农业科技创新政策供给问题及对策

［摘要］我国农业科技创新正经历广泛而深刻的变革，有效的政策供给对农业科技创新活动的有序开展具有非常重要的意义。文章系统分析了现阶段我国农业科技创新的政策供给所面临的四大问题，并分析了出现政策供给问题的四大客观原因。提出强化农业科技创新活动政策供给的对策，包括加强农业基础和应用研究支持、加强农业基础和应用研究人才队伍培养、加强不同环节分工协作、加强农业创新技术的示范推广等。

［关键词］农业科技创新;政策供给;成因;对策

一、引言

我国已逐步进入加快改造传统农业，推进农业现代化建设的关键期，农业科技创新正经历广泛、深刻的变革，同时全球也正孕育着新的农业科技革命，农业科技创新的地位越来越凸显。近年来，我国的中央一号文件持续关注农业科技创新，同时也出台《关于加快推进农业科技创新若干意见》《关于深化农业科技体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的意见》等政策。《国家“十三五”规划纲要》也明确指出要实施创新驱动战略推进我国农业现代化建设，可见国家把农业科技创新摆在非常重要的位置，未来我国农业科技创新必是大势所趋，甚至大有可为。农业科技创新活动是一项非常复杂的综合性活动，主要环节有基础研究、应用研究、试验研究、农业科技创新基础设施建设等。这里各个环节虽然侧重点不同，研究方法、技术路线也存在较大区别，但是在农业科技创新活动中的地位是同等的，必须做到相互联系和协调［1］。为了促进农业科技创新活动有序开展，国家应给予积极的政策支持，但目前我国在农业科创政策供给方面仍存在较多问题。有效地解决这些问题，对于推进我国农业科技创新，推动农业现代化建设具有重要意义。

二、我国农业科技创新的政策支持措施面临的问题

我国农业科技创新活动的各个环节所获取的政策支持，与我国政府对农业科技的发展导向存在较大关联。相比美国、法国、澳大利亚等发达国家，我国农业科技创新活动各个环节的政策支持仍然存在较大问题。1.农业科技创新活动不同环节的投入结构不合理，基础研究的投入明显偏低。自“十一五”以来，我国就加大对农业科研的投入力度，2006年以来，我国农业科研经费投入的年均增幅达到20%以上。在我国农业科研经费支出总体增长的前提下，即便农业基础研究、试验、应用研究等支出水平也有所增加，但是农业科技创新活动中不同环节的科研支出结构不合理的现象仍然较明显。根据《中国科技年鉴》的相关数据可知，我国农业科研经费中用于基础研究、试验研究和应用研究的经费支出比例大约为0．5∶8．5∶1，而同期发达国家的农业科研经费中用于基础研究、试验研究和应用研究的经费支出比例为1∶1∶3左右。可见，我国农业科研投入结构与发达国家相比明显不够优化，农业基础研究投入尤为薄弱。根据2014年和2015年两年我国部级重点基础研究发展计划新增项目的统计数据，在获得国家资助额所有312个项目里，农、林类的项目仅有27个，只占8.65%，而且农、林类项目的经费支出仅仅为25.35亿元，占两年科研总经费的比重仅为8%左右。同样，在2013年和2014年两年我国的国家自然科学基金资助项目中，与农业相关的项目仅有4942个，占两年自然科学基金资助项目总数比重仅为6．36%，而且涉农项目的科研经费支出仅为26.73亿元，占两年自然科学基金资助项目总经费支出的比重仅为5%左右。2.尚未形成一套有效、持续的农业科技创新支持机制。当前，我国大部分科技计划都是采取竞争性投入机制，而且习惯每5年左右为一个计划周期，像国家“973”计划、“863”计划和科技支撑计划这三大国家科技计划的资金支持周期就为5年，国家自然科学基金项目的资金支持周期则为4－5年。对农业科技创新活动的资金支持也是如此，在农业科技创新活动进行5年左右以后，必须重新参与竞争，从而由国家政府决定是否继续给予资金支持。根据农业科技创新活动的一般规律，在农业基础研究和应用研究等领域如果没有10年以上的时间，是基本难以有成果的。所以如果要争取国家科技计划或国家自然科学基金资助，先前没有10年的研究基础是基本无法实现的。在当前国家大力推行的竞争性资金资助模式下，资金支持的短周期限制，往往导致农业科研活动者难以集中精力利用时间有效地开展研究，而是在一个项目初步构思好并开始着手研究，在尚未得到必要结论时，就马上要重新申请立项。这样，大量的时间、精力就被耗费在项目申请方面，这样就明显限制了农业科技创新活动的发展潜力，难以得到可靠的成果。3.尚未形成区域协同的支持机制，导致不同科研主体分工不够明确。根据农业科技创新活动的一般规律，我国的农业科技创新活动应有区域协同机制［2－3］。部级的科研机构一般应以农业基础研究、应用研究等活动为主，而省级科研机构一般应以从事应用研究和承担区域农业应用基础研究，地市级科研机构则应以农业开发研究、推广示范等为主。这样一套区域分工协作的体系，对于提高农业科技创新活动的效率具有明显促进作用，但是目前我国农业科技创新领域尚未形成区域协同的支持机制。由于大部分项目是以竞争性为主的，不同层次机构和科研人员在不同环节的分工不够明确，有些农业科研项目在分工上甚至出现严重的重复分工。原本应该分配给部级科研机构或大学的农业基础研究，有较多被分担到地市，而许多原本应分配到地市的农业推广示范项目却被错移到部级科研机构或大学。正因为缺乏这种区域协同支持机制，导致国家与地方在农业科技创新活动方面普遍存在抢地盘、争饭碗等弊病。4.农业科技创新活动投入的重点不集中。目前，我国对农业科技创新活动的政策支持不足还表现在农业科技创新活动投入的重点不集中。这主要体现在三个方面。第一，国家的财政支持涉及农业科技创新活动的各个环节，但是投入的比例非常失衡，部分领域的财政投入极低。第二，因项目较多而导致部分项目交叉或者存在重复的情况明显，尤其在不同计划间重复的情况更加严重。第三，相对而言，单个农业科技创新项目的投入强度较小，基础研究、应用研究等领域的投入强度更小，而且部分项目投入受人为因素的影响较大。目前，我国农业科技创新活动的投入基本上涉及活动的各个环节，而发达国家农业基础研究、应用研究等主要由国家投入，而农业开发等环节主要通过企业投入。可见，我国农业科技创新活动投入的重点不突出、不集中。近年来，我国的科技计划中涉及农业科学研究的项目虽然越来越多，但是重点领域的投入强度仍然很小，涉农科研项目投入不到其他领域的50%。

三、我国农业科技创新政策供给问题的成因

我国农业科技创新活动的政策供给存在诸如以上四大类问题，从本质上看归结为以下四大成因。1.农业科技创新活动的投入以竞争性为主。从“十一五”以来，我国的农业科技投入表现出显著的增长态势，这反映了我国政府越来越重视农业科技进步，从客观上为今后我国农业科技的发展奠定了良好的基础，但是换个角度来看，目前，我国农业科技创新活动中的投入增长主要表现为竞争性投入增长，在基础性、稳定性、公益性投入等方面的增长较为缓慢。从我国农业科研投入来看，科研事业费的增速远远低于农业科技总投入的增长速度。2013年，我国财政部批准实施了中国农业科学院的农业科技创新工程，自此形成农业科技创新长期得到稳定支持局面，但是科研单位的事业费增长速度仍然不高，基本上科研单位仍然要紧紧依靠竞争性项目来补充事业费产生的空缺。然而，以竞争性投入来填补事业性支出空缺的机制就如同“杯水车薪”，既不能从根本上改变我国农业科研事业费增长乏力的局面，也不利于农业科研人员的创新动力激发。2.农业科技创新活动具有周期长、见效慢、考核不易等特点。就目前而言，我国农业科技创新活动主要是以绩效考核为主，所以学术论文、专利、成果等是至关重要的考核指标。农业科技创新活动本身存在周期长、见效慢的特点，农业基础研究和应用研究等往往需要非常多的时间和精力，形成成果的期限更长。然而，我国目前对农业科技创新活动的考核一般都是按照计划周期进行的，而且重数量、轻质量的弊端尤为显著，特别是面对面走过场的情况较为盛行，这便导致优秀农业技术人才和优秀农业科技创新成果的遴选机制存在难题。在农业基础研究方面，国内大多数都只是将学术论文的数量以及影响因子作为主要考核指标，这从客观上也与其他学科形成较大的落差，直接导致我国农业基础研究的重视力度和支持力度不足。3.农业科技创新的主体单元偏小，相互协作不密切。总体而言，在我国农业科技创新团队中，真正研究方向明确、研究重点明晰、研究成果突出、结构稳定的团队仍然罕见。就拿中国农业科学院来说，即便目前通过大力实施农业科技创新工程，整合形成315个科技创新团队，但是这些团队的科技人员基本在10人左右，几乎没有超过20人的团队，而且研究方向明确、研究重点明晰、研究成果突出同时结构稳定的团队非常少。在这315个团队中，有90%以上的团队在农业科技创新活动的各个环节都有参与，所以实际上各个团队成员将时间和精力用于某个特定环节进行科学研究的情况少之又少。此外，我国农业科技创新团队之间的合作较少，在国家或省级申请了农业科技创新项目之后一般都是团队独立完成，与外界交流的情况很少，因而较难形成共同协作的良好氛围，存在“闭门造车”的问题。4.农业科技创新活动的绩效评价机制不健全。目前，除了国家自然科学基金等少数的计划以外，大部分科技计划的绩效评价机制仍然采用验收制度，通过专家评价得到最终的项目完成情况考核结果。虽然这种绩效评价机制有利于项目负责机构根据意见改进不足，但是由于存在人际关系等主观因素，能够真正提出有效不足的仍然较少，因此存在只要验收基本通过的现象。这种盛行的绩效评价机制不仅不利于国内一部分农业科技人才进行科技创新活动的积极性，还会滋生个别学术造假，对农业创新主体积极性的发挥带来一定的负面影响。

四、加快解决我国农业科技创新政策供给问题的对策

为了有效地解决我国农业科技创新活动中存在的上述政策供给问题，必须根据产生这些政策供给问题的原因，对存在问题进行逐个击破。基于此，本文提出以下对策建议。1.加强对农业基础研究和应用研究领域的制度支持。我国对农业科技创新活动中不同环节的支持应采用不同的制度支持方式［4］。根据目前我国农业科技创新活动的竞争性投入快速增长，但基础性、稳定性、公益性投入等方面增长较为缓慢的局势，我国政府就要全面调整农业科技创新投入的方式，在继续保持并适度稳定竞争性投入的同时，持续加大基础性、稳定性、公益性投入的比重。针对国内农业基础研究投入存在明显滞后、科技创新条件和平台支撑不足等问题，逐步提高农业基础研究、应用研究在整个农业科技创新活动投入中的份额。同时，在资金支持方面，应以稳定性支持为主，并不严格对农业科技创新活动项目的周期设限，支持长期限的农业科技创新项目研究。2.重视农业基础研究和应用研究方面人才队伍的培养。农业基础研究与农业应用研究都是长期积累的过程，因而必须配备多支强大的人才队伍，选择稳定的研究方向，才有可能争取计划成果。所以，国家应坚定不移地强化农业基础研究和应用研究方面的人才队伍建设和培养。对于有发展潜力的专业团队，国家应给予稳定的政策扶持，适度减少其参与竞争耗费的时间与精力，保持其有足够的时间与精力从事特定领域的研究。对于农业基础研究和应用研究的绩效考核评价，应积极采用“背靠背”的模式，促使相关专家对团队的研究成果给予公正、客观的评价。对农业基础研究和应用研究领域的人才团队可考虑采用分级考核制，考核结果直接作为国家是否继续支持科技创新活动的重要根据。对考核评价结果连续优秀的团队，国家可考虑给予长期的科创支持。3.努力加强农业科技创新活动不同环节之间的分工协作。国家要努力强化农业科技创新活动中不同环节科技创新力量之间的分工协作，联合开展农业科技创新活动，应具体从项目的设计与科创经费投入等方面着手，强化项目实施过程中的分工协作。在农业科技创新项目的设计方面，应综合科学研究、集成示范、产业化和推广等环节进行系统化设计，同时要求各个环节都应有对应的科技人员参与，并要求对各个环节的资金配置做出明确、合理的规定，鼓励形成多支集创新研究、转化应用、示范和推广于一体的综合型科技创新人才团队。在农业科技创新项目的组成单位方面，应引导企业主体和推广机构主动参与农业科技创新活动，形成利益共同体。4.加强农业科技创新技术的示范和推广。首先，国家应加快实行基层农业技术推广单位的改革，不断稳定推广机构、明确机构职能定位，促进推广机构在农业创新技术示范推广方面的职能得到更好发挥。其次，应建立起一套农业科技创新技术示范推广和科技创新活动有效对接的机制，促使农业技术推广人员可以直接参与到农业科技创新活动中，促进农业科技创新项目与农业生产的实际需求相结合，也促进农业科研单位的科技创新成果及时得到转化、示范与推广［5］。最后，国家还要强化对基层农业技术推广单位的稳定扶持力度，积极改善基层农业技术服务站的设施，提高农业技术人员服务农业科技创新的能力。

［参考文献］

［1］冯献，李瑾，郭美荣．改革视角下农业物联网创新驱动战略研究［J］．中国农业科技导报，2016(3).

［2］傅晋华．科技创新在农业供给侧改革中的作用［J］．中国国情国力，2016(8).

［3］黄俊．对我国农业科技创新体系建设若干问题的思考———美国农业科技创新体系的启发与借鉴［J］．农业科技管理，2011(3).

［4］李丽．制度创新视角下我国农业与农村经济可持续发展研究［J］．改革与战略，2016(6).

［5］项晓萍．信息化视角下农业经济发展创新研究［J］．中国农业信息，2016(11).

作者:赵静 单位:滁州学院