矿产资源开发与生态环境保护矛盾探索

新时期，我国矿产资源开发面临着新形势、新矛盾、新问题。一方面，我国的工业化、城市化尚未完成，国民经济发展对矿产资源的需求量巨大，尽管在经济进入新常态以后，我国政府积极推进供给侧结构性改革和产业结构转型升级，对矿产资源的需求增长率放缓，甚至出现负值，但是，我国大宗矿产资源长期供给不足的矛盾难以解决，对外依存度居高不下，这决定了今后我国应更多地开发利用国内的矿产资源。另一方面，我国矿产资源开发面临着生态文明建设和生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线（以下简称“三条红线”）的硬约束，在严格的生态环境保护政策和严厉的环境问责下，地方政府采取一刀切的做法：不问缘由，只要矿产资源开发带来生态环境的破坏、环境污染，一律关停，这种行为已经严重影响地方经济的发展。当前，我国矿产资源开发与生态环境保护的矛盾突出，解决这一矛盾，既要认清矛盾产生的根源，又要精准施策，从源头上治理。

1矿产资源开发与环境保护矛盾的根源剖析

1．1矿产资源勘查开发的环境影响认识存在误区。1．1．1矿产资源开发必然造成环境扰动矿产资源开发必然造成环境扰动［1］，包括物理扰动、化学扰动、结构扰动和社会经济扰动，这是客观存在的事实。物理扰动造成生态环境系统和景观改变，化学扰动造成环境污染，结构扰动造成地质灾害，社会经济扰动改善地区经济结构和带动地区经济发展（图1）。物理扰动。矿产资源开发利用会造成物理扰动，主要包括破坏生态系统平衡、占压土地和破坏景观。①地表剥离破坏生态生态系统平衡。勘探、采矿和矿石加工设施的建设，需要剥离矿区表土，清除地表植被，这会造成天然野生动植物生存环境改变、地形变化、水土流失，尤其是露天开采要进行大面积的地表剥离，改变动植物栖息环境和迁移通道。②采矿固体废弃物压占土地。一方面，露天开采、矿区建设，尤其较深的露天矿开采，需要剥离大量的地表岩土、植被，会排出大量的废石和压占土地；地下开采，通过破碎岩石进行采矿，但同时也产生大量的废石，废石堆放地表，也会压占土地。另一方面，不论是地下开采还是露天开采，都会产生大量的尾矿。尾矿是选矿过程中那些在现有的技术经济条件下不宜再进一步分选的含量最低的有用组分，它并不是完全无用的废料，往往可以综合利用，或者在未来技术进步以后可以继续利用。在这之前，需要修筑尾矿库，这样也会造成土地的压占。③采矿活动在一定程度上也会破坏保护区内及其周围人文景观和自然景观。2）化学扰动。矿产资源开发对环境的化学扰动包括水平衡、土壤平衡和大气平衡的破坏。①破坏水平衡。采矿、选矿活动会使地表水或地下水pH值产生较大变化，甚至会受到重金属和有毒元素的污染，从而危及矿区周围水域、土壤，甚至破坏整个水系，影响生活用水及工农业用水。水力开采（淘金）改变河道和矿床结构，尾矿的排放堆积和水土流失会造成河湾、沿海浅水区、池塘及泛滥平原的泥沙淤积，使水质恶化；水生生态环境的剧烈改变妨碍野生生物物种的生长、繁殖，导致生物种群数量下降甚至灭绝。②破坏土壤平衡。采矿产生的废石和尾矿的堆积，会破坏土壤中的化学元素平衡，造成土壤污染和农作物、牲畜受污染毒害，进而降低农产品产量和质量。③破坏大气平衡。采矿过程的钻孔、爆破和矿石破碎，矿石、废石装载运输过程中产生的粉尘，废石堆（尤其是煤矸石）的氧化和自然释放产生的大量有害气体，废石风化形成的细粒物质和粉尘、尾矿等在干燥气候与大风作用下产生尘暴，造成局部大气平衡的破坏，甚至空气污染。3）结构扰动。岩层是在长期的地质作用过程中形成的，岩层中的矿物颗粒和水分在各方面力量的作用下，达到相对稳定的平衡状态，但是矿产开采打破了这种平衡。一方面，采矿要疏干排水，造成地下水平衡的破坏；另一方面，采矿要挖掘和爆破，破坏地表岩层和土壤的原有结构构造，这两方面的共同作用，改变了岩层原有的应力结构，进而造成地面塌陷、地裂缝、山体滑坡、崩塌、泥石流和荒漠化、水土流失等地质灾害。如果矿区处在构造断裂带、降水量过多的环境薄弱地带、重要的技术工程设施等大地构造不稳定区域，则结构扰动所带来的负面影响将更加突出。4）社会经济扰动。矿产资源开发利用造成的社会经济扰动是指打破矿产资源所在地原有的社会经济结构平衡，重建新的社会经济平衡结构。矿产资源勘探、开采、选矿、冶炼和后续加工过程，会带动各类人员向矿产资源勘查开发区聚集，不仅矿业规模越来越大，成为当地的支柱产业，而且还可能成为主导产业，带动相关产业的发展，如增加物流运输需求，带动当地交通运输业的发展；增加物资供应需求，带动当地采矿所需物资供应产业的发展；增加电力、燃油等能源需求，带动能源供应产业的发展；增加就业机会和服务需求，推动当地生活服务业的发展；增加住房需求，带动当地房地产业的发展；通过生态修复、治理和生态景观再造，改善局部生态环境，带动生态环境恢复治理产业的发展。1．1．2矿产资源开发对环境的影响有限总体来看，大部分矿产资源开发对环境的扰动较小。1）矿产勘查阶段对环境的扰动很小。在勘查阶段，有些勘查活动需要上钻机、挖探槽，少部分需要挖巷道（坑探），但因其挖掘的土方量有限，对环境的扰动很小。只要控制好打钻的废水不让流入农田和溪流，控制好所挖掘土方的堆放，确保点状污染源不变成线状污染源，那么其影响程度就小。2）中小型矿山开采对环境的影响不大。中小型矿山开采，只要控制住废水，不让其流入河流和农田，保护地下水不受污染，并处理好废石和尾矿的堆放，对生态环境的破坏仍属于点状的，影响不大。如果采用绿色开采技术（如地下开采和废石回填），边开采边治理，其环境影响程度可以控制在较小范围内。当前突出的问题是：中小型矿山的资金、技术实力较差，环境治理动力不足，需要政府在政策和资金方面给予支持。3）大型煤矿和露天矿开采对环境的影响较大。大型煤矿（地下）开采造成大面积地下水潜水面的下降，对生态环境的破坏较大，可能导致塌陷、崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，但如果采用回填技术，所造成的地质灾害可大大减少；大型露天矿床（如铁矿）的开采，因剥离表土和废石、尾矿堆放，造成占地和地表生态破坏比较严重，需要重点关注和整治。4）油、气开发对环境的影响可控。油、气大都是埋藏在几千米深的地下，上部有盖层，只要正常生产，对环境的影响不大，但是，如果出现钻井、采油污水随意排放、油气挥发和燃烧、采油过程的跑冒滴漏、生产事故等则对环境的影响较大。不过只要加强生产过程管理，减少生产事故和跑冒滴漏，并做好污水处理，油田开发对环境的影响可以控制在很小范围内。因此，不能片面地认为矿产资源开发带来严重的生态破坏和环境污染，也不能不加分析就采取“一刀切”的做法，而应该根据不同类型矿产资源开发对环境扰动不同的特点，采取差异化的措施。1．2对中央生态文明建设和“三条红线”的理解不到位。2013年4月10日，在《在海南考察工作结束时的讲话》中指出：“生态环境保护的成败，归根结底取决于经济结构和经济发展方式。经济发展不应是对资源和生态环境的竭泽而渔，生态环境保护也不应是舍弃经济发展的缘木求鱼，而是要坚持在发展中保护、在保护中发展，实现经济社会发展与人口、资源、环境相协调，不断提高资源利用水平，加快构建绿色生产体系，大力增强全社会节约意识、环保意识、生态意识”［2］。2013年5月24日，在《在十八届中央政治局第六次集体学习时的讲话》中指出：“要节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地消耗强度，提高利用效率和效益。推动能源生产和消费革命，控制能源消费总量，加强节能降耗，支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展，确保国家能源安全。加强水源地保护和用水总量管理，推进水循环利用，建设节水型社会。严守耕地保护红线，严格土地用途管制。要加强矿产资源勘查、保护、合理开发，提高矿产资源勘查合理开采和综合利用水平”［2］。2018年5月18日～19日，全国生态环境保护大会上指出：“在资源利用上线方面，不仅要考虑人类和当代的需要，也要考虑大自然和后人的需要，把握好自然资源开发利用的度，不要突破自然资源承载能力”［3］。从的讲话中可以看出以下几个方面的内容。1）开发和保护的目标一致。从国家经济安全的高度来看，尽管矿产资源开发和保护之间、经济发展和环境保护之间有矛盾，但总体目标是一致的。矿产资源开发是建设现代化强国、实现“两个一百年”和中华民族伟大复兴中国梦的客观需要，是国家重大利益；生态环境保护是为了满足人民群众对美好生活向往的需要，也是国家重大战略利益，因此，开发与保护、经济发展与环境保护之间的目标是一致的，必须两者兼顾，或者说，在保护和开发之间、经济发展和生态环境保护之间找到最大公约数。问题的关键是：在执行政策过程中，如何正确理解中央的政策。现在有部分地方政府担心环境问责，采取“一刀切”的做法，这是不可取的，甚至是错误的。2）开发利用和保护并重。经济发展不仅有资源的开发问题，也有环境的利用问题，但资源和环境的开发利用，不应是对资源和生态环境的竭泽而渔，换句话说，资源开发不应该过度开发，环境利用也不应该过度利用，而是要把握度，这个度就是自然资源环境承载力。资源开发和环境利用是为了发展，保护也是为了发展，为了未来更好的发展，因此，在处理开发利用和保护问题时，既不是牺牲资源、环境的可持续性来求得经济发展，也不是对资源和生态环境竭泽而渔，或者先开发利用后保护；生态环境保护既不是舍弃经济发展来缘木求鱼，也不是先保护再开发利用，保护和开发利用之间是两者并重，在开发利用中保护，在保护中开发利用。3）要正确理解生态文明建设和“三条红线”的含义。“三条红线”的提出和实施，是人民群众对美好生活向往的必然要求，也是生态文明建设的必然要求，更是针对我国在工业化过程中暴露出来的一系列生态破坏、环境污染问题严重而提出来的，完全正确。所讲的“绿水青山就是金山银山”，绝不是指低层次的原始状态的绿水青山，而是指高层次的、生态环境得到很好保护的绿水青山；所讲的生态文明建设，绝不是让我们退回到原始状态的生态文明，而是要在高度发达和高质量发展基础上，生态环境得到很好保护的现代文明。生态文明建设，不能仅理解为生态文明，而要理解其中有“建设”的含义，是通过建设才形成的生态文明，否则就成为原始的生态文明。因此，在执行政策时，一定要结合我国矿产资源开发的行业特点，既要充分利用稀缺的矿产资源来发展经济，又要在开发过程中做好生态环境保护，从矿山的设计开始就贯彻生态环境保护和治理的理念，从矿山设计到矿山闭坑全过程，严格贯彻执行生态环境恢复治理的思想和方案，包含生态环境保护与治理的内容，做到开发和生态环境保护、治理并重，实现绿色开发和高质量发展。

2解决矿产资源开发与环境保护矛盾的思路建议

站在国家经济安全的高度，保护好生态环境，让天蓝、水绿、山青，让老百姓拥有洁净的空气、清洁的水源、安全的食品和健康的身体，是人民群众对美好生活向往的需要，因此，在指导思想上，必须贯彻开发和保护并重的思想，在保护中开发，在开发中保护；从实践来看，允许在“三条红线”内“开天窗”即设立“矿产资源保留地”，并对不同类型的矿产地实行差异化管理。2．1允许在“三条红线”和保护区内“开天窗”。从保护区的设置来看，全国各种保护区分别由环境保护、林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关主管行政部门在各自的职责范围内设置和主管［4］。保护区的划定比较早，不少是20世纪80年代和20世纪90年代划定的，在设立保护区时，矿产资源开发和保护的矛盾不那么突出，而随着经济的快速发展，矿产资源开发和环境保护的矛盾日益突出。再者，在划定保护区时，部分地方政府重保护，缺乏综合考虑经济发展的需要，造成现在保护区内矿产资源开发和环境保护之间的矛盾尖锐。从“三条红线”的设置来看，生态保护红线由自然资源行政主管部门根据国土空间规划中统筹划定，自然资源开发利用上线由自然资源行政部门设置，环境质量底线由生态环境保护部门设置。“三条红线”与保护区有重叠的，但“三条红线”的范围比保护区的范围更大。加上当前地方政府在理解中央政策上的偏差，造成了地方政府在保护和开发之间只选择保护，甚至牺牲开发的局面。由于地方政府理解中央政策的不到位，已经对地方经济的发展造成较大的负面影响，为此，在“十四五”规划期间，应对保护区和“三条红线”内的矿产资源开发政策做出调整。1）将保护区和“三条红线”内允许矿产资源开发写进“十四五”规划。当前基层政府面临两难选择：一方面，如果不把中小矿山和对环境有影响的矿业活动关停，会被环保问责，甚至丢掉乌纱帽；另一方面，如果关停，地方经济受到较大影响。为解决这一问题，2019年底的中央经济工作会议已经把稳增长作为2020年经济工作的第一目标，但这还不够，还要把开发区和“三条红线”内允许矿产资源开发写进“十四五”规划，因为，规划受法律保护，将开发区和“三条红线”内允许矿产资源开发写进规划以后，相关的环境保护政策和矿产资源开发政策要做出调整，那么，基层政府就有执行法律和政策依据，也便于操作。2）设立高标准“矿产资源保留地”。在保护区和“三条红线”内设立“矿产资源保留地”，尤其是在保护区的核心区开采矿产资源，可以划出一定范围作为矿产资源保留地，矿产资源保留地与各种保护区和“三条红线”共存，实现保护与开发并重。在矿产资源保留地内允许开发大型矿床、露天矿床以及煤矿，但是标准要求更高，即在矿产资源保留地内从事勘查、开采，要经过严格的环评和严格的审核，开采手段以地下开采为主，采用边开采边回填等绿色开采技术。3）允许中小型矿山开采。由于中小型矿山的开发活动属于点状污染源，仅对局部生态环境造成破坏，因此，保护区和“三条红线”内的中、小型矿山，允许直接开发，但要边开采、边保护、边治理，从矿山设计开始就要贯穿保护和生态环境治理的理念，到矿山闭坑时，环境恢复治理的任务也要随之完成，没有完成生态环境修复治理任务的，不允许闭坑。对于已经开采的矿山，要加强废水、废渣和尾矿排放的管控，实行动态监测，防止点状污染源变成线状和面状污染源。2．2加快清查废弃矿山、老矿山环境恢复治理的历史欠账。由于历史的原因，废弃矿山、老矿山没有征收环境恢复治理保证金。自2006年开始，我国开始征收环境恢复治理保证金，但2018年7月1日停止征收环境恢复治理保证金，取而代之的是恢复治理基金。在这期间征收的恢复治理保证金，有一部分用于矿山环境恢复治理，但老矿山与废弃矿山都要治理，资金需求量巨大，僧多粥少，加上环境恢复治理保证金的收取标准偏低，造成了恢复治理资金严重不足。更有甚者，据不完全调查，全国普遍存在着县级政府挪用环境恢复治理保证金现象，实际的恢复治理保证金仅仅是账面上的数字。这进一步加剧环境恢复治理资金的短缺。当前，迫在眉睫的任务是迅速查清到底有多少废弃矿山和老矿山需要生态环境治理和土地复垦，包括地点、面积、所需投入的工程量和资金量等。同时，要加强监督检查和技术指导，加强环境恢复治理基金的合理使用监管。2．3集中攻克废弃矿山和老矿山的生态环境治理技术难题。当前，需要集中攻关的是废弃矿山和老矿山的生态环境恢复治理技术。废弃矿山已经停产，但废弃矿山原有粗放的开发方式对矿山地质环境造成的影响仍很严重，地面塌陷、土地损毁、植被和地形地貌景观破坏等一系列问题依然突出，其生态环境治理和土地复垦技术应该有别于新矿山的生态环境治理技术。而老矿山，由于在矿山设计和建设时就没有做生态保护和环境治理的规划，在采矿时已经造成生态环境的破坏，如果要求其采用绿色开采技术，就会面临着资金短缺、设备更新和开拓技术不匹配等难题，因此，老矿山的转型升级技术是当前亟待解决的重点，其关键是如何实现绿色开采和高质量发展。

3结语

在我国由经济大国向经济强国发展的过程中，矿产资源开发面临着新常态、生态文明建设和“三条红线”硬约束，矿产资源开发与生态环境保护的矛盾突出。解决新时期矿产资源开发与生态环境保护的矛盾，应站在国家经济安全的高度，深刻剖析矛盾产生的根源，精准施策。一是在思想认识上，要客观认识不同类型矿产资源开发对生态环境扰动的差异，总体上矿产资源开发对生态环境的影响动不大，但大型煤矿和露天矿开采对环境的影响较大，需要重点关注和整治；要站在国家经济安全的高度，保护好生态环境，让天蓝、水绿、山青，让老百姓拥有洁净准确理解生态文明建设和“三条红线”的深刻含义，坚持保护和开发利用并重原则，在开发利用中保护，在保护中开发利用，实现经济社会发展与人口、资源、环境相协调。二是在政策的顶层设计上，将保护区和“三条红线”内允许矿产资源开发写进“十四五”规划；设立高标准“矿产资源保留地”；允许保护区和“三条红线”内中小型矿山直接开采；加快清查废弃矿山、老矿山环境恢复治理的历史欠账；集中攻克废弃矿山和老矿山的生态环境治理技术难题。

作者:吴文盛 王琳 宋泽峰 周吉光 单位:1.河北地质大学 2.聊城大学