湿地环境保护问题及法律建议

一、调研基本情况说明

为了对青海湖流域湿地环境有更加深入的了解，课题组于2014年5～6月期间，走访了刚察、海晏、天峻、共和四县，进行了有关“青海湖流域湿地环境保护”的问卷调查活动。调查问卷发放情况。调查问卷小组共有四组，分别在刚察、海晏、天峻、共和四县进行调查问卷发放工作。此次调查共发放问卷550份，收回492份，有效问卷492份，回收率为89．5％，其中刚察县共发放150份，回收128份；海晏县共发放150份，回收120份；天峻县共发放100份，回收98份；共和乡共发放150份，回收150份。调查对象情况。调查对象中，藏族占85％，非藏族占10％，未填写的占5％，这说明在青海湖流域湿地保护中，以藏族居民为主，应充分尊重和发挥藏族群众的重要作用。调查的主要内容：青海湖流域湿地环境变化情况及主要原因、退牧还林还草工程及其实施效果、旅游资源开发对湿地保护的影响、湿地环境保护对农牧民利益的影响、湿地环境保护中公众参与情况等。

二、青海湖流域湿地环境保护中反映的问题

（一）退牧还林还草工程对湿地环境的影响

1．退牧还林还草工程对湿地环境恢复的效果当问及“您认为退牧还林还草对青海湖生态环境恢复的效果”时，80％以上的调查对象认为有效果的，对此项措施持积极认可态度的达50％。由此可见，退牧还林还草工程得到了当地居民的普遍认可，并取得了良好效果。

2．退牧还林还草工程中存在的主要问题

退牧还林还草工程虽然取得了一定成效，但仍然存在不少问题。影响其实施效果的首要因素是经费保障不足，占总调查人数的35％。其次分别是观念不正确、主管部门职责不明确、缺乏法律保障等。

（二）旅游资源开发对湿地环境的影响

1．旅游资源开发对青海湖流域湿地环境的影响

认为旅游资源开发对青海湖流域湿地环境没有影响的仅占总调查人数的10％，有影响的占总调查人数的84％，其中有210人认为影响很大，占总调查人数的44％。由此可见，当地农牧民普遍地认识到旅游资源开发给湿地环境造成了巨大压力。

2．旅游资源开发中存在的问题

调查中，当问及在开发当地旅游资源中存在的主要问题时，261人认为产生大量旅游垃圾，204人认为游客环保意识差，190人认为当地环保设施差，148人认为破坏野生动物的生存环境，16人选择了其他，以上数据分别占总调查人数的53％、41％、39％、30％和3％。当向当地居民调查该地的环保设施建置情况时，72人认为有污水处理设施，111人认为有垃圾回收分类设施，65人认为有公共交通工具，68人选择了其他，以上数据分别占总调查人数的15％、23％、13％、14％。当问及青海湖水体及岸边曾发现哪些垃圾或漂浮物时，358人认为有垃圾袋，占调查对象的73％；332人认为有饮料瓶，占调查对象的67％；206人认为有剩余食物占调查对象的42％；192人认为有废旧电池，占调查对象的39％，153人认为有死鱼动物，占调查对象的31％；88人认为有建筑垃圾，占调查对象的18％，44人选择了其他，占调查对象的9％。综合分析，可以得出，旅游资源开发对青海湖流域湿地环境造成了很大的影响，主要原因体现在以下三个方面：一是当地的环保基础设施不健全，如污水处理设施、垃圾分类回收设施、公共交通工具等严重缺乏，使得当地无法消化大量的旅游垃圾；二是游客自身环保意识差，在旅游时乱丢垃圾，如塑料袋、饮料瓶、废旧电池、剩余食物等，不仅影响草原草类的生长，也造成了青海湖水资源的污染、鱼类的死亡。三是大量游客涌入青海湖流域，造成了对草原的践踏，破坏了当地的生态平衡，给野生动植物的生存环境造成了严重破坏。

3．旅游资源开发对湿地环境造成的危害

（1）当地农牧民对开发旅游观光船项目的态度。对青海湖开发旅游观光船项目，272人持反对态度，占总调查对象的56％；193人持支持态度，占总调查对象的40％；20人表示无所谓，占总调查对象当的4％。旅游观光船的噪声、溢出湖面的油渍以及观光游客抛洒的垃圾，给青海湖的水造成一定的影响，危及湟鱼及鸟类的生存和繁衍。青海湖流域内的原住居民已深刻认识到旅游观光船给当地环境带来的危害，且56％的农牧民愿意放弃由此带来的经济收益，反对旅游观光船项目的开发。（2）当地农牧民对偷捕青海湖湟鱼行为的态度。在调查“当地农牧民对偷捕湟鱼行为的态度”时，326人认为行为恶劣，应当严厉打击，占到总调查对象的69％；129人认为是迫于生计，可以理解的生存行为，占总调查对象的27％；18人认为无所谓，占总调查对象的4％。同时，在调研走访的过程中，当地农牧民向笔者反映，由于藏族人民的信仰，藏族人一般是不吃鱼的，更不会捕杀湟鱼，他们认为“杀一只（鱼）相当于杀一万只”。但由于外来游客对吃湟鱼的热衷，导致湟鱼价格的飙升使得一些农牧民为牟取私利而偷猎湟鱼。（3）当地农牧民对向游客开放鸟岛的态度。就“青海湖鸟岛向游客开放”向当地农牧民调查时，247人表示反对，占总调查人数的53％，其中有108人表示极力反对，占总调查人数的23％，因此，大部分人反对鸟岛向游客开发，认识到游客的游玩会导致鸟类栖息地的破坏，影响青海湖鸟类繁殖、生存。另外，43％人的表示支持，其中8％的人表示非常支持，这也说明鸟岛的开放为部分农牧民带来了经济收益。综上所述，旅游资源的开发一方面促进了当地经济的发展，调整了单一的农牧业经济结构，增加了就业途径，提高了农牧民的收入，改善了生活条件；另一方面由于对旅游资源的不合理开发、基础设施的不健全、游客的不文明行为等给当地的生态环境造成了破坏和污染，影响了当地野生动植物的生存环境，使野生动植物面临着生存的威胁。如大量游客涌入到鸟岛观赏，破坏野生鸟类的生存栖息环境；观光船项目造成的对青海湖水域的污染、游客对湟鱼消费的热衷等不仅破坏了湟鱼的生存环境，更威胁到湟鱼的生存。

（三）青海湖流域湿地环境保护中公众参与情况

1．民众参与湿地环境保护的意愿

从当地农牧民参与青海湖流域湿地环境保护的意愿来看，大多数人都希望湿地环境得到有效治理和恢复，并愿意参与到湿地环境保护活动中来。调查中，当问及“您对青海湖流域环境治理的态度”时，342人希望湿地环境能够得到有效治理恶化恢复，占总调查人数的72％；113人认为环境治理是政府的事，与自己无关，占总调查人数的24％；21人认为治理或不治理都无所谓，占总调查人数的4％。当问及“您是否愿意参与到青海湖环境保护的活动中来”时，其中很愿意的有188人，愿意的有184人，两项合计共372人，占总调查人数的77％；另外，不愿意的有90人，占总调查人数的18％；无所谓的有23人，占总调查人数的5％。这表明，大部分农牧民能够认识到青海湖流域湿地环境恢复与其生活习性相关，并愿意成为湿地环境保护的主体。同时也有少部分的农牧民环境保护意识淡薄，认为环境治理仅仅是政府的职责，与个人无关，不愿意参与到湿地环境保护中来。

2．湿地环境保护过程中农牧民最关心的问题

当问及“青海湖流域湿地环境保护过程中您最关心的问题”时，199人认为是教育，占总调查人数的40％；148人认为是收入，占总调查人数的30％；127人认为是社会保障，占总调查人数的26％；112人认为是医疗，占总调查人数的23％；79人认为是就业，占总调查人数的16％；还有25人选择其他。由此可见，排在首位的是教育，说明当地农牧民注重孩子和自身的教育，以及对教育资源的迫切需求。另外，提高家庭收入、完善社会保障、改善医疗条件及增加就业也是湿地环境保护过程中农牧民关注的焦点。青海湖流域湿地保护的主体应当是当地的农牧民，如何从根本上调动当地农牧民参与到湿地保护中，就必须结合农牧民最关心的教育、收入、社会保障、医疗、就业等问题，建立长期、规范的农牧民参与湿地保护的鼓励机制，使其在湿地保护的过程中受益；使环境保护从被动转向主动，从根本上激发农牧民保护湿地环境的积极性。

三、青海湖流域湿地保护的法律对策建议

（一）加快制订全国湿地保护条例

我国自1992年加入《湿地公约》以来，但到目前为止，国家层面，还没有关于湿地保护的专门性法规，地方立法层面，相对较好。全国已有18个省、市、自治区出台了省一级的湿地保护条例，一些地方还把湿地保护纳入地方党政领导的政绩考核。青海省分别于2003年和2013年颁布了《青海湖流域生态环境保护条例》和《青海省湿地保护条例》，该条例均是在没有上位法的背景下由地方立法机关创制的，为青海湖流域湿地环境的保护提供了法律支撑，确立了湿地保护应当遵循的原则、监督管理、保护措施及法律责任。条例的出台解决了长期以来无法可依的尴尬状况，使湿地保护工作有法可依，能够有序进行。由此可见，我国现行的法律法规中关于湿地保护的内容较为零碎、分散，缺乏完整性、系统性，虽有部分省份制订了省级湿地保护条例，但远远落后于其他国家的湿地保护法制建设，也跟不上我国湿地保护工作的需求。特别是湿地资源调查监测、湿地占用征用的监督管理、各种破坏行为的处罚等，包括怎样更好地履行国际公约，都缺乏一些更明确的、更有操作性的、更有效的条款和规定，所以很有必要从国家层面出台一部专门针对湿地保护的行政法规，尽快出台《湿地保护条例》，明确湿地保护职责权限、管理程序和行为准则。制定湿地保护红线，完善湿地生态补偿制度，实行湿地分类管理。

（二）完善公众参与制度

由上文的调研数据可知，40％的调查对象认为良好的环保意识对湿地环境保护作用重大，因此公众环保观念的改变对青海湖流域湿地环境保护起着至关重要的作用。青海湖流域藏族居民占绝大多数，藏族的某些宗教教义和生活习俗，如“杀一只青蛙，犯龙王”、“拔一根草，不长高”、“马年转神山、羊年转圣湖”等蕴含着天人合一的哲学理念。调研过程中发现，政府对青海湖流域湿地环境保护的宣传力度不足，虽然发放了一些环保宣传册，开会时口头强调环保的重要性，但缺乏物质性奖励、缺乏环保工具、缺乏组织大规模的环境保护活动等，难以调动牧民参与环境保护的积极性。以至于虽然当地农牧民有“保护青海湖、保护草原是每个牧民的义务”的意识，但却缺乏将这种环保意识主动转化成青海湖流域湿地环境保护行动的动力。为了建立长期有效的湿地保护机制，必须加大财政在公众参与湿地保护方面的投入，调动农牧民原始的环保理念，充分发挥民众在湿地保护中的作用。同时，为当地农牧民参与湿地保护提供立法上的支撑，完善公众参与机制。第一，立法明确公众参与途径，如在面临湿地环境事务的重大决策时，政府进行论证会、听证会，使公众表达自己的意见；在湿地环境保护与管理中保障公众的提案权、质询权、表决权、检举控告权。第二，立法明确公众参与程序，落实公众参与的一整套细化的程序规定，如征求公众建议程序、公众监督程序等，使公众参与不再流于法律条文，而能够真正地落到实处，起到保护湿地的效果。第三，确立环境公益诉讼制度，扩大原告主体资格。2014年通过的《环境与资源保护法》仅规定“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记和专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织”可以向人民法院提起环境公益诉讼，环境公益诉讼的原告范围过窄，不利于生态环境的保护。应当允许公民、检察机关为了维护青海湖流域湿地环境公共利益，依法对污染环境和破坏环境的行为提起环境公益诉讼。

（三）建立湿地生态效益补偿机制

青海湖流域湿地资源既有经济价值又有生态价值，为了保护其生态价值，对湿地资源开发利用活动予以限制或禁止，会导致当地农牧民和相关权利主体湿地所有权、使用权的损害，造成其经济利益的损失，若这些财产利益的损失完全由权利人个人承担，显然是不公平的，违背了现代资源环境法的基本精神，导致环境之不正义。因此，必须建立湿地生态效益补偿机制，以实现环境正义之要求。一是完善生态效益补偿的法律体系。在《环境资源保护法》、《青海省湿地保护条例》及《青海湖流域生态环境保护条例》对生态效益补偿制度的原则性规定的基础上，结合青海湖流域的实际情况，制定《青海湖流域湿地生态效益补偿实施办法》。二是确立开发者保护、受益者补偿原则。所谓谁开发谁补偿、谁受益谁补偿原则是指在自然资源开发利用过程中，由生态环境的破坏者支付补偿费，同时，因环境得到改善从中受益的人支付一定的补偿费。用经济补偿的手段合理限制湿地开发与利用，从而保护湿地环境，使湿地生物多样性保护和湿地资源可持续利用得到和谐、协调发展。三是保证湿地生态效益补偿资金的来源。资金来源的畅通是保证青海湖流域湿地生态效益补偿的基础和前提，可以通过国家财政拨款、地方政府补贴、收取湿地资源生态补偿税、建立湿地生态补偿专项资金等方式保证湿地生态效益补偿资金的来源。四是完善在建生态项目的生态补偿政策。青海湖流域湿地现有的生态补偿主要集中在退牧还草等生态项目上，这些项目的补偿还需要进一步完善。如增加退牧还草牧户生活和燃料补助费、增加基本草场建设投入、提高生态移民安置投资标准等。

（四）建立生态旅游机制

湿地生态保护和湿地经济开发并非存在不可调和的矛盾，应本着“在保护中开发，在开发中保护”的原则，加强科学规划，防止盲目性和随意性的开发，实施真正意义上的生态旅游开发。

1．加强生态旅游宣传。青海湖湿地特有的环境功能决定其旅游不应当是一般意义上的旅游，在开发旅游的过程中应当注重环境教育、生态旅游的宣传，提高游客的环保意识。在对外宣传方面可以利用资料手册、环保标语、布告、板报、碑、牌及宣传车等各种常规的宣传手段，在自然保护内也可设置电子屏、广播、报纸、电视等现代媒体宣传保护区美丽的自然风光、珍稀野生动植物等。这样既可以吸引大量游客，增加旅游收益，又对游客进行了环境教育，提醒游客文明旅游，保护湿地环境。同时保护区内应当配备一套完整的有关湟鱼、棕头鸥、鱼鸥、斑头雁、普氏原羚等珍稀野生动物资源等方面的数据信息库，方便游客随时了解查询相关环保知识，树立正确的消费观念，保护珍稀野生动物。

2．完善旅游基础设施建设。发展生态旅游，保护湿地环境，完善的旅游基础设施建设是关键。调研中发现，青海湖流域的旅游基础设施没有跟上旅游业发展的脚步，无法容纳大量游客产生的旅游生活垃圾，超出了湿地生态承载力的要求。笔者建议，政府部门应当采取相关措施，尽快完善配套基础设施的建设，如污水处理设施、垃圾回收分类设施、旅游道路、公共厕所、景区停车场、景区分类垃圾箱等的建设。3．规范旅游项目审批制度。湿地涵养水源、调节气候、保护生物多样性等生态功能否定了其旅游项目开发的任意性。青海湖景区内的大型游轮环湖项目、鸟岛观鸟项目等造成了鸟类资源和植被破坏，影响了青海湖的水生环境，严重威胁湟鱼和鸟类的生存。另外，环青海湖地区缺乏统一管理，对旅游资源的开发建设没有一个统一详细的规划，各单位为争夺旅游资源利益，各自为阵，造成旅游资源开发的无序。因此，规范旅游项目审批制度，明确审批的标准、许可程序和批准机关等，是保护湿地资源的重要手段，是对湿地合理利用和开发的事先监督和控制的重要途径。

（五）巩固退牧还林还草工程成果

自2008年5月启动实施青海湖流域生态环境保护与综合治理工程以来，退牧还林还草工程作为其重要的项目之一，取得了良好成果。调研数据显示，80％以上的调查对象认为退牧还林还草工程促进了湿地环境的恢复。据相关资料显示，截至2013年9月青海湖流域完成禁牧任务275万亩，完成沙漠化土地治理54．36万亩，完成生态林建设项目30．9255万亩，完成湿地保护416．90万亩。［5］通过实施退牧还林还草及其他生态修复工程，青海湖流域湿地生态环境趋于改善，生态服务功能初步显现，局部地区生态退化趋势得到缓解。退牧还林还草工程虽然取得了一定成效，但仍然存在不少问题。调研结果显示，42％的调查对象认为退牧还林还草工程的实施使得其收益减少，同时由于经费保障不足，一些不正确的观念，相关主管部门职责不明确以及缺乏相应的法律法规的制约保障等，项目实施过程中，给农牧民利益造成了损害，影响其参与退牧还林还草的积极性，从而在一定程度上影响了项目实施，使项目难以达到预期效果。因此，应当建立完善的项目资金使用监督管理体制，明确主管部门的职责，制定配套的考核监督办法等，杜绝一切不正确的观念，处理好长远的生态效益和农牧民当前利益之间的关系，从而巩固退牧还林还草及其他湿地生态修复工程工程取得的成果。

（六）建立健全农牧民社会保障制度

由上文可知，农牧民对当地教育、医疗、就业、养老等方面的改善和提高有着迫切愿望和关注。健全地方公共财政体制，调整财政收支结构，把更多财政资金投向青海湖流域内的公共服务领域，加大财政在教育、医疗、就业、养老等社会保障方面的投入。建立和完善流域内农牧民社会保障制度，使其在就业、医疗、入学、养老等方面与城市居民享有同等待遇，切实解决其“人口”的吃饭问题、“牲口”的放牧问题。如建立健全农村养老保险制度、完善新型农村合作医疗制度、建立牧区居民最低生活保障制度、实施牧区特殊教育政策、加强对农牧民职业技能培训等，从而使生态建设和农牧民的经济利益紧密结合起来，调动农牧民参与青海湖及周边湿地保护的积极性，实现生态和经济的协调发展。

作者:陈娟 张璐璐 单位:青海民族大学