大型灌区改革分析论文

一、灌区改革进展情况

湖南省在社会主义市场经济条件下的灌区管理体制改革试点始于铁山灌区。1995年12月，铁山灌区管理局针对灌区线长面广、管理难度大、维修任务重、资金筹措能力弱、水费计收难、多头管水、水资源浪费大等弊端，借铁山灌区作为湖南省利用世行贷款水利项目一个子项目之机，借鉴国外灌溉管理的先进经验，结合本灌区的实际，对北灌区内的临湘市长塘镇进行“公司＋协会＋用水户”灌溉管理模式的改革试点，成立了全省第一个农民用水户协会——铁山灌区临湘长塘农民用水户协会，长塘支灌区的1693户农户全部申请入会，农民投票选举了用水户代表，民主产生了协会主席和执委会成员。在地方政府和铁山灌区管理局的支持下，用水户积极筹资投劳，新建和改造支渠17．4km，兴建田间灌排渠道16．5km，扩大灌溉面积133hm2，改善灌溉面积267hm2。改革后工程运行的第一年平均增产粮食1230kg／hm2，用水户水费无一拖欠。在长塘用水户协会成功试点的基础上，铁山灌区不断总结经验，逐步在本灌区推广并完善该模式，目前整个灌区已建立农民用水户协会24个，用水户联组36个，入会农户6．04万户，管理灌溉面积2．03万hm2，占设计灌溉面积（5．7万hm2）的35．6％，占有效灌溉面积（2．73万hm2）的54．3％。

湖南省在铁山灌区“公司＋协会＋用水户”成功经验的基础上，按照水利部、国家计委对大型灌区建设与管理提出的要求，结合以节水为中心的大型灌区续建配套，适时推行了以转换灌区经营机制为重点的大型灌区管理体制改革。官庄灌区浏阳片通过改革和改造，灌区面貌焕然一新。2001年5月，省水利厅和衡阳市政府在深入调查研究的基础上，出台了《欧阳海灌区经营管理体制改革方案》，在全灌区推行“公司＋协会＋用水户”经营管理模式，成立用水者协会，灌区管理局水费计收有了重大突破，灌区面貌大为改观。在六都寨、双牌、黄材、青山垅、官庄、澧阳平原、青山水轮泵站等灌区，亦成功地实施了“公司＋协会＋用水户”管理模式试点，均收到了很好的效果。目前全省大型灌区共建立用水户协会129个，入会农户158036户，管理灌溉面积4．45万hm2。改革后的灌区，提高了灌溉效益，增加了灌溉面积，建立了良好的灌溉管理秩序，加强了工程维修养护，提高了水费实收到位率。

二、存在的主要问题

1．基础设施薄弱

湖南省灌区工程大多已运行几十年，由于年久失修，老化严重，导致效益衰退。目前，大型灌区均未达到设计标准，15处大型灌区设计灌溉面积46．34万hm2，有效灌溉面积为35．12万hm2，“九五”期间年平均实际灌溉面积为32．78万hm2，仅为设计规模的70．7％；渠道工程多未衬砌，崩垮渗漏严重，实际灌溉区渠系水利用系数仅为0．45，造成了水资源的大量浪费。灌区基础设施的现代化水平低，大部分灌区没有遥控遥测设施，还是依靠人工测报水位、传递信息、操作设备，生产效率低下。干旱季节用水秩序混乱，拦水、抢水等现象时有发生，灌溉工程管理难度大。

2．人员包袱沉重

一是人多。大型灌区现有在岗职工总人数5832人，而按工作需要只需要3278人，超员44％。宁乡县黄材灌区有效灌溉面积1．89万hm2，现有职工668人（不含离退休145人），人均管理灌溉面积仅为28．2hm2，被戏为“可以一个星期上班两天、休息五天”。二是人员结构不合理。全省大型灌区现有初级以上职称的专业技术人员778人，仅占总人数的9．99％，其中拥有高级职称的仅11人，占总人数的0．14％。行政人员过剩，专业技术人才短缺，管理队伍素质低，制约了灌区工程的持续健康发展。

3．经济效益低下

水费是灌区管理单位的主要经济来源，是灌区发展的经济基础，但全省大型灌区水费计收情况差。一是水费标准低。目前执行的农业灌溉水价仍是湘政办发[1990]41号文件规定的农业用水价格按每亩9～13kg稻谷收取，这个价格远远低于各灌区测算的实际供水成本价格。随着近年来粮价的降低，农业水费收入亦随之减少。二是水费计收难，实收到位率低。目前大多数灌区通过乡镇财政代收水费，存在克扣、截留、挪用水费现象，水费实际到位率低。全省15处大型灌区“九五”期间按实际灌溉面积每年应收水费粮4960万kg，折合人民币3170万元，平均实收水费只有1766万元，平均每亩实收水费仅3．59元，实收到位率为55．7％。“九五”期间，全省大型灌区管理单位每年亏损达1758万元，还不能维持管理人员的基本工资，工程的维修养护和职工的生活福利无法得到保障。

4．管理体制不顺

灌区现有管理体制已经不适应社会主义市场经济的要求。一方面，灌溉管理还是依赖基层政府的行政手段，与市场经济大环境不相适应，协调组织乏力；另一方面，“水是商品”的意识不强，水资源的分配还是大锅水模式，供需双方的位置没有摆正，责任没有分清，大部分灌区用水者参与管理的具体组织和措施不到位，“水市场”在水资源优化配置中的基础性作用没有得到重视和发挥，水资源的分配和管理还没有真正走上法治轨道。

三、灌区体制改革构想

湖南省灌区体制改革经过6年的探索与实践，取得了初步成功的经验与成果，全省推行体制改革的条件已基本具备。下一步，全省灌区体制改革要进一步明确指导思想和改革目标，确定改革的内容和模式。争取用3～5年时间，按照“巩固、落实、完善、深化”八字方针完成全省大型灌区体制改革工作。

1．灌区体制改革的指导思想和目标

大中型灌区体制改革的指导思想是：以邓小平理论和总书记“三个代表”重要思想为指导，以《水法》等有关政策法规为依据，改革现有管理体制和运行机制，加强工程管理，积极发展灌区经济，改造现有灌区设施，推行用水户参与灌溉管理，提高灌区经济效益、用水效率和灌区服务功能。改革的目标是：建立产权清晰、责权明确、政事企分开、管理科学的灌区管理体制和运行机制，从过多的依靠行政手段转到政府组织、引导、扶持，用水户参与，自主管理，适应社会主义市场经济体制的轨道上来，从而实现水土资源的优化配置，使灌区走上可持续发展之路。

2．改革的内容及模式

（1）改革灌区管理体制，推行用水户参与灌溉管理的管理模式

各水库灌区管理局（处、所）应明确为行政或赋予行政职能的事业单位，统管并协调枢纽、灌区及本工程其他独立经营单位的工作，下设灌区供水公司，为非营利准公益型事业单位。供水公司负责总干渠和干渠的运行管理、维修、养护、水量分配、水费计收以及本灌区更新改造和续建配套计划的实施，协调和指导本灌区用水户协会的工作。各灌区可根据工程规模和实际情况，成立若干供水分公司。以支渠渠系水文边界为划分依据成立农民用水户协会，以斗、农渠水文边界划分成立农民用水户小组（或联组或分会），负责支渠及其以下小型工程的运行管理、维修养护、续建配套、田间节水工程建设、水稻控水灌溉增产技术推广、核实本会（小组、联组、分会）各用水户灌溉面积并造册上报、申报用水计划、安排本渠系灌溉调度、统计水量、结算水费、直接面向用水户计收水费。用水户协会应为具有法人地位的事业性社团组织，实行独立核算，自主经营。现阶段，用水户协会的组建可考虑分两步走，即由现有渠系管理人员竞岗参与逐步过渡到由用水户代表选举产生。

（2）改革运行机制

在明确灌区供水公司和用水户协会自主经营权后，要使灌区供用水管理从过多地依靠行政干预、用水户通过政府向供水单位要水的传统做法，转到政府引导和扶持，用水户参与，供、用水双方面对面，按合同供水上来。供水合同由灌区供水公司与用水户协会或其他生产经营者签订，详尽规定双方的权利和义务，包括灌溉面积、分配水量、供水时间安排、各时段灌溉水量、应缴纳水费以及缴纳水费的时间等。通过推行合同供水，可达到节约用水、计划用水的目的，实现水资源的优化配置，同时增加灌区管理单位的收入，增强经济实力。

（3）改革水费收费机制

水费收费机制的改革是灌区体制改革的关键。现行水费收费方式大多为乡（镇）财政或政府代收，提取一定比例的手续费后再转交灌区管理单位。但部分乡镇任意克扣、截留、挪用水费，致使灌区各项工作难以为继，严重影响了灌区的发展，必须改革。

优先推荐的水费收费方式为由用水户协会直接向用水户收取，然后按供水合同条款的要求上交给灌区供水公司；水费的收取应实行“三统一”，即统一收费政策，统一收费标准，统一收费票据。已具备条件的灌区可实行“基本水费＋按方收费”，条件暂不具备的可暂按亩收费，待条件成熟后，逐步过渡到“基本水费＋按方收费”。湖南省新的水费计收政策即将出台实施，这将有力地推动灌区的巩固改造，稳定管理队伍。

（4）改革用人机制

灌区供水公司可按水利部有关规定，秉着“精简、高效”的原则，结合本灌区实际情况定编、定员、定岗。改干部任命制为聘用制，实行目标责任考核制度，能者上，庸者下；管理人员和工人实行竞争上岗、双向选择、优化组合的人事动态管理。在分配制度上，调整现有工资结构，建议推行“档案工资＋效益工资＋奖励工资”的工资结构形式，将工作实绩与工资奖金挂钩，形成能者多劳、按劳取酬的工资分配激励机制。