农村教学质量提升策略

一、农村教学质量的基本现状

农村教学质量的高低取决于诸多因素和条件，21世纪以来，我国为提高农村教学质量出台了一系列政策，为改善农村办学条件付出了不懈的努力，但因为历史的“城市取向”的教育政策和重点学校政策，再加之农村教育的基础薄弱等因素，农村教学质量仍然不尽如人意。

(一)农村学校资源缺乏有效保障

充足的教育资源是教学质量的重要前提和保障。近10年来向农村学校倾斜配置教育资源已成为我国教育政策的主导方向，然而，由于对“先城后乡、先大后小”资源配置传统路径的依赖，优先保障县城学校和大规模寄宿制学校的资源配置路径并未得到实质性改变，农村学校常常因规模较小、布点分散、远离中心等原因无法得到充足的资源供给。1．农村学校教师素质不高结构性缺编严重农村学校教师素质整体不高，教师学历结构重心偏低。以广东为例，由于部分农村学校办学条件较差，大学生不愿意去任教，因此出现了一批代课教师。到2011年为止广东全省5．9万名代课教师问题基本解决，3万人通过公开招录成为公办教师。尽管他们为广东农村教育的发展作出了重要贡献，但是这些教师的学历依然是偏低的，教学理念相对比较陈旧。随着城镇化的加速，以及农村人口出生率逐年降低，近年来农村学龄儿童减幅明显，然而，农村教师退出却相对缓慢，低生师比成为农村学校的共同特征。以现行生师比标准衡量，农村学校师资数量明显超编，但农村师资结构性缺编与总量超编并存。2010年广东第二师范学院对广东各地教师基本情况做了大规模的调研，从调查的总情况来看，各地区对教师的需求总量减少，如梅州市、河源市需求量稍大，东莞市需求量小，各地都存在不同程度的结构性短缺，如中学地理、历史、生物、通用技术、信息技术、综合实践活动、小学英语、小学科学、品德与社会、心理健康教育、音乐、体育、美术等学科的教师“虚位以待”，语文、数学等学科岗位则出现了人才饱和甚至严重超编的现象。2．农村学校设施设备条件不足农村学校进行新课程改革，执行新课程标准，不仅缺乏高素质教师的有力支撑，还缺乏基本的教育资源保障。2001年以来国务院统一部署实施了农村中小学危房改造、西部地区农村寄宿制学校建设和中西部农村初中校舍改造等工程。2009年起国务院全面实施全国中小学校舍安全工程，要求把学校建成最牢固、最安全、最让家长和群众放心的地方，让每所学校都成为非常时期的避难场所。十多年来通过“改危”、“校安”等政策的实施，大大提高了农村校舍质量，危房基本消除，农村中小学校基本设施设备有了很大改善。但对照《农村普通中小学校建设标准》、《中小学校建筑设计规范》、《建筑工程抗震设防分类标准》、《建筑抗震设计规范》的要求，有的农村学校校舍仍需改造加固。不仅校舍需要改造加固，对照《国家学校体育卫生条件试行基本标准》，农村学校还普遍缺乏标准化的活动场地，尤其在布点分散的村级学校，校园虽比较宽敞，但基本没有被硬化，没有专门的运动场所，缺乏可用的体育器材。同时农村学校通常没有配置科学教室、艺术教室或实验教室，可用的教学仪器设备和艺术器材设备也非常短缺，多媒体教室和图书室缺乏。此外，农村学校教育信息技术装备无法满足正常的教育教学需要。有的农村学校根本没有教育信息技术设施设备，有的学校虽有，但缺乏教育信息技术教师，这些设施设备被束之高阁，同时许多农村学校的电脑等设施都是其他地区或学校捐助的，已经被淘汰，老化问题严重，运行速度很慢，学校经常在需要使用远程教育资源时面对“设备罢工”的无奈。

(二)农村学校课程供给质量偏低

农村学校课程开设整体上质量偏低，课程开不齐、开不足、开不好的现象较为普遍。根据《基础教育课程改革纲要(试行)》和教育部印发的《义务教育课程设置实验方案》，学校需相应为1－9年级学生提供至少6－10门课程，每周课时总数为26－34节。但是现实的情况经常是，农村学校提供课程的丰富性和充足性远远低于城镇学校。有的村级小学，学校只能提供语文和数学两门课程，且这两门课程的周课时数远高于规定标准，其他科目只体现和反映在课程表上。有的农村学校虽然开设了音乐、英语、品德等课，但这些课的周课时总数明显不足，课时分配出现往语文和数学“一边倒”的现象，学校教育被窄化为“语文+数学”教育。一些实施义务教育的农村学校陷入单一“题海战术”的知识教育，学校成为“静听式”的学校。这种教育模式与素质教育的要求相去甚远［1］。在开齐音乐、英语、体育等课程的农村学校，课程供给质量与师资水平显著相关。受教师老龄化和学科专业背景单一化的影响，农村学校的这些课程无法开好。虽然这些课程开设了，但教师经常是“唱不成调、跳不起来”，有的只能以播放光碟的形式上音乐课，体育课经常是组织学生到操场上晒晒太阳、拍拍皮球或让学生自己玩玩而已。有的农村学校没有专业的英语教师，只好找其他教师凑数。新课程改革引入了更多专业性和时代性强的科目，如英语、信息技术等，许多中老年教师职前职后从未或很少接触过，难以胜任。即使“赶鸭子上架”，其效果也可想而知。以农村学校教师的现有素质，要求他们“一专多能”、实施全科教学不切实际，否则，其代价必然导致教学质量的损失。农村学校课程的单调性和低质化还体现为有组织的课外活动严重缺乏。不少家长抱怨，农村学校学生上学就是念书本。新课程改革虽然要求学校开设综合实践活动和校本课程，但这些课程至今在许多农村学校依然难觅踪影。

(三)农村学生学业水平整体偏低

学业成绩是学校教学质量的重要衡量指标。农村学校学生的学业水平比城镇学校整体偏低，这一结论得到了大量实证研究的证实。有研究者选择了6所村级小学和7所城镇小学进行调查，结果发现农村小规模学校学生的语文和数学成绩显著低于大中规模学校。农村小规模学校学生的学科发展不均衡，数学学科偏弱。小规模学校学生的语文应用能力显著偏低。农村小规模学校学生的数学各层次能力均偏低［2］。对广州城乡义务教育均衡发展的实证研究表明，在城区学校、城乡结合部学校和农村学校中，农村学校的成绩在三者中最为分散且及格率相对最低，农村学校学困生比例较大［3］。教育部基础教育质量监测中心连续四年的研究结果表明，我国城乡义务教育阶段四年级和八年级学生在数学和科学方面的学业能力存在着较大的差异［4］。造成农村学校学业成绩低的原因是多方面的，从学校来说，学校教育教学水平整体不高，从家庭来说，学生家长大多数是农民，他们拥有的文化资本比较少，对孩子的期望不高，教育孩子的知识、能力有限，从社会环境来说，农村学校的文化环境和熏陶明显不如城市学校，此外随着城镇化的加速，农村学校面临一个新的教育难题———留守儿童问题，由于家长外出务工，孩子大多由老人看管，他们则是心有余力不足。

二、影响农村教学质量的政策原因

影响农村教学质量的因素多种多样，其中政策是最重要的因素之一。制定执行与农村教育相关的良好政策是提高农村教学质量的基本途径。只有依靠相关政策，才能解决农村教育“缺人、缺物、缺钱”的“三缺”状态，才能为解决农村城镇化过程中出现的教育新问题提供底线保障。

(一)提高农村教学质量的相关政策及主要内容

为了提高基础教育质量，促进教育公平，自21世纪以来，党中央、国务院及其部委出台了一系列相关政策，综合政策主要包括《国务院关于基础教育改革与发展的决定》(2001年)、《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》(2010年)，专项政策主要包括《教育部办公厅关于积极配合和推动基础教育课程改革进一步加强和改进教师培养培训工作的几点意见》(2001年)、《国务院关于加强教师队伍建设的意见》(2012年)、《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》(2012年)。专门针对农村教育的政策主要包括《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》(2003年)、《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》(2005年)、《教育部、财政部、人事部、中央编办关于实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划的通知》(2006年)、《国务院关于开展清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作的意见》(2007年)、《教育部、中央编办、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部关于大力推进农村义务教育教师队伍建设的意见》(2012年)、《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》(2012年)。上述政策有关农村教育的内容，概而言之，主要有如下四个方面:1．在教师、校长队伍建设方面，严格执行国家颁布的中小学教职工编制标准，逐步实行城乡统一的中小学编制标准;依法执行教师资格制度，全面推行教师聘任制、教师资格考试和定期注册制度;严格掌握校长任职条件，积极推行校长聘任制;采取各种有效措施，吸引优秀高校毕业生和志愿者到农村学校或薄弱学校任教，实施并逐步完善农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划;实施完善部属师范大学师范生免费教育政策，为农村学校定向培养补充“下得去、留得住、干得好”的高素质教师，实施并扩大“农村学校教育硕士师资培养计划”和“服务期满特岗教师免试攻读教育硕士计划”;建立县(区)域内教师校长轮岗交流机制，建立县(区)域内城镇中小学教师到乡村学校任教服务期制度，引导、鼓励优秀教师到乡村薄弱学校或教学点工作;依法保障并逐步提高农村义务教育教师工资待遇，做好农村义务教育学校教师绩效工资实施工作，确保绩效工资所需资金落实到位，对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，实行工资、职称倾斜政策，推进教师养老保障制度改革，按规定为农村教师缴纳住房公积金及社会保险费，中央安排基建投资，支持建设农村艰苦边远地区学校教师周转宿舍，在核准岗位结构比例时高级教师岗位向农村学校和薄弱学校倾斜，研究完善符合村小和教学点实际的职务(职称)评价标准，职务(职称)晋升向村小和教学点专任教师倾斜;开展以新课程、新知识、新技术、新方法为重点的教师全员培训和继续教育，加强农村教师部级示范培训，积极探索农村教师远程网络培训的有效模式，为农村义务教育教师建立网络研修社区，支持农村名师名校长专业发展，造就一批乡村教育家。2．在教育经费、办学条件与教育资源保障方面，明确各级政府保障农村义务教育投入的责任;建立和完善农村中小学教职工工资保障机制，确保农村中小学教职工工资按时足额发放，落实省长(主席、市长)负责制;建立健全农村中小学校舍维护、改造和建设保障机制，消除现存危房;确保农村中小学校公用经费;建立和健全扶持农村家庭经济困难学生接受义务教育的助学制度;中央财政设立中小学助学金，重点扶持中西部农村地区家庭经济困难学生就学，免费发放教科书;广泛动员和鼓励机关、团体、企事业单位和公民捐资助学;均衡配置办学资源，省级政府要加强统筹，加大对农村地区、贫困地区以及薄弱环节和重点领域的支持力度，推进义务教育学校标准化建设，省级政府要依据国家普通中小学校建设标准和本省(区、市)标准，为农村中小学配齐图书、教学实验仪器设备、音体美等器材，着力改善农村义务教育学校学生宿舍、食堂等生活设施，妥善解决农村寄宿制学校管理服务人员配置问题，实施农村义务教育薄弱学校改造计划和中西部农村初中校舍改造工程，积极推进节约型校园建设;实施农村中小学现代远程教育工程，按照“总体规划、先行试点、重点突破、分步实施”的原则推进，加快开发农村现代远程教育资源，制定农村教育教学资源建设规划，加快开发和制作符合课程改革精神，适应不同地区、不同要求的农村教育教学资源和课程资源。3．在教育管理体制与学校管理方面，实行“以县为主”的农村义务教育管理体制;加强和改进学校管理，完善学生学籍管理办法，规范招生办法，规范财务管理，规范收费行为;扩大优质教育资源覆盖面，发挥优质学校的辐射带动作用，鼓励建立学校联盟，探索集团化办学，提倡对口帮扶，实施学区化管理，整体提升学校办学水平。4．建立健全农村留守义务教育学生关爱服务体系。重视发展义务教育阶段特殊教育。关心扶助需要特别照顾的学生。

(二)农村教学质量偏低的政策原因分析

上述政策改变了我国教育发展传统的“城市取向”，建立了教育发展新的政策取向———农村取向，对农村教育发展起到了一定的促进和推动作用，但是政策过程仍然存在一些需要继续研究和解决的问题。1．政策的适切性、操作性不强上述一系列政策的出台表明了国家对农村教育发展的高度关注和重视，但是这些政策需要进一步深入研究，有的政策规定过于原则，缺乏相应的实施细则，适切性、操作性不强。新课程改革迄今进行已10余年，但新课程改革倡导的“一切为了每一位学生的发展”的核心理念仍在学校教学层面步履蹒跚，通过新课程改革大面积提高农村教学质量、学校向内涵式发展转变的目标并未完全实现。教育部承诺尽最大努力缩小城乡教育差距，以义务教育的普及率和巩固率作为主要指标，把合理配置教育资源作为根本措施，这些举措对于促进农村教育发展起到了积极的作用。然而，由于农村教育发展政策体系的设计并未明确地以提高教学质量作为重要的政策目标。2006年出台的新《义务教育法》与《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》都将义务教育均衡发展、缩小城乡教育差距、促进教育公平作为重要的战略任务，强调要推进义务教育学校标准化建设，均衡配置教师、设备、图书、校舍等资源;切实缩小校际差距，着力解决择校问题;建立城乡一体化义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜;率先在县(区)域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进。但是这些可量化、易监控的指标却成为地方政府主要甚至唯一的政策目标，这样虽然强化了通过合理配置教育资源来提高农村教育质量的可能性，但也易于出现“为达标而配置资源”的情况。经费和教师是农村学校发展最重要的两项资源，但是国家在这两项教育资源的配置方面对农村学校是极为不利的。按统一的生均公用经费标准保障农村学校的日常运转，按既定的生师比标准核定农村学校教师编制，这对规模日渐萎缩的农村学校和教学点都非常不利，尤其对那些地处偏远的小规模学校，更为不利。即使按既定标准足量配置，但学校可获得的公用经费总量较小，按照国家规定的生师比标准配置教师，农村学校特别是小规模学校教师总量也是比较小的，无法满足学校正常运作和拥有多科目教学的正常需要。在有限的人力资源配置下，学校运转人手和教师人手明显不够。同时我们在学校资源的配置上一直遵行自上而下的传统路径，农村学校与城镇学校、地处偏远的农村小规模学校与中心小学，无法一样获得较多的资源或优质资源。就目前来看，教育资源特别是优质教育资源仍然是稀缺的，根据需要、重要性原则，适当改变和调整传统的资源配置路径，是摆在我们面前的不得不考虑的问题。2．政策被扭曲、博弈执行公共政策的制定与执行是一个充满博弈、讨价还价的过程，特别是政策主体掌握资源的多寡直接决定了政策能否得到执行和落实。一般来说，一项政策出台往往会伴随着一份比较具体的资源配置方案，这些资源包括为执行政策而配置的人力、物力、经费等资源。前述有关的农村教育政策，虽然都是由中共中央、国务院或国务院部委出台，但是执行这些政策的资源到底谁来承担，往往并未直接具体规定，因此经常出现中央、地方、基层政府在资源承担上的博弈，博弈的结果是，许多政策执行的资源基本上是由地方或基层政府来承担。从经济学的角度来说，每个地方政府，特别是基层政府实际上也是一个个经济实体，他们的财力大小各不相同。地方政府或基层政府在必须执行政策和资源有限的双重背景下，在农村学校资源保障和投入方面通常停留在“基本达标”或“救急式投入”的底线水平，这不能不说是教育发展城乡差距仍然存在并无多大实质性缩小的主要原因。中央政府和省级政府近年来向下一级的教育财政转移支付出现“以奖代补”的新趋势，学校布局调整、师资补充、标准化办学等政策的成本往往先由下一级财政承担，完成任务或任务完成得好则获得经费奖励，视为成本补偿，不能按要求完成任务的则不能得到任何补偿。这种分担方式有助于避免经费投入的挤出效应，但对于财力缺乏的地方政府，政策执行成本所带来的压力过大，在节约开支的动机驱动下，上级政府设计的资源配置政策经常被保守且有所选择地执行，合理配置教育资源的政策目标经常在现实执行中遭遇阻碍。有的县(区)政府举债办学，但是省级政府的奖补仍不到位，“教育创强”被戏称为“教育撞墙”，政策执行经常面临被打折扣的情况。

三、提高农村教学质量的基本对策

大面积提高农村教学质量，离不开有力的政策系统支持。这一政策系统首先需要明确以提高教学质量作为核心目标，同时需要大力加强教育资源保障力度，建立顺畅高效的教育管理体制机制，只有如此才能促进农村教学质量全面、持续地得到提高。

(一)确立教学质量为本的农村教育政策目标

变革已经成为时代的最强音，农村教育要内涵式发展，必须主动、全面实施深度变革。然而改革是复杂、不确定的系统工程。当前农村学校教师的教学行为仍无实质性改变，与新课程倡导的教育理念相距甚远，过于强调接受学习、死记硬背、机械训练的局面并未彻底改观。不管农村教育出台多少项政策，也不管这些政策涉及到农村教育的哪个方面，但归根结底，所有这些政策都必须能够有助于改善学校管理行为，有助于改进教师行为，有助于促进学生学习行为的改变，如果各项政策各自为政，仅仅停留在“资源的均衡分配”上，而未能有效聚焦教学行为和管理行为的改进上，那么提高农村教学质量只能是一种痴人说梦的幻想。教育发展的实质是全体学生的全面发展，教育均衡发展至少应该确保不同群体的学生接受最基本的教育。当前公平与优质已成为我国教育政策的两大基本价值取向。科学的教育质量观，应该促进人的全面发展，培养的人应该能够满足和适应社会的需要，而不能仅仅以义务教育的普及率、升学率和巩固率作为教育质量均衡的评价指标。农村教育管理制度和工作机制也要以提高教育质量为导向，农村教育资源的配置和农村学校的工作重点都要集中到强化教学环节、提高教育质量上来。所有农村教育政策的所有举措，都必须围绕怎么提高教学质量这一核心目标，离开这个核心目标，不管教育举措设计得多么精细、健全，对于教学质量的提高而言则是徒劳无功的。实现教学质量的提高，教育举措的重点应该在于教育资源和教学的有机结合，而不是像有的地方、有的学校那样仅仅一味地强调教育经费的增加、办学设施与条件的改善、教师待遇的提升等方面。只有将提升农村教学质量作为农村教育政策的重心，强调教育资源和教学活动的有机结合，通过长期的、持续的教学改进，才有可能有效缩小城乡教学质量差距，全面提高农村教学质量。

(二)提供充足的教育教学资源

教学质量为本的政策目标一旦确定，就得想方设法、千方百计地提供充足的教育资源。提供充足的教育资源、优化教育资源的合理配置，是大面积提高农村教学质量的基础和前提。当前农村教育资源严重短缺，师资和办学条件都无法有效满足新课程改革顺利实施的需要，资源短缺已成为制约教育优质均衡发展的重要瓶颈。提供充足的教育资源保障，需要在统一的资源配置标准下增加资源供给的弹性，改变学校经费和师资总量对学生数的单一性依赖，增加班级数、学校所处位置以及特殊需要儿童的比例等因素在经费和师资配置公式中的权重。在教师队伍建设方面，农村教育政策应该切合农村教育的实际。教师编制的核定应该以生师比、班师比、教师平均任教科目和课时量等为主要参考指标，由国家制定指导性标准，由地方根据学校实际需要确定;要提高优质、年轻师资对农村薄弱学校的覆盖面，以强制服务的方式保证教师在农村学校尤其是偏远学校任教的期限。国家在以自上而下“空降式”方式补充师资的基础上，同时应从学校服务地选拔、培养一批了解并热爱学校所在社区的本土教师。改善农村教师的待遇，切实实现“两个不低于或高于”，提高农村教师岗位的吸引力，在工资、职务(职称)等方面实行倾斜政策，完善津贴补贴标准，可尝试试点增设“农村地区教师津贴”。提高农村教师培训的实效性和针对性，加大县级及以上培训对农村教师的全面覆盖，确定合理的培训经费分担比例，根据农村学校的乡土性和班级规模偏小的特点，加强教材处理、教学组织、活动开展以及特色建设等内容;为农村教师提供多学科专业学习机会，帮助他们实现多学科专业达标。加强县级教育行政部门对教师录用、流动和绩效考核的统筹管理。以县教育行政部门作为新增教师的聘用主体，强化教师“系统人”的身份归属，加强教师在不同规模、不同地段学校间的流动。在教育经费的分配方面，首先要满足学校公用经费的基本需求，以“基数+补助”的方式拨付公用经费，并根据不同学校因学生、教师和学校发展实际而产生的差异化需求进行调整。其次要扩大专项经费在农村学校的覆盖面。切实缩小县域内校际办学差距，必须按照“底线公平、按需分配”原则分配农村学校建设项目经费，改变经费分配首先向“面子学校”、“示范学校”投入的传统做法，平等地向所有农村学校周期性投入专项经费，同时对经费的使用做出规定。将农村学校全部纳入“义务教育学校标准化建设”项目，优先保障老少边穷地区、革命老区学校的硬件建设基本达标，专业的教学装备基本到位。在农村学校专项建设经费的保障责任上，确立以中央和省为主的分担机制。在中央和省级转移支付资金中，建议加大一般性转移支付，减少专项转移支付。

(三)大力改进农村教育管理

农村学校教学质量不仅取决于办学条件、设施设备、师资力量，同时也取决于当地主管部门和学校的管理水平。因此如何整合教育资源、如何充分利用教育资源，是摆在资源短缺的每一所农村学校面前的一个共同的问题。换言之，资源有限，如何将有限的资源用在刀刃上，发挥资源的最大效益，是各地和每位学校管理者不得不考虑的问题。首先，确立教学质量管理在农村教育管理目标中的核心地位，以教学质量作为衡量资源配置和资源有效利用的根本标准。各地可以依托县(区)教研室、乡镇中心学校教研员、农村学校教研组、骨干教师的组织架构，建立教研网络，确保交流信息畅通。无论是薄弱学校还是优质学校的教师，可以依托扁平化的教研网络，围绕提高教学质量这一核心目标积极行动，培养各自开发和利用各种校内外资源的能力，提高课堂教学的有效性。其次，强化农村学校的基本办学规范。农村学校在教学与作息时间安排、课程计划执行等方面要规范，应保证儿童有正常的休息、体育锻炼时间和符合要求的课堂学习时间，不得随意改变单节课时长度;严格执行国家课程方案所规定的课程门类、课时量、组织方式等，确保每个儿童不因所处学校而无法享受质量基本相当的教育，合理开展校内活动，科学安排课堂作业和课外作业。第三，开拓农村学校联合发展的多元路径。以教育信息化为手段，借助互联网和教育网络，建立学校合作发展网络，通过“远程协同教学”、“网络协同教研”等形式，推动校际教学联动。同时可以采用结对帮扶，实行“强弱联合”。广东省2009年启动“千校扶千校”行动计划，帮扶规模不断扩大，取得了很好的政策效果。此外也可以尝试“弱弱联合”，组织薄弱农村学校抱团发展。薄弱农村学校所处的发展阶段和状态基本相同，面临的问题也大同小异，更容易达成共识，目标更为一致。不过“弱弱联合”对于资源保障效力的要求更高。第四，建立省级农村教学质量监控协调机制。建立国家义务教育质量标准，并以县(区)为基本单位构建教学质量监控协调体系，由省级负责提供教学质量监控协调技术，由市、县(区)具体组织实施，并定期向省级部门反馈，动态监测县(区)域内教学质量的基本状态;省级部门根据监测结果对提高教学质量效果明显的市、县(区)予以奖励，并对教学质量差距较大的市、县(区)进行诊断，提出相应改进措施。

作者：郭凯工作单位：广东第二师范学院教育学院