餐饮服务食品安全行政处罚分析

1对象与方法

调查对象为太原市小店区食品药品监督稽查队2012—2014年行政处罚案卷、工作报表及相关原始登记册。太原市小店区食品药品稽查队，根据相关权限和职责分工，受委托承担辖区内餐饮服务、保健食品、化妆品安全的日常监管和投诉举报案件的查处。同时依据太原市食品药品监督管理局相关制度的规定，其所承担的餐饮服务类职责和权限仅限于500平米以下的中小型餐饮服务单位和个人，中专以下的学校和企事业单位集体食堂（含大型、特大型）以及建筑工地食堂。

2结果

2．1投诉举报与日常检查立案处罚比较：立案处罚率远远大于日常监督检查立案处罚率（15．7％、0．99％），必将是近几年行政执法主要的案件来源渠道。

2．2投诉举报主要内容与立案实施处罚依据比较

2．2．1投诉举报主要内容整理统计：712件投诉举报中，餐饮服务类为632件。632件餐饮服务类投诉举报相关内容类型依次为：无许可证经营占29．3％（185/632），食品中有异物占25．6％（162/632），食品变质占20．1％（127/632），卫生差占13．3％（84/632），食后不适占DOI：10.11655/zgywylc2015.08.067基金项目：太原市卫生局科技攻关课题（2013-43）作者单位：030006太原市小店区食品药品稽查队表1投诉举报与日常检查立案处罚比较年份投诉举报日常检查投诉举报处罚占比接举报数立案处罚数立案处罚率（％）日常检查单位数立案处罚数立案处罚率（％）立案处罚总数投诉举报立案处罚数投诉举报立案处罚占比（％）2012年2344117.53548500.149141452013年2323213.83760220.065432592014年246208.17871730.93932021合计7129315.7151791450.992389339

2．2投诉举报主要内容与立案实施处罚依据比较

2．2．1投诉举报主要内容整理统计可以了解到，712件投诉举报中，餐饮服务类为632件。632件餐饮服务类投诉举报相关内容类型依次为：无许可证经营占29．3％（185/632），食品中有异物占25．6％（162/632），食品变质占20．1％（127/632），卫生差占13．3％（84/632），食后不适占表2投诉举报类型年份无许可证食品中有异物食品变质卫生差食后不适无健康证上岗食物中毒非餐饮类其他合计非餐饮类指保健食品、化妆品类；其他指躁声扰民等9．97％（63/632）及从业人员无健康证上岗占1．7％（11/632）。从群众投诉举报案件的内容看，无证违法经营高居榜首与立案处罚基本一致；食品中存在异物居举报次位，异物的种类更是五花八门，多以有害昆虫（蟑螂、苍蝇、小虫等）为主，其次为毛发、铁纱、塑料等，而食品中发现假牙及牙套虽为个案，但这些都可以从另一个侧面反映出部分餐饮服务单位和个人其操作加工场所环境不整洁，操作加工过程不细致、不规范，各加工环节人员责任心不强、把关不严等。

2．2．2立案实施处罚违法案由238件实施处罚案件：无健康证上岗39．4％（94/238）；无许可证经营24．8％（88/238）；经营不合格食品12．6％（30/238）；超范围经营与无索证、索票台账记录均为4．6％（11/238）；食品中有异物1．7％（4/238）。从日常监督检查发现并处理的案件可以看出，部分餐饮服务单位从业人员无证上岗、无证经营屡查不禁，屡禁不止，反映出监管的不到位和经营者法律意识的淡薄；而“三无”产品和超期食品的查而不绝，对于从源头上杜绝不合格产品进入市场以及经营环节严格把关意义重大。

3讨论

3.1存在问题

①监管力度有待加强。②无证经营现象突出。③餐饮服务企业经营的食品存在较多问题：在各类餐饮服务企业经营活动中，生产经营禁止生产经营的食品以及生产经营标签或者使用（说明书）不符合规定的食品、食品添加剂的情况与其他违法情况相比都属于比较多的。生产经营禁止生产经营的食品包括了过期食品、变质食品以及抽检不符合要求的食品等。餐饮服务企业经营的食品存在这些标识、标签以及过期等情况，说明企业管理制度有欠缺之外，也充分说明企业相关管理人员缺乏责任心，重视程度不够，制度落实不到位。

3.2对策及建议

3.2.1在确立和塑造“12331”电话举报平台的基础上，拓宽案件来源的渠道：资料显示占39．08％的投诉举报予以立案处罚，充分体现了畅通此渠道对违法行为查处的重要性。尽快建立和完善区一级“12331”投诉举报平台，是此次大部制改革的必需。应结合一年一度的“食品安全宣传周”及“3．15宣传日”等，广泛利用大众传媒，采取多种形式，加大宣传，同时应建立覆盖全区的系统内监管网络，消除监管空白点，提高监管覆盖率。

3.2.2在提高监管频次和力度的前提下，监管工作应有所侧重：238件查处案件，排在处罚依据前3位的违法行为依次为：从业人员无健康证上岗、无许可证经营、经营不合格食品行为，与餐饮服务经营的实际现状基本是一致的，这也为今后的执法监管提供了侧重点。但值得总结和探讨的是，如何正确解决在处理投诉举报过程中存在的不同程度的“就事弄事”意识和做法。许多群众的举报不可避免存在着非专业性和片面性，是仅仅局限于就事论事式的一对一解决问题方式，还是举一反三或全方位开展督查，其中存在着很“微妙”的关系，因为执法人员无法排除少数当事人存在恶意举报的嫌疑，如果全面督查有时势必会助长恶意举报的歪风。食品中发现异物排在投诉举报原因次席，占28．4％，但实际查处处罚仅为2．8％，这很大程度上与无法确定异物来源有关，在处理此类投诉举报过程中，执法人员多充当了“调解员”的角色，实属无奈之举。同时作为执法部门，应加大对无证经营行为、人员无证上岗行为的检查，加大对食品生产经营各环节的巡回监督频次，加大对食品中非法添加以及使用不合格产品等违法行为的打击力度，在开展联合调研，总结提炼地方经验的基础上，探索建立健全符合国情、科学完善的“餐桌污染治理体系”和从“农田到餐桌”的全程追溯体系，建设食品放心工程，实行从农田到餐桌的全过程食品安全控制。

3.2.3在规范案件查处行为的原则下，加大对大案要案的查处：总结近年来案件查处的过程，由于缺乏系统规范的法律知识，对一些违法案件的查处仍停留在问题的表层，且案件处罚的“随意性”突出，自由裁量权过大，文书书写不规范，引用法律条款牵强等表现突出，而同类型案件处罚额度相差悬殊，且无法自圆其说，经不起推敲，若有争议存在败诉的风险。故此规范一线执法者的案件查处行为，在本部门显得尤为紧迫，全员执法培训亟待进一步强化。笔者以为，建立和开放食品安全信息平台接入口，探索公安机关提前介入食品安全犯罪案件评估与应对，通过持续保持强制高压的市场监管，消除食品安全隐患，降低食品安全风险，在很大程度上才是治本之举。

3.2.4强化企业责任意识：从目前来看，餐饮服务企业的规范、自律性还是比较欠缺，从对餐饮服务企业处罚的案由中就可以反映出来。未经许可从事餐饮服务（擅自扩大经营方式范围案）、违反食品采购查验记录规定、违反生食水产品特殊规定、未按规定要求贮存销售食品或者清理库存食品等，正反映出餐饮服务企业责任感、自律性的缺乏。只有规范化、有社会责任感、自律的企业才能走得长远，才有可持续发展的希望。餐饮服务企业应该严格按照法律法规的要求合法经营，真正对社会、公众以及自己负责。

3.2．5发挥政府主导作用，完善部门协作机制：餐饮投诉举报案情复杂，涉及面广。一些案件不仅是食品安全方面的问题，还涉及到经济利益民事、甚至刑事等内容；有些不单纯是餐饮消费的问题，还涉及到食品种植、生产加工、销售流通多个环节，需要多个部门齐抓共管。鉴于此，建议由政府出面，加强协调沟通，完善联合执法协作机制，形成监管合力。以政府声音鼓励支持消费者协会、餐饮协会等团体，制定餐饮业服务规范，建立餐饮服务争端解决机制，避免因服务质量问题而出现举报投诉。

作者:刘龙云 单位:太原市小店区食品药品稽查队