生猪养殖污染防治法律制度探究

摘要:本文以江西省生猪养殖产业特点以及法律制度现状为脉络，以小见大探讨国内生猪养殖产业现状及其污染防治的法律制度缺陷。并贴合江西省和国内实际，提出了具体的完善建议，建议在中央政府和地方政府应当健全和完善立法工作，地方政府应当制定出符合本地实际的法规，加强地方与地方之间、中央与地方之间的法律协调性；合理规划科学布局禁养区，有条件的应当做到“一场一策”；鼓励民间资本参与，健全该领域内金融体系，构建多元化补贴机制；加大执法力度，才能增强法律公信力，提升政府权威。

关键词:生猪养殖;污染防治;法律制度;江西

农业部、环保部、国家统计局联合的《第一次全国污染源普查公报》数据显示，畜禽养殖业污染已经成为农业污染的第一大源头，畜禽养殖行业主要水污染物排放量：化学需氧量（COD）1268.26万t，总氮（TN）102.48万t，总磷（TP）16.04万t；畜禽养殖业粪便产生量2.43亿t，尿液产生量1.63亿t。生猪养殖业在畜禽养殖业中所占比重为首位，其所产生的污染在养殖业污染源中的比例亦处于首位。如何处理生猪养殖所造成的污染、促进生猪养殖产业绿色可持续发展成为社会热门议题之一，备受大众关注。江西区域内丰富优越的猪种资源（以玉山黑猪为代表的7种猪种）支撑着本省生猪产业的坚实发展，并形成了有雄厚实力的“一片两线生猪生产基地”。江西蓬勃发展的生猪产业具有鲜明典型的特点，能够在一定程度上反映我国生猪养殖产业的发展脉络，江西省内对生猪养殖产业的政策法规也反映了我国地方的立法技术水平和立法缺陷，对其进行探讨研究具有一定代表性。

一、生猪养殖污染防治概述

（一）生猪养殖产业发展概况。我国生猪养殖产业模式逐渐转变为集约化、规模化养殖。分散的小规模粗放养殖曾经长期成为我国养殖业的主导模式，但随着工业化发展、农村劳动力向城市加速转移等，规模化养殖比例不断提高。2016年江西省内年出栏500头以上的生猪规模养殖场数量有1.05万个，规模比重达到69%，江西省政府还以“巩固提升生猪”为发展思路，促进省内生猪养殖产业的转型升级。2016年江西省出栏生猪为3103.1万头，省政府还引进了网易等一批现代化养殖企业并签订战略合作框架协议，着手推进生猪养殖产业结构优化。（二）生猪养殖造成的污染。生猪养殖过程中产生的污染主要可以分为以下几种：（1）液体污染。主要是饲养生猪过程中冲刷粪污的污水、生猪排出的尿液、清洁养殖产地以及生产过程中所产生的其他废水。（2）固体污染。主要是指畜舍垫料、生猪粪便、废弃的饲料、生猪尸体等废弃物。（3）气体污染。主要有生猪消化过程排放的气体以及养殖中产生的其他气味。（4）噪音。来源于猪叫声、各种机械运转。（三）污染治理的主要方式。生猪养殖废弃物处理主要有肥料化、能源化、工业化三个方向。我国生猪养殖产业的治理观念已从工业化处理模式转变为“变废为宝”的资源化利用方向。农业部印发《畜禽粪污资源化利用行动方案(2017-2020年)》，集成创建了资源化利用7种典型技术模式，包括粪污全量收集还田利用模式、粪污专业化能源利用模式、固体粪便堆肥利用模式、异位发酵床模式、粪便垫料回用模式、污水肥料化利用模式和污水达标排放模式。

二、我国生猪养殖污染防治法律制度现状及存在的问题

（一）法律体系不健全。1.中央层面。其一，我国在环保法域内缺少一部人大制定的高位阶专门法以规制畜禽养殖污染。一方面现阶段畜禽养殖污染防治的法律依据主要是行政法规，存在法律依据位阶较低、规制手段单一、依据行政化等弊端不利于环保实践；另一方面，法律（狭义）对于养殖污染的规定较为粗放，原则性过强，不具可操作性，畜牧法被普遍认为是一部产业法，旨在促进畜牧业持续发展，与环保领域的污染防治专门法的目的理念有一定程度的分歧。其二，我国法律设置的规制手段多以命令控制型政策手段为主，经济激励型政策手段为辅。命令控制型政策手段提高了违法成本，却也在一定程度上挫伤了养殖产业的环保积极性，降低了养殖污染防治法律整体灵活性，养殖污染防治法律在一定程度上呈现出僵化死板的态势。2.地方层面。第一，地方立法文件面临着照搬拼凑内容、套用其他法律文件的结构形式的抄袭现象。例如《江西省畜禽养殖管理办法》第9条规定与国务院颁布的《畜禽规模养殖污染防治条例》第11条规定基本雷同，导致地方污染防治法规政策的灵活性、针对性不强，适用能力减弱。第二，东西部之间地方法规政策数量和严格程度上存在差异。在2001年以后国家开始重视畜禽行业及其所导致的环境污染问题，中西部才陆续颁布符合本地实际的环保政策，而东部在此前已制定了解决畜禽污染的防治政策。同时，东部地区所颁布的与生猪养殖产业污染防治相关的办法、政策数量多于中西部地区，东部地区环保政策严格程度也高于中西部地区。我国各省区在环境治理程度及环境标准的高低上存在显著的地区差异，该差异将会成为生猪产业跨区域转移的契机。（二）布局规划不合理。中央将划分包括缓冲区的禁养区、限养区、适养区的大部分权力交给地方，地方在实际工作中，存在着区域划分不合理、对禁养区定义理解不到位、对于是否禁养生猪以及规模描述模糊等问题。由于政策、经济等原因考量，一些地区设置禁养区过大或者过小，设置范围过小是出于地方保护主义，不欲环保工作拖了经济发展的“后腿”，加剧了生猪养殖污染防治工作开展难度。（三）污染防治金融机制缺位。金融市场参与度不高是生猪养殖绿色发展的障碍之一。考虑到生猪养殖高风险、获利微薄，银行等金融机构不愿提供大额贷款，银行即使提供大额贷款大多要求以不动产为抵押标的，然而中小型养殖场、养殖户养殖厂房和土地资源一般远离市区，价格相对便宜，占有形式多通过租赁，难以满足信贷机构设置的贷款条件。江西省政府虽然在农业金融上率先跨出一步，“财政惠农信贷通”融资试点促使生猪养殖产业受益，但由于贷款规模及期限限制，中小规模养猪场还是存在借贷难的问题。（四）执法不力。我国目前实行环境保护垂直改革，在一定程度上取得了成效，打击了地方保护主义，但在“条块结合”的背景下生猪养殖污染防治监督体系仍有诸多问题。行政部门权责混乱也是导致监督体系不健全的主要原因之一，我国环保法规定在国家、省、市、县级行政单位设置环境保护行政主管部门，而各级公安、交通、铁道、民航管理部门，县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，也有权限对环境保护实施监督管理。立法者的本意是政府职权专业化分工、多重监督导致违法成本提高，在实际操作过程中却导致权力分散，行政部门之间推诿责任、相互扯皮。

三、对策和建议

（一）健全完善立法工作。1.健全完善中央立法工作。当前亟需一部的《畜禽养殖污染防治法》来应对当前危急的污染情势，虽无必要对生猪养殖污染防治进行专门的立法工作，但全国人大制定法律政策过程中应当综合考虑并对生猪养殖行业有所侧重开展立法工作，并考虑在制定专门法的基础下，结合当前国内实际情况，针对生猪养殖造成的水体污染、土地污染、大气污染进行细致全面的立法，并限制养殖场规模和污染排放总量，以生猪为基本单位对其他畜种类进行换算，不局限于口号式的规定。最后，应当协调产业法与环保法之间立法观念促使法律体系完备健全，从而明确区分行政部门之间的职权，形成强大的合力。2.健全完善地方立法工作。作为养猪大省的代表省份江西应当细化地方法律款项，可以将养殖场的规模按照不同畜种设置不同规模或者直接按照生猪标准对其他畜种进行换算，方便本地养殖行业理解。其他生猪养殖区域艺可以效仿江西省成立专门工作小组，进行对生猪养殖污染考察测算并推进废弃物处理和资源化利用工作，还可以细化到本地含有猪的品种，对肉猪、种猪、仔猪所产生的污染进行量化，控制本地生猪养殖污染排放的总量。（二）科学布局，合理规划。以江西为例，由于赣地水域密集，江西省政府高度重视养殖生猪造成的水体污染，省内法规政策侧重保护水体，在2020年之前各级政府及其部门对于水体治理必须要落实“一湖一策”“一河一策”，因此江西省在畜禽养殖污染防治立法以及执法方面水体保护工作取得较大成效。为了达成绿色可持续生态家园的目标，遏制点源污染以及面源污染，江西各级地方应当在自己行政辖区内科学合理布置禁养区、限养区、适养区，并在禁养区内设置符合本地实际的缓冲区域。（三）健全农业金融市场。现阶段江西省累计发放贷款125.3亿元，受益主体达4.26万户，在农业金融上取得巨大成效，然而省内养殖业中中小型养殖户在污染防治方面缺乏资金，面临着融资难的问题。包含江西省在内的各级地方应当加大政策导向，引导金融业帮扶生猪养殖业经营、污染防治。银行等金融机构适当降低放贷条件，对中小规模养殖场进行信用评级推动征信体系健全完善，开辟中小规模养殖污染防治资金筹措绿色通道，并简化借贷手续，降低费率，便民利民。充分发挥政策性银行提供专业性金融服务、引导和牵引商业性资金流向的功能，促进生猪养殖污染防治工作的稳步推进。引入民间互助性机构为补充，形成借贷形式多样，担保形式多样的健全完善的金融体系。（四）加大执法力度。环保行政部门亟需与其他部门联合制定跨部门执法方案，在促进多部门进行环保执法合作的同时，明确各自职权范围以避免推诿扯皮的现象发生。在必要时应当扩大环保行政部门职权，将与环保执法密切相关的国家权力划入环保部门，并立法予以确认，提升环境保护部门权威以及地位。同时，各地政府应当加大对环保部门经费投入，在乡、镇等基层行政辖区设置环保所，配备较高素质的执法人员，对生猪养殖污染进行重点监督。并且，执法力度大会导致违法成本提高，养殖场（小区）经营者才不敢以身犯险。

四、结语

法律作为国家的上层建筑，应当要适应社会发展并具有一定的超前性、先进性，还要发挥引导、教育作用，引导整个生猪产业乃至整个畜牧业良性发展。但我国当前的法律制度已经明显不能应对生猪产业发展产生的棘手、复杂污染防治的问题，亟待健全完善。由于我国环保事业起步晚，在本世纪初各农业强国已经探索出符合本国国情的一系列法律制度体系和强有力的执法手段，便于我国借鉴有益先进制度。生猪养殖污染防治法律制度问题复杂，具体制度设计还有待实践进一步验证。

作者:徐 瑾 陈雨舒 单位:江西农业大学