增十余万元”①。河南第一行政督察区督饬各县于临河地带开挖沟渠，引水灌田，全区共计开渠32道，可灌田地37035亩，“此于生产防灾工作，尤著成效”②。河南地属高亢，人民多凿井灌田，惟墨守旧法，水源不旺，为提倡新式凿井，河南省政府于1933年10月开办了凿井训练班，并由农林水利各机关及农村合作委员会长期组织凿井队，先后代农民凿成灌溉水井l621口，每井可灌田30亩。至凿井费用，凡派至各县所需旅费、运费、工资、工具，均由公家供给。人民仅出井内所用材料。每井约10余元至20余元。并由农村合作委员会介绍银行贷放凿井贷款，以利贫农。至1935年7月，全省各县已凿成模范井220口，普通井95722口③。“灌溉事业，有以机器吸水灌田者，有以筑坝设闸蓄水灌田者，河南均已举办”。如洛阳白马寺附近农田，地势高亢，不能引水灌溉。为了唤起民众注意科学水利，河南省政府于1931年设立灌田场，所有吸水机、引水渠、进水池等工程，于1932年已完成，并于1932年4月建筑水闸桥梁，添购水管机件，装有24匹马力柴油机1部，14匹马力柴油机2部，同时抽吸，每日可灌田220亩。铁道以南之地5000亩，每22天可灌遍1次。若加开夜工则半月可灌遍1次，征收水费，每亩年仅7角5分。固始大港口紧临淮河两岸，良田常因淮水暴涨，由港口倒灌，致遭淹没，遇旱又苦无水灌溉，1935年5月，该县设计就该处建筑石闸l座。同年10月招工建筑，1936年3月始告完成，计工程费17000余元，“从此十余万顷良田，尽得灌溉之利”④。

其他省县也纷纷行动起来，江苏省六塘河淤塞不通，年年泛滥成灾，江苏省建设厅征工开浚。1933年12月开工，1934年8月竣工，“开浚后，不独水灾可免，且获灌溉变通之利，两岸受益田亩有四百余万亩”。全省各县从1934年2月至6月共浚河道348条，长2247公里，共做土方2300万立方公尺，受益田亩约1334903余亩。浙江省温岭县旧有金清、玉洁二闸，因年久失修，河道淤塞，闸基损坏，因另勘地址，修筑新金清闸，并开河以利农田，金清港流域684．8平方公里均赖此闸灌溉。黄岩县西江流域均属平原，因潮水冲人，不宜种植，新建了西江闸，西江流域面积18420平方公里，均赖此闸蓄淡御碱，种植均便⑤。

在全国经济委员会统一规划下，各省修建大型水利枢钮成为可能。湖北省的金水建闸工程即为其一。金水为扬子江右岸支流之一，流域跨嘉鱼、蒲圻、咸宁、武昌四县，面积约480平方公里。流域内地势低洼，春冬则湖水流泄于江，夏秋则江水涨灌诸湖，而内灌之期，又在农田收获之时，致有良田约90余万亩，不能种植，每年损失农产价值数百万元。湖北省扬子江水道整理委员会拟筑坝以拒江水倒灌，开挖引河，装置泄水门，以宣泄内潦；建筑船闸，以利航运，只因经费困难，未见实行。1932年，全国经济委员会接管湖北水利堤工后，为堵闭金水，将坝顶筑至海平面以上31．5公尺，坝底平均宽120公尺；并就禹观山开凿泄水洞3道，装置治轴闸门3座，以调节湖水外泄；另又从禹观山至赤矶山，筑造横堤1道，以防阻江水泛滥。工程至1935年3月已全部告竣，4月28日举行落成典礼。该工程全部经费仅80余万元，但经济效益却异

---------------------

①前引《十年来之中国经济建设》第15章，河南省之经济建设，第8节，地方水利建设，第5页。

②王光临：《五年来工作纪要》甲，沦陷前，1947年7月版，第3页。

③李仪祉：《十年来的中国水利建设》，《抗战前十年之中国》，中国文化建设协会1937年版．

④前引《十年来之中国经济建设》第15章，河南省之经济建设，第s节，地方水利建设，第8页。

⑤《中国经济年鉴·民国二十四年续编》第8章，水利·(H)51—52、60。

常明显。金水闸当江水盛涨，则闭闸以防倒灌江水；退落，则启闸以泄积潦，金水流域可免泛滥之灾，而旱洼之地悉可化为沃壤。据前扬子江水道整理委员会测量，可以增垦田亩面积为614平方公里，约合915000亩。“农品产量之激增，土地价格之涨高，尤难以数计”①。

(二)抗日战争时期农田水利事业持续发展

抗日战争时期，大后方的农田水利事业继续有所发展。四川省灌溉方面，1943年，设堰工管理处10处，统灌田5000万亩。并增设大型灌溉工程17处，增灌田210900亩。同时，在10县筑堵水坝，增灌田1万亩。工程费贷款，总计1．7亿元，完成大型灌溉工程11处，增灌田367580亩；完成计划增建小型堵水坝灌溉工程72座，增灌田124148亩②，共712628亩。西康省贷款兴办水利，雅安青衣裳渠，已完成放水，可灌田2800亩③，以及从雅安周公河开渠引灌，于1943年6月试行放水，预计收益田亩7500亩④。1943年动工的天全渠于1944年7月完成放水，计灌溉农田4800亩⑤。云南省与经济部合作，成立农田水利贷款委员会。1943年将原办之弥勒竹园坝、宜良龙公渠、文公渠、沾益松林坝四处如期完成，计灌田92760亩⑥。贵州省也设有农田水利贷款委员会，主持各县农田水利工程建设，1943年已竣工20余处，受益田亩约15760亩。并另行举办惠水、涟江、贵筑、乌当、中曹司及安龙陂塘海子第二期工程，共可灌田35300亩⑦。陕西省兴修各渠至1941年年终，先后完工放水者，有渭、梅、汉三惠渠；1942年内完工放水者，有黑、褒两惠渠。另有洛、定、沣、胥四惠渠，于1943年终完工放水。“全省农田总计蒙灌溉之惠者，将及三百万亩。常年每亩平均增益食粮以五斗计，则每年增益总数，最低限度，当在一百五十万石”⑧。甘肃水利分河东、河西两部，河东水利，湟惠、洮惠、纳丰、溥济四渠于1943年完成，共可灌田100000亩以上；河西水利，1943年成立酒泉工作总站，及武威、张掖、敦煌各工作站。除兴筑肃丰(包括鸳鸯池蓄水库)、登丰两渠外，并已完成旧渠整理工程49处，受益田亩已达110万亩⑨。宁夏省灌溉工程自1942年后，续有改善，共增加灌地91000余亩⑩。1943年整理旧渠道11处，业已完工，共灌田223．9万余亩⑾。青海省地多山谷，灌溉困难，省政府积极进行水利事业，1942年度完成贵德县一、三两区下格河水渠。西宁县属镇海堡至杨家寨，东营子至杨起堡，韵家口至曹家堡各渠，亦均于1942年度勘测完竣，开始挖掘⑿。

(三)三年内战时期农田水利事业受到重大挫折

抗战末期，国民政府原本制订了胜利后恢复和发展农田水利事业的计划，但其后由于国民党发动了反共反人民的内战，把大量经费用于内战军事，致使贷款发展农田水利的计划大部搁浅。如陕西省，1947年度原计划修建第二渭惠渠、清惠渠、冷惠渠、党惠渠及渭惠第六渠等五

------------------------

①(中国经济年鉴·民国二十四年续编)第8章，水利，(H)31—52。

②国民政府行政院编纂：《国民政府年鉴》第二回，地方之部，第8章，四川省，第5节，水利，1944年版。

③前揭《国民政府年鉴》第一回，地方之部，第15章，水利，第3节，工作概况，西康省，1943年版。

④国民政府主计部统计局编：《中华民国统计年鉴》第5章，水利，第l节，农田水利，1948年版，第99页。

⑤国民政府行政院编纂：《国民政府年鉴》第三回，地方之部，第9章，西康省，第4节，建设，四、水利，1946年版。

⑥《国民政府年鉴》第二回，中央之部，第1编，第16章，水利，第3节，工程概况，云南省。

⑦《国民政府年鉴》第二回，中央之部，第L编，第16章，水利，第3节，工作概况，贵州省。

⑧《国民政府年鉴》第一回，地方之部，第19章，陕西省，第11节，水利。

⑨《国民政府年鉴》第二回，地方之部，第20章，甘肃省，第4节，建设，二、水利。⑩《国民政府年鉴》第三回，地方之部。第21章，宁夏省，第4节，建设，二、水利。⑾《国民政府年鉴》第三回，中央之部，第1编，第16章，水利，第3节，事业概况，十七,宁夏省。

⑿《国民政府年鉴》第一回．地方之部．第22章，青海省，第4节，建设，四、水利。

项灌溉工程，“惟本年度农行未予核准贷款，经费无着，均未能兴工”，未收尾的工程也被迫下马。如涝惠渠已完成67％，清惠渠已完成85％，定惠渠完成57％，“以工款不继，物价屡涨，未能按照计划完工”①。贵州省的情况也如出一辙，“至于新办工程，原有桐梓等县十一处，因本年度农行对于新办工程不再贷款，只得一律缓办”②。由于国民政府内部腐败的加剧，在此时期，一些水利工程因质量低下而发生重大事故。如广东惠阳马鞍围工程是抗战复员以来全国最大的水利工程之一。该工程由农民银行贷款8．6亿余元，中央水利委员会贷放9000万元，广东粮食救济协会拨助1．4亿余元，广东救济分会拨助工粮1270吨，另由地方自筹3．7亿余元，并由省内各乡镇征雇民工，负责人力的供应，于1946年12月8日正式兴工，历时5个月竣工。1947年5月11日，由省政府主席罗卓英亲临主持竣工典礼。不意此项盛典刚刚完成，雨季即临。因该年雨水较多，此一徒有虚名的马鞍围，即告崩溃。围内田地约共150万亩，皆遭水淹。马鞍围人口共5万，无家可归者约2500人，横沙村灾情最惨，房屋尽被冲毁，片瓦无存③。

当然，在此期间，也有一些成功的水利工程，但如凤毛麟角。如新疆迪化和平渠水利工程，包括31公里长的总干渠1条，蓄水量5000余万平方公尺的蓄水库1座，长5000公尺引水渠1条，以及共长数10公里的分、支、农等渠10余条，大小闸口门数10个。全年灌水总量可达3000余万立方公尺，至少可灌溉农田10万亩。“这么一项艰巨浩大的工程，以我国一切水利工程的进度之前例而言，至少需两三年时间始能完成，但新疆省水利局却只用三个月时间便把它大部完成，而且开始放水。工程界人士都认为这简直是一个奇迹”。据估计，每年可因此项水利工程而增产米6万市担，小麦4万市担，杂粮35000市担④。

二、国民政府时期农田水利建设的特点

(一)统一水利行政，不断提升水利机构的地位

北洋政府初期，水政分掌于内务、工商两部，民国三年始成立全国水利局，而牵扯于两部之间，权责不专，经费无着。“以无通盘治理之计划，遂呈各自为政之形”⑤。“国民政府成立后，以内忧外患之迭乘，于水政之整理，未暇计及，以致机关重叠，政出多门”，“行政系统，于以紊乱”，“是以年来水旱交侵，几无虚岁”⑥。1932年7月，和黄绍竑于中央政治会议上提议，改组全国水利行政机关，统一水利行政。1934年1月，在国民党第四届中央执行委员会第四次全体会议上，黄绍竑又提出统一水利行政以利建设案，获得通过，并经政治会议拟定《统一水利行政及事业办法纲要》和《统一水利行政事业进行办法》，于1934年12月1日执行。该纲要和办法的核心之点，即为集中事权，集中人才和集中经费。其主要之点为：1．中央设立总机关，主办全国水利行政事宜。2．各流域不设水利总机关，其原有各机关，一律由中央水利总机关接收后，统筹支配，分别办理。3．各省水利行政由建设厅主管；各县水利行政，由县政府主管，受中央水利总机关之指挥监督。水利关系两省以上者，由中央水利总机关统筹办理；水利

-------------------------

①陕西省政府秘书处编译室：《陕西省政府工作报告》，1947年1至6月，第167、16s页。②贵州省政府设计考核委员会：《贵州省政府工作报告》，1945年，柒，建设，戊，农田水利，第86页。

③狄超自主编：《中国经济年鉴·1948》第3章，水利，太平洋经济研究社1948年版，第114页。

④《中国经济年鉴·1948》第3章，水利，第107页。

⑤郑肇经：《三十年来中国之水利行政》，周开庆主编：《三十年来之中国工程(下)》，台北京华书局1967年版。

⑥周开庆主编：《经济问题资料汇编》，台北华文书局1951年印行。

关涉两县以上者，由建设厅统筹办理。同时，加强领导，不断提升水利机构的位置。规定全国经济委员会为全国水利总机关，并规定：“原由国库负担之经费，拨归中央水利总机关支配，大宗工款并由中央水利总机关筹划；各海关水利附加税除已特定用途者外，一律拨归中央水利总机关作水利建设基金，并另借拨英庚款为材料专款”①。抗战开始后，水利事业进一步受到重视。1938年，经济部成立，接管全国水利，于部内设水利司。1939年，国民党中央五届七中全会议决，水利专设机构。1941年，行政院于院内设水利委员会，统一水利行政。该会直辖水利机关有导淮委员会，掌理导治淮河一切事务并处理有关之公地新涸地及受益地亩等；广东治河委员会，掌理广东全省河流之疏浚、筑堤、建港开埠及一切预防水患发展水利筹款施工事宜；黄河水利委员会，掌理黄河及渭、洛等支流一切兴利防患施工事务；扬子江水利委员会，掌理扬子江流域一切兴利防患施工事务；华北水利委员会，掌理黄河以北注入渤海之各河湖流域及沿海区域一切兴利防患事务。在各省则成立水利局，在各县则成立水利委员会作为省、县专设水利机构。1940年1月9日，国民政府颁布《水利建设纲领》，其第一条提出：“水利建设以祛除水患，增进农产，发展航运，促进工业为目标，并力求科学化”；其第三条指出：“为增进农产，应注重灌溉排水及土壤之改良与保护”。把农田水利建设放在了重要位置。该纲领还明确了抗战时期农田水利建设的重点，“西南西北农田灌溉，应力谋发展，以足民食”。这对于坚持抗战，建设大后方，满足军粮民食，具有重要意义。

(二)因地制宜．开辟多种筹款渠道

对于不同规模，不同地区，不同技术要求的农田水利工程，国民政府采取了中央拨款、中央贷款、各省贷款和地方筹款等四种不同的方式。

1．中央拨款，又分两种情况。(1)规模过大，技术难度过高的工程。如陕西大荔县洛惠渠，涵洞共长3377公尺，为国内最长的水利隧道工程。工程费用共计3015093元，也为农田水利工程之最，因此由中央拨款完成。(2)西部贫困地区。如宁夏云亭渠水利工程，1935年由全国经济委员会拨助工款20万元，交宁夏省政府筹划兴办②。甘肃省水利工程，一向由中央协助办理，对于河西水利，从1943年起，中央年拨专款l000万元③。

2．中央贷款。全国经济委员会统一全国水利行政后，根据国民政府颁布统一水利行政事业进行办法，自1934年度起，年列中央水利事业费600万元。全国经济委员会在未经指定综揽全国水政之前，原举办的水利事业，如西北灌溉工程，湖北水利堤工事宜及各项测量试验工作以及各水利机关呈准就海关税收附加专款或由庚子退款借拨材料举办的水利事业，均仍照案继续进行，不在前项方案范围以内，此项专款约计数百万元。两项合计共约1000余万元，相对于全国水利事业，这些款项是远远不够的。因此，为了发展农田水利，国民政府采用了贷款的方法。1942年1月，新成立的水利委员会与主持农业贷款的中中交农四联总处，洽商联系办法。5月1日，行政院指拨农贷经费，确定为各县农田水利贷款非营业循环基金。经水利委员会与四联总处会商，将1942年中央所拨基金1500万元，酌为配拨济用。1943年，中央共拨贷款基金3000万元，“此项贷款，每年应缴还本息及收入之水费，亦经列入国家预算，以资

--------------------

①《中国经济年鉴·民国二十四年续编》第1章，第3节，水利行政之现况，(A)29。

②《中国经济年鉴·民国二十五年第三编》第8章，水利，(H)38。

③《国民政府年鉴》第二回，地方之部，第20章，甘肃省，第4节，建设二，水利，丑、河西水利。

平衡"①。1944年，农田水利工程继续向前推进，除陕西洛惠渠，绥远、宁夏整理旧渠及甘肃河西水利由中央拨款外，余均以贷款方式处理。本年，中央共拨基金5200万元，悉经分配各省作为贷款垫头。中央贷款兴修水利取得了较好的经济效果。1942年，浙江省政府与中国农民银行签订大型农田水利贷款320万元，连同前水利委员会代拨二成垫头80万元，合计400万元，兴办云和县惠云渠，龙泉县安仁渠，庆元县大畈烊，泰顺莒江等规模较大的农田水利工程，均于1943年1月起次第兴工，除莒江外，其余工程均于1943年内完工，实拨贷款法币344万元，灌溉面积约14000余亩，竣工迅速，提早收效。而且完工后的1944和1945年，正逢浙江省连年干旱，而贷款工程区域内的农田岁庆丰登，收成倍于往昔，效果显著，颇得社会好评与农民信仰。“于是一时蔚然成风，嗣历年各地办理农田水利，年有增进，贷款工程实收倡导与示范之功，而奠本省兴修农田水利事业之始基”②。

3．各省贷款。如广东省，“除巨大工程由政府负责办理外，在此期内，仍以官督民办为主，组织各县水利协会或灌溉生产合作社兴办地方水利事业，指定省行年拨专款二百万元，依照广东省小灌溉工程贷款办法大纲之规定贷款，以建设厅农林局为技术辅助机关，求全面之开展”③。云南省则与经济部农本局联合贷款，“由局方放款一百五十万元，省方自筹五十万元，作为办理云南农田水利工程放款基金，并由双方合组云南省农田水利贷款委员会，办理工程实施及贷款事宜”④。

4．地方自筹。如浙江省从1939年至1947年通过征收水利特赋，受益田亩摊派，拨借积谷和自筹工赈物资，以工代赈等方式筹集资金兴办水利工程30项，受益田亩达1532060亩⑤。广西省亦有一定成效。

(三)中央、省、县结合．大、中、小型并举

国民政府在推动农田水利事业的过程中，注意发挥中央和地方两个积极性。《水利建设纲领》第18条规定：“全国各主要水道支干流之治本，运河及港湾之开辟，大规模灌溉水力发电及其他有关两省市以上之水利建设，由中央政府主办之，次要航道之开辟，及灌溉排水等工程，由地方政府主办之，小范围农田水利，及水力发电，由政府鼓励人民办理之”⑥。

大型水利工程由于用款巨大，技术含量高，在当时条件下，必须由中央政府主办。如陕西洛惠渠，自1934年开工，至1937年6月，先后完成总干渠21公里，干渠80公里，及主要建筑物如大坝、渠、闸、渡槽、涵洞、桥梁及第一、二、三、四号隧洞。其第五号隧洞因穿越钱镰山，遭遇涌泉及流沙，进行异常艰难。至1937年底，约完成全长4／5，前进愈深，沙层愈厚，水量也愈旺。在1938—1941四年中，曾试用各种工作方法，然而因为机器和财力均感不足，收效甚微。1941年9月行政院水利委员会成立，选请中外专家研讨改进方法，最后决定改用工作井及工作洞方法。先开试验段，渐有成效，用人力克服天然障碍，于1946年11月全洞贯通，连同北段旧洞共长377公尺，为国内最长的水利隧洞工程。在将战前完成的各渠道及建筑物加以整理后，于1947年9月9—11日试行放水3天，经过良好，据估计，每年可增产小麦10万市石，豆谷杂粮75000市石，棉花750万市斤。此项工程历时14载，工程费用折合战前法币，共计3015093元，无论在技术上还是在财力上，都是地方政府难以胜任的。

-----------------------

①《国民政府年鉴》第二回，中央之部，第l编，第]6章，水利，第3节，工程概况．第3页。

②浙江省银行经济研究室：《浙江经济年鉴》第8章，水利，1948年印行，第355页。

③广东省政府编：《广东年鉴·民国三十年度》第11编，水利，第6章，灌溉，(盈)100，1942年版。

④张肖梅编：《云南经济》第14章，N．10，1942年版。

⑤据《浙江经济年鉴》第327—331页数字计算。

⑥《国民政府年鉴》第一回，中央之部，第1编，第15章，第2节，第293页。

在抗日战争时期，由于各大河流全区或下游沦于敌手，故仅能致力于后方各省水利事业的发展。由于中央的大力支援和各省的辛勤努力，取得了一定的效果，其中以四川最为显著。1941年，四联总处贷给四川省1700万元，兴修新旧工程，计大型堰渠15处，小型塘坝1000余处，后因工料费用高涨，原定预算，已不敷用，1942年春，增拨贷款900万元，水种局积极努力，昼夜赶工，所有各处工程，均得于五、六月间一律完工放水。已经灌溉面积约计70余万亩。依照预计估算，可能灌溉面积，总计可达250余万亩。在成绩的鼓舞下，四川水利局继续致全力于农田水利事业。“一切设计规划，以及各工程处、工务所之工作，均称努力，经全部勘察测量设计完毕之工程，凡十余处”。1942年，四川省将征实超额完成的3000余万元法币，全数拨作兴办农田水利事业之用。自1941—1947年6月，四川省共完成水利工程24处，受益田亩410978亩①。

大后方其他省的农田水利事业也有较大的开展。如陕西省横山县，是一个小县，农户不足1万。该县县长王俊让，从1941年至1942年，躬亲筹划，领导民众，集资自行举办小规模水利工程，前后凡共26处，颇著成效。共可灌田35558亩，用款263502元，每亩工程费用仅及7．41元，平均每亩收获粮食以1市石计，年可收获3万余石，“可谓费省效宏”②。

为了调动各省、县兴办水利事业的积极性，1935年4月，国民政府曾颁布兴办水利奖励条例和兴办水利给奖章程，后认为，由于水利事业的发展，各该条例、章程，已多不尽适用，且原定奖励事宜偏重河工修防及捐募款项，亦有修正之必要，于是另行拟具兴办水利事业奖励条例，于兴办水利者予以重奖，于1943年7月29日公布实施。此后，很多省都出现了大型和小型水利工程并举的局面。为了进一步推动各省普遍兴修小型农田水利，1943年，国民政府颁布《非常时期强制修筑塘坝水井暂行办法》，通饬各省施行，积极筹划各省发动民力，大举兴修。并由中国农民银行贷款协助广东、广西、湖南、贵州、福建、江西、甘肃、陕西、河南、湖北、四川等省推进灌溉工程建设，共贷放小型工程费6000余万元，推进工程约6000余万市亩。与此同时，农林部通过举办示范工程，直接指导农田水利建设。1943年，农林部分别在川东、川北设立防旱督导站工程队，办理巴县、江津等县小型工程，灌溉面积37000亩；黔西防旱督导站及工程队，办理安顺等县工程8000余亩；第三工程队办理四川南溪等县工程4000余亩；第一测量队办理四川巴县蓄水库工程5200余亩。农林部并通过拨款、贷款、督导等方法，协助各省推进小型农田水利工作。1943年，拨发小型农田水利工作督导费145万元，协助福建、广东、甘肃、山西、湖南等省，督导民众自动兴修，并介绍贷款，计推动小型工程130余万亩。1944年，复拨各省施工督导费570万元，并于四川、湖南、广西、江西、广东、福建、贵州、湖北、浙江、陕西、甘肃、河南、新疆、山西等14省，另筹垫头贷款1900余万元。同时，与农民银行洽筹小型农田水利贷款8900余万元，由农行统筹贷放，分配于四川、西康、湖北、湖南、广西、贵州、云南、广东、福建、江西、安徽、浙江、河南、陕西、山西、甘肃、宁夏等17省。并依照《非常时期强制修筑塘坝水井暂行办法》，订立各省1944年度推进小型农田水利工程工作纲要，推动各省督饬普遍兴修③。

---------------------

①《中华民国统计年鉴》第5章，水利，第l节，农田水利，第100．98页。

②陕西省政府统计室编：《陕西省统计资料汇刊》第3期，1943年版，第265页。

③《国民政府年鉴》第二回，中央之部．第1编．第12章，农林，第6页。

各地的小型农田水利工程都程度不等地产生了经济效益。如湖北省，至1944年，据已报验的21县，共完成水井1213口，堰坝1424座，蓄水库29座，沟渠969道，涵闸4座，池塘1245口，堤垸13座，水车935架，受益田亩292590亩①；湖南省于1941年11月调遣专员督修各县塘坝，至1942年4月，计已修建完成之塘17543口，坝548l座，灌溉面积16152755亩②。

三、农田水利的成效及其意义

国民政府发展农田水利究竟取得了多少实际的经济效益，据国民政府统计：“三十一年农田水利已完工程，共用款3l374814元，灌溉面积达517400市亩，共计增益13982万余元”③。每亩约增益270元，与当时粮价每石200元相较，每亩约增产粮食1．35石，可见，1942年，因发展农田水利而增产的粮食约为70万石；自“二十一年十月至三十二年十月，完工放水工程已达八十处，计可灌田八十二万四千五百五十五市亩”④。其中以甘肃为最多，达38处，可灌田557565亩。如按陕西标准“每亩平均增益食粮以五斗计”⑤，则增产粮食约41万余石，“自三十二年十月至三十三年十月，各省灌溉工程完工放水者，已达二十四处，计可溉田三十二万六千五百四十八亩”⑥。其中四川省占12处，共溉田167978亩，按四川每亩增益400元，每石粮价200元计⑦，每亩可增收粮食2石，全国共可增收粮食65万石。至此，1944年，因发展农田水利，每年后方19省可增加灌溉面积1668503亩，增收粮食176万石，约合264万市担。但以上所估计的只是中央所拨款与贷款的大型水利工程所产生的经济效益，至于各县所举办的小型农田水利工程，国民政府另有统计。

①《国民政府年鉴》第三回，地方之部，第6章，湖北省，第5页。

②《国民政府年鉴》第一回，地方之部，第7章，湖南省，第93页。

③《国民政府年鉴》第一回，中央之部，第1编，第15章，水利，第3节，工作概况，一、发展农田水利，第300页，“三十一年度农田水利已完工程经济价值表”。

④《国民政府年鉴》第二回，中央之部，第1编，第16章，水利，第3节，工程概况，第3页。

⑤《国民政府年鉴》第一回，地方之部，第19章，陕西省，第11节，水利，第285页。

⑥《国民政府年鉴》第三回，中央之部，第1编，第16章，水利，第3节，事业概况，第2页。

⑦据《国民政府年鉴》第一回，中央之部，第1编，第15章．水利，第3节，工作概况，一、发展农田水利，第300页，“三十一年度农田水利已完工程经济价值表”，“四川”，“每石售价100元”，“灌水后每亩可增益400元”。

可见，修整小型农田水利始终在全部提高单位面积产量措施中占据着重要的地位。1941年，修整小型农田水利增产粮食近300万担，1942年粮食虽然欠收，仍达70余万担，1943年达到280万担，1944年，仍在百万担以上。加上中央拨款与贷款所修建的大型水利工程所增产的粮食，每年共可增产粮食达四、五百万担。从1941年至1944年，修整小型农田水利的成效在全部提高单位面积产量措施的成效中均占16％至30％以上。在其他提高单位面积产量的措施如改良品种、防治病虫害、增施肥料等不断推广的情况下，修整小型农田水利能够保持这样的地位是难能可贵的。

国民政府大力发展农田水利事业，具有重要的历史意义。1．保证了抗日战争时期的军粮民食，有利于抗战的胜利。如四川省新办已完工之各项大小型工程，实际已灌田亩而有增益者，计达33．5万市亩，每市亩平均增产稻谷2市石，计收获67万市石，增产量约为本年(1942年)征收1760万石的4％①。广西省至1943年10月，大型工程已完成7处，小型工程已完成386处，灌溉面积达399566亩。每年增收稻谷约753213担②。1943年，广西征实征购稻谷，核定各为160万担，增产稻谷占征实征购稻谷23．54％。2．减轻了日伪破坏农田水利造成的损失。如浙东沿浙赣铁路各县于1942年春，先经日军窜扰，继遭洪水为患，灌溉渠堰大部损毁，灾情惨重。冬间，日军溃退金华，失地收复，经浙江省政府商请中国农民银行，采取紧急贷款方式，派员驻县指导监放。共贷放农田水利贷款174万元，修复缙云、丽水等13县农田水利工程89处，受益农田159358亩。“劫后灾黎，均免流离失所，获益甚巨”③。3．促进了西部开发。国民政府对兴办西北的农田水利，采取中央拨款的方式，有力地支援了西北的农业建设。如甘肃省湟惠渠灌溉面积达25000亩，其灌溉区以土质关系，需水灌溉至为迫切，每垧旱地(合二市亩半)每年只收谷1担，改水田后，每亩年可收麦8斗，谷5斗，按1941年4月物价计算，每亩年增益200元。全灌溉区共增益500万元，地价也增加了1倍；溥济渠灌溉面积35000亩，其灌溉区原为旱地，每垧年产量约为300斤，大旱之年，经常颗粒不收。灌水之后，收获有了保障，每亩年增益为200元，每年共增益700万元，地价增加了数倍。陕西省农田水利工程规模较大。如黑惠渠，灌溉面积14万亩，每亩年增益200元，共增益2800万元，且开渠后“黑水就范，两岸可免泛滥，为利尤溥”。

但是，我们也要看到，国民政府发展农田水利尽管取得了一定的成绩，但其成果毕竟是有限的。国民政府如不进行彻底的政治改革，遏制政治上的腐败，其经济建设也是难有大的作为的。其后的政治、经济形势发展也证实了这一点。

内容提要：国民政府时期，农田水利的发展分为三个阶段：抗战前受到重视阶段，抗战申持续发展阶段和抗战后受到挫折阶段。其特点是：一、统一水利行政，提升水利机构地位；二、因地制宜，开辟多种筹款渠道；三、中央、省、县结合，大、中、小并举。国民政府大力发展农田水利事业，具有重要的历史意义：保证了抗战时期的军粮民食；减轻了日伪破坏农田水利造成的损失；促进了西部的开发。

关键词：国民政府农田水利特点成效意义