精准扶贫审计监督研究

【摘要】在精准扶贫中有效实施审计监督全覆盖，才能促进真扶贫、扶真贫。目前精准扶贫审计中存在诸多问题：缺乏扶贫项目立项事前审核机制，扶贫项目实施事中监督机制执行不力，事后审核评估和激励机制不完善等。因此，在大数据背景下，要利用新兴的技术，充分发挥审计监督全覆盖对精准扶贫的保驾护航作用，做到事前参与立项咨询审计，事中实时联网跟踪审计，事后绩效评估审计，推进精准扶贫信息化建设，加强经济责任审计，更加有效地监督扶贫资金去向的真实性，切实将扶贫项目落到实处，高效地实现精准扶贫。

【关键词】大数据；精准扶贫；精准审计；审计监督

全覆盖精准扶贫，是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式[1]。从数量上看，现阶段我国贫困人口仍占相当大比重。根据国家统计局的统计公报，至2016年底农村贫困人口还有4335万人。从分布上看，大多数分布在偏远山区，从其诉求上看，日趋多样化。我国扶贫开发已经从“以解决温饱为主要任务”的阶段转入“巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段”[2]。为了高效地完成精准扶贫任务，应科学谋划好“十三五”时期精准扶贫开发工作。要建立精准扶贫开发长效机制，搭建社会各界参与扶贫的互动平台，构建科学合理的精准扶贫绩效评估体系，充分发挥审计监督全覆盖对精准扶贫的保驾护航作用，实现贫困人口同步小康。

一、精准扶贫审计研究综述

精准审计是监督精准扶贫工作的重要环节，也是促进国家扶贫工作切实贯彻落实的重要手段。刘启亮认为，审计作为职能部门，在“拨付、兑现、公示、报账、检查、审计”这一财政扶贫资金全程动态管理机制中扮演着重要角色，跟踪审计能够对违反规定拨付、使用、管理资金的问题进行全面清理检查，以助于发现虚报、冒领、截留、挪用等违规违纪使用专项扶贫资金的行为，确保扶贫资金规范、安全、有效使用。中国海洋大学李雪建议，以项目为平台，审查项目安排是否精准，关注扶贫项目的效益和寿命；以资金为主线，审计资金使用是否精准，有无挤占挪用、滞留沉淀等问题；以管理为抓手，审计扶贫措施是否精准到户，扶贫对象是否精准；以绩效为目标，审计扶贫脱贫成效，关注扶贫脱贫长效机制[3]。2014年10月27日国务院公布的《关于加强审计工作的意见》中首次提出了审计监督全覆盖，它是指审计机关在自己的职责区域之内及权限之下，对审计对象诸如公共资金、国有财产及资源的全方位审计，做到不存有盲区和死角。徐薇[4]认为结合国家审计及其实施环境的现状，通过对制约因素的深入剖析，实现国家审计监督的全覆盖，应当进一步创新审计资源整合模式、加快审计制度规范建设、探索审计“走出去”战略，优化审计项目管理方式方法。秦荣生[5]认为，大数据可以促进持续审计方式的发展、总体审计模式的应用、审计成果的综合应用、相关关系证据的应用、高效数据审计的发展和大数据审计师的发展。上述学者在大数据、精准审计和审计监督全覆盖方面分别有所研究，但鲜有专家学者从审计监督全覆盖角度利用大数据这一新兴技术发挥审计监督职能，助力精准扶贫工作的有效实施，忽略了通过审计监督全覆盖在健全精准扶贫管理机制、提升精准扶贫长效机制运行质量和精准扶贫绩效考核等方面的强大作用。运用大数据的“相关关系”理念，实现财政、农业、扶贫、民政、社保等多部门数据的关联共享，运用审计监督全覆盖理念，提高扶贫的精准度，开创精准扶贫的新局面。

二、精准扶贫审计中存在的问题

我国近年来不断加大扶贫力度，根据财政部官网公告，2016年中央财政安排拨付财政扶贫资金660.95亿元。国家针对精准扶贫工作也已出台了相关政策，包括对每个帮扶对象建档立卡，加强信息化管理，实施动态管理。在精准扶贫审计的过程中发现相关行政单位和人员一些违规和违法行为，导致政府扶贫的力度虽然很大，但并未完成预期目标。（一）精准扶贫绩效评估机制不健全。由中国社会科学院民族学与人类学研究所、社会科学文献出版社共同编写的《社会保障绿皮书：中国社会保障发展报告（2017）》指出，在扶贫过程中工作人员的不专业容易导致在入户调查、审核、审批过程中存在诸多不规范的地方。农村扶贫的监督制度不完善，实施难度大，其公平性受损，保障待遇的公平性和反贫困效果面临挑战。由于缺乏对农村最低生活保障运行的有效监督，部分贫困地区依然存在“全村轮流吃低保”“整村平分低保金”的现象[6]。究其原因，是由于没有构建信息共享的精准扶贫绩效评估大数据平台，无法实施对扶贫部门管理及扶贫项目开发、资金使用的有效监督，缺乏扶贫项目立项事前审核机制、扶贫项目实施事中监督机制、事后审核评估和激励机制，对于精准扶贫审计全覆盖很难去开展。（二）缺乏扶贫项目立项事前审核机制。扶贫项目的质量直接影响到扶贫工作的效果及其资金的使用效率，现阶段我国政府面临着贫困人口基数大，扶贫资金十分有限的严峻形势。但是有些地区没有对扶贫资源进行合理规划，多次出现浪费人力物力的“面子工程”“形象工程”。根据国家审计署公告，2016年第四季度河北省、四川省、贵州省的3个县在扶贫项目实施中存在违规招投标等问题，涉及资金6229.64万元。出现这些现象，很大程度上是因为扶贫资金的项目来源没有经过严格的审批和第三方机构的评估，审计部门没有参与到扶贫政策的制定、规划和立项等具体事项的稽核中去，没有对扶贫项目的真实性、可行性，是否符合相关要求等实施相关论证和审核。（三）扶贫项目实施事中监督机制执行不力。目前我国贫困人口大多分布在偏远山区，贫困户获取资源与发展的能力差，贫困地区资源配置效率低下，给精准扶贫的实施带来了极大的困难。过去，在贫困户的识别方面，由村民广泛参与，通过民主形式识别出贫困户，各地在开展贫困农户建档立卡工作时，明确要求进行公示。现阶段，大量农村劳动力外出，无法定期召开村民代表大会，难以通过民主程序来识别贫困户和分配扶贫资源。外出人口的增多，也导致村民监督机制的丧失，使得有些地方政府对于贫困户的扶贫资金违规使用。据国家审计署公告，2016年第四季度共有5个省的15个单位和多名个人套取、违规使用扶贫等资金1238.03万元。扶贫资金的具体使用情况，不能被实时地监督和动态地管理，很难了解扶贫资金是否被有效的利用。由于农村劳动力的流失，导致贫困信息的缺失，难以执行贫困农户建档立卡必需经过的申请、选议与审核程序，没有利用大数据及时公布扶贫项目开发与资金使用情况，无法起到群众与社会的有效监督作用，致使扶贫资金被违规使用，导致不能精准帮扶。（四）事后审核评估和激励机制不健全。据国家审计署公告，2016年第四季度10个省的部分市县扶贫资金统筹整合不到位，有2.37亿元扶贫资金闲置；5个省的21个产业扶贫、饮水安全等项目推进缓慢或效益不佳，涉及资金7477.13万元。大额扶贫资金的闲置、统筹不到位，造成我国国有资产严重损失，对于扶贫部门的领导和工作人员，缺乏强制性审核评估和激励机制，以使其合理地使用扶贫项目资金。由于我国法治化发展的不成熟和法治化思维理念的缺乏，在实际扶贫过程中可能出现不公平、不公正的现象。尽管存在对扶贫资金使用情况的绩效评估机制，但由于没有利用大数据技术充分考核领导干部精准扶贫完成情况，有效实行经济责任审计等原因，导致第三方机构没有及时发现扶贫部门扶贫项目资金使用效率不高，或资金被挤占挪用、资金浪费等问题。

三、大数据助力精准审计

（一）大数据在精准扶贫中的作用。大数据是重要的信息资源，数据挖掘与云计算已逐渐发展成为国家现代化治理体系的基础性战略资源。在扶贫工作中，不少地区应用大数据思维和信息技术对扶贫开发资源进行高效整合，对扶贫成效数据进行量化分析，从而达到精准扶贫。1.推动精准扶贫信息共享精准扶贫的第一步是摸清贫困详情，进行精准识别。通过建立贫困人口基础信息库、扶贫数据信息资源库等，实现各部门及主体之间扶贫信息的区域共享，为精准扶贫开发规划夯实基础，提供数据决策支持。2.进行精准分析数据及数据的分析是扶贫开发工作的重要依托，利用大数据技术可进一步挖掘海量数据中的有用信息。深入分析其潜在的现象和规律，掌握贫困人口的基本信息，分析其家庭情况、生产生活条件、收入结构、致贫原因及变化趋势等。3.进行精准评估可运用大数据技术建立精准扶贫绩效评估系统，对贫困人口识别、退出，贫困地区收入增长、扶贫资金管理和使用等考核指标进行精细化管理、全面实时监测，及时更新脱贫动态，实现数据动态监测和贫困对象动态管理。（二）从精准扶贫到精准审计。曾明确指出扶贫工作的三个精准：“贵在精准，重在精准，成败在于精准”。精准扶贫中的审计工作如何把握“三个精准”，实现精准审计，完成高质量的审计项目，首先是拥有“精准”意识，树立对扶贫工作精益求精的意识，形成严谨、细致的工作作风，努力把扶贫审计项目的每一步做精做深做细；其次是练就“精准”本领，面向动态发展变化的扶贫工作形势，审计干部全面了解并熟练把握党和国家的政策方针和法律法规，实时掌握专业知识，学以致用；最后将“精准”作风贯穿于审计工作的各个环节，从审前调研到实施方案的审计，从问题的查询到定性处理，从审计报告到审计后整改，“精准”打造审计项目，提高审计质量。将大数据技术从精准扶贫引入到精准审计，势必会推动精准扶贫的审计监督全覆盖，同时也能反过来促进精准扶贫工作的顺利开展。

四、利用大数据全面推进精准扶贫中的审计监督全覆盖

审计监督全覆盖的作用是监督精准扶贫政策落实情况，促进真扶贫、扶真贫。利用大数据推进精准扶贫中的审计监督全覆盖，能促使相关主管部门发挥职能优势，切实履行扶贫开发职责，汇聚脱贫攻坚合力促进形成各级部门齐抓共管的治理格局。（一）搭建精准扶贫绩效信息化平台。完善精准扶贫的管理机制，健全贫困村、户信息系统，并实施动态管理，建立信息披露制度保证扶贫在阳光下进行，为扶贫资金的监督提供基础。健全精准扶贫绩效信息化，不仅能较好地解决精准扶贫项目审计全覆盖力量不足、监督滞后等棘手难题，而且还关系到能否实现政府投资项目审计全覆盖的质量和效果。因此，积极利用计算机辅助联网审计等新兴技术，实施政府投资项目审计全覆盖。健全精准扶贫绩效信息化，具体做法是要推动大数据时代的绩效评价信息化，构建数理模型实现信息的数据化，量化分析贫困地区人口的贫困程度、致贫原因、帮扶措施[7]；构建政府、第三方专业机构、社会公众多方参与的评价模式；建立健全涵盖贫困识别信息、扶贫决策信息、项目管理监督信息、扶贫成效监测等一系列扶贫信息化系统；设置专业独立的扶贫项目监测评估机构，推动评估体系化和扶贫网络化建设；建立扶贫绩效评估信息公开平台，促进扶贫开发实施，符合贫困群众需求和地区的协调发展。建立完善的扶贫联网平台，不仅可以使贫困户时刻了解国家扶贫政策和政策实施进度，也能使扶贫部门的扶贫工作公开、透明地展示在人民群众的面前，使得广大群众和第三方监管机构方便对扶贫资金的使用情况进行有效监督。（二）健全精准扶贫绩效评估相关政策法规体系。精准扶贫的法治化需要政府决策层立足于贫困地区的实际情况，制定科学的扶贫政策以及相关的扶贫法律法规。一方面，要求各基层要树立法治化理念。因为树立法治化的扶贫观念是依法扶贫的前提。具体可通过加强各级领导干部的理论学习与实践培训，帮助其革除陈旧的扶贫观念，树立依法扶贫、依法治贫的理念。另一方面，制定全国性的统筹扶贫法案，将扶贫指导意见、原则、宗旨、目标、考核办法等纳入到国家的政策议程当中，以法律条文形式确定下来，并保证中央到地方执行环节的法治化。对精准扶贫项目资金的使用情况进行绩效评估和绩效审计，分析并挖掘阻碍绩效提升的深层原因，为精准扶贫资金的分配和使用提供合理的意见。为使发现的问题和提出的建议具有威慑力和强制性，应将精准扶贫资金审计结果公开工作纳入法制化轨道，制定精准扶贫贫困相关标准及扶贫工作的阶段性任务与目标。明确扶贫范围和扶贫对象、制定专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等不同扶贫主体、不同类型扶贫工作的任务与目标[8]。规范扶贫资金来源以及其管理使用的办法，明确扶贫相关政策和法律保障体系。（三）利用大数据落实事前参与立项咨询审计制度，助推精准管理。在精准扶贫立项前期，要对选题立项的科学性和项目开展的可行性进行充分调研，对脱贫项目的选择是否因地制宜，扶贫项目是否从实际出发，揭示脱离实际的不科学立项问题。利用大数据的相关技术和手段，按照“一看房，二看粮，三看劳动力强不强，四看有没有上学郎”的“四看法”，为每一位贫困户建立了相应的“贫困指数”，从大量的数据中甄别出最贫困的乡、最贫困的村、最贫困的户，实现贫困人口识别的量化、贫困程度深浅的可视化。让扶贫工作实现由定性到定量的精准转变，还应对项目工程的真实性、合法性所需资金的合理性进行审核，因此在立项前期应落实反贫能力培育绩效审计的专家咨询审计制度，将审计事前咨询作为立项审核环节的必经程序，保障事前咨询审计监管权限；加强扶贫项目规划设计和立项咨询审计，能确保财政扶贫源头环节的高绩效；加大扶贫项目资金投向审计，能促进相关专项资金和项目取得实效；融入到“参与式”扶贫事前咨询审计之中，能很好地控制扶贫项目不真实不完整、同一项目被多次重复申请、批准后扶贫项目擅自更改、扶贫资金不按照上级批示使用、私吞、挪为他用或资金浪费的现象。另外，针对扶贫资金使用与管理，设计资金专项监测评估机制和程序，形成规范化、制度化的资金监察机制。要求地方政府要重视贫困对象的切身需求，让扶贫资金切实发挥应有的作用，有效解决贫困用户的实际困难，促进精准扶贫目标的顺利完成。（四）大力推进事中实时大数据联网跟踪审计，助推精准帮扶。在扶贫工作进行的过程中，把帮扶干部与贫困户联系起来，通过“责任链”监控，层级把控责任人和责任单位与帮扶对象的关系，使每位省级领导负责一个贫困县，每位市级领导负责一个贫困乡，每位县级领导负责一个贫困村，把结对帮扶落到实处。同时把产业脱贫、搬迁脱贫、生态脱贫、教育脱贫、保障脱贫等任务，落实到每一个贫困户，实现因户施策、一户一策、一户一台账的精准扶贫，最终达到按户销号、精确到人的精准脱贫。在建立健全精准扶贫信息化的基础上，利用大数据技术可以联网对扶贫专项资金的流向以及使用情况进行实时审计。审计人员可以根据对精准扶贫政策、资金以及相关项目落实情况和参与度进行监督和现场跟踪审计，及时发现项目在管理和资金运用方面存在的问题，做到事前和事中的有效监督，助力完成精准扶贫的实际效果，高效地利用或节约有限的扶贫资金，尽快建成预期的项目，实现其预期的目标。还可以通过大数据实现异地交叉互审，将重要的基本资料和动态变化数据化后，通过网络实现异地交叉互审，有助于整合审计力量、提高审计效率，从而减少舞弊等行为的发生。同时，大数据的运用还将创新审计取证方式，为扶贫资金的审计的“全覆盖”和“精准”创造了条件，有效避免某些未被抽查地区的侥幸心理[9]。（五）通过大数据平台结合经济责任进行事后绩效审计，助推精准监控。通过大数据共享平台，与民政、教育、财政等部门进行数据对接和大数据分析，把扶贫项目的分布状况、实施进度、资金报账等信息，以工作流的形式直观呈现，实现了从项目申报、立项批复、资金划拨、实施监督、检查验收全过程的精准监管、动态监管。各扶贫领导干部扶贫任务完成情况，完成质量一目了然。同时将绩效审计作为领导干部经济责任履行考核的一项重要指标。建立健全的扶贫考核激励机制，促使领导干部高效、合理地配置扶贫资金。以“脱贫成功与否、群众满意与否”作为扶贫资金的合理使用的衡量标准，揭露扶贫开发中出现的贪污受贿、虚报冒领、空置扶贫资金和浪费资源的行为；实行扶贫中的经济责任审计，有助于更全面、更真实地评价领导干部经济责任履行情况，通过关注权力运行是否高效透明、决策制定是否科学民主等内容，拓展绩效审计的领域和范围，保证绩效审计的深度和广度[10]，真正实现精准扶贫中的审计监督全覆盖。精准扶贫审计是以扶贫项目资金为主体，瞄准绩效为主线，借鉴多年来精准扶贫项目中存在而未切实解决的问题，利用大数据将精准审计融入精准扶贫的事前、事中、事后，发挥审计的评价监督作用，将促进精准扶贫的有效实施。提出通过对扶贫项目实行绩效评估审计、分析并挖掘阻碍绩效提升的深层原因，能保障政府投资项目健康有序的运行，防范政府投资项目建设风险，遏制腐败行为，充分发挥审计免疫系统功能，为政府部门开展扶贫项目的管理和绩效评估实践提供决策依据和合理的意见，切实在审计监督全覆盖的环境下实现对贫困地区和贫困户的精准扶贫。

作者:杜永红 史慧敏 石买红 单位:西京学院