幼儿园陪餐制度合理性透视与制度完善

摘要:食品安全问题始终是我国社会的热点问题,中小幼陪餐制度是国家为了保障校园食品安全,加强学校食品安全自我管理而进行的制度设计。从陪餐制度设计入手,依据制度合理性理论分析,陪餐制度的制度框架、功能定位的合理性主要体现在其制度内与制度外的和谐。陪餐制度的完善可从以下几个方面展开:(一)明晰制度规则,完善陪餐制度设计;(二)完善相关法律制度,建立严格的监督制度;(三)完善配套措施,建立长久有效的机制。

关键词:食品卫生安全;陪餐制;制度设计;制度合理性

一、问题的提出

根据教育部等三部门联合印发的《学校食品安全与营养健康管理规定》(以下简称《规定》),中小学、幼儿园应当建立集中用餐陪餐制度,每餐均应当有学校相关负责人与学生共同用餐,并做好陪餐记录,及时发现和解决集中用餐过程中存在的问题。陪餐制度的目的,是为了更好地保障校园食品安全。但是,在陪餐制度出台后,发生的各类校园食品安全事件,如营养餐被倾倒,牛奶过期,大米镉超标等,让人对这项制度的有效性不得不产生质疑。校园食品安全作为食品卫生安全的重要组成部分,牵动着全国人民的心,必须夯实制度建设以守护校园食品安全。但学界对此项制度的研究重在描述,缺乏学理化的研究。本文试图从陪餐制的制度设计入手,对现有陪餐制度的合理性进行分析,在此基础上分析陪餐制存在的问题并提出建议,以期对陪餐制度的完善提供参考与借鉴,为保障校园食品安全提供新的视角。

二、陪餐制度设计

(一)制度框架陪餐制度的制度框架是回答“是什么”与“怎么样”的。根据教育部等三部门联合印发的《学校食品安全与营养健康管理规定》的第二条规定,陪餐制度是服务于学历教育的各级各类学校、幼儿园集中用餐的食品安全与营养健康管理的一项制度。集中用餐是指学校通过食堂供餐或者外购食品(包括从供餐单位订餐)等形式,集中向学生和教职工提供食品的行为。根据规定,中小学、幼儿园应当建立集中用餐陪餐制度,每餐均应当有学校相关负责人与学生共同用餐,做好陪餐记录,及时发现和解决集中用餐过程中存在的问题。有条件的中小学、幼儿园应当建立家长陪餐制度,健全相应工作机制,对陪餐家长在学校食品安全与营养健康等方面提出的意见建议及时进行研究和反馈。现行陪餐制度主要机制有两个部分组成,一是学校相关人员陪同就餐,制定陪餐记录。二是发现问题研究反馈。但是,从官方的制度文本可知,这项制度还是比较模糊,对相关执行人员、作用机制、操作规范等并没有明确规定,各省和各学校等都可以根据实际情况自行解释。比如,《上海市校园食品安全守护行动实施方案(2020—2022年)》中规定建立学校相关负责人陪餐制度。中小学、幼儿园要按照《学校食品安全与营养健康管理规定》《关于落实主体责任强化校园食品安全管理的指导意见》(市监食经〔2019〕68号)要求,制定陪餐制度和计划,明确陪餐人员和要求,做好陪餐记录。

(二)功能定位

陪餐制度的功能定位是回答“为什么”的,制约着陪餐制度的实施成效。《学校食品安全与营养健康管理规定》总则第一条就指出制度目标,即“保障学生和教职工在校集中用餐的食品安全与营养健康,加强监督管理”,可以看出陪餐制度的第一种功能就是保障功能,发现校园食品安全存在的弊端,讨论和解决食品安全和食堂管理中的问题。因此,保障校园食品卫生安全是实施陪餐制度的首要因素。其次,陪餐制度还具有服务性,所谓服务性就是服务于学生和家长,为学生营造安全卫生的就餐环境,提供营养健康的饭菜;对于家长及时反映的关于食品安全和营养健康的问题及时研究和反馈,使学生家长了解学校食品安全情况,保障家长的知情权。

三、陪餐制度的合理性分析

(一)制度的合理性

所谓合理性分析是德国著名社会学家马克斯·的重要理论之一。马克思在阐释这一理论时,将合理性分成工具合理性和价值合理性,将这一逻辑移植到制度研究上,制度的合理性便可划分为两个维度:第一,制度的工具合理性可理解为制度作为工具在处理实际社会问题上的效力,即制度效力实现;第二,制度的价值合理性是指制度本身的价值取向,即制度价值正当。这两种合理性成分在不同制度中有不同的表现,制度经济学代表人诺斯指出:“制度是由非正式约束和正式的法规组成的”。据此,柯武刚和史漫飞的界说更为清晰,他们依据规则的起源将制度划分为非正式制度和正式制度,正式制度是被国家权力或者公共权威组织等设计的,具有明确社会目标,并由国家强制力保障实施的一些行为规范,如成文的法律、法规、政策、规章等。陪餐制度是国家为了解决现存的学校食品安全问题而设计出来的,规范学校餐饮相关人员的行为规则,是一项保障校园食品安全的正式制度。在审视制度的合理性时,因为正式制度是为了实现一定的社会目标而被设计出来的,所以其工具合理性成分要大于价值理性,因而审视制度的合理性就是审视制度设计是否满足实现制度目标的要求。一些学者在如何审视正式制度的合理性的问题上提出很多理论,总结下来可以分成两个维度:一是制度内和谐,制度实现预期功能要依靠具体的制度设计,应保证制度设计满足实现制度的预期功能的需求,如制度的实施主体,作用机制,操作规范等。二是制度外和谐,即制度与制度环境的契合程度,所谓制度环境有两个方面:首先,一项制度是不能独立发挥作用的,它需要与其他相关制度相互配合形成系统才能最大限度地起作用,因此,应保证其与既有的制度可以相容,保证它们之间的和谐。其次,制度总是处在一定范围的环境中,如政治、经济、社会、文化环境特点,因此制度要发挥作用就必须要与其所处于的环境相契合。以下我们从这两个维度分析陪餐制度的合理性。

(二)陪餐制度的合理性分析

1.制度内和谐激励相容原则最早是由2007年诺贝尔经济学奖获得者赫维兹提出的。所谓激励相容原则,简单来说,是指管理制度设计可以使制度执行者的个人利益需求与制度的社会利益需求保持一致。陪餐制度设计遵循了这一原则,陪餐制度的行动主体是学校相关负责人,制度逻辑是将学校相关负责人与学生的利益捆绑起来,倒逼学校高度重视食堂饭菜的质量和安全,从而达到制度的自运行,通过制度设计激励行为主体实现制度预期目标,即保障食品卫生安全。陪餐制度将学校校长或者相关人员与该学校食堂的食品安全状况联系起来,“激励相容”的条件因此得以满足,进而形成学校相关负责人如果要保障自己的利益不受损失就要尽力保障校园食品卫生安全的结果。所以陪餐制度的设计在一定程度上是具备合理性的,其制度设计与制度预期效果是相匹配的。但是,合理的制度设计还不能保障制度目标的实现,制度想要达到预期效果,还需要能够保障制度有效执行的机制,陪餐制度设计在制度逻辑上是自我监督。理性选择制度主义理论以经济学的理性人假设为前提,认为个人效用最大化是个体的基本动机,个人可能会基于自身利益考虑而选择执行与否。因此,陪餐制度还必须设计保障制度执行的监督机制,以弥补陪餐制度自己监督自己的缺漏。2.制度外和谐陪餐制度的制度目标是保障学校食品安全卫生,而既有食品卫生安全监管体制也同样负有监管校园食品卫生的功能。《学校食品安全与营养健康管理规定》第二章规定了管理体制,包括地方教育部门、食品安全监督管理部门、卫生健康主管部门、疾病预防控制机构等机构都在学校食品卫生安全监管工作中负有责任。与之相比,陪餐制度的制度效力不足,不足以独立保障校园食品卫生安全,这是因为,第一,陪餐制度执行的阶段是学校食品供应这条链上的“最后一公里”,而食品安全问题根本来源于食材本身,食品生产过程的问题,在没有解决食品安全的关键环节的基础上,仅从餐桌上来杜绝食品安全问题是不可能的;第二,陪餐制度蕴含的专业度不够,食品卫生安全不仅仅是餐桌上,包括食品安全风险和营养健康监测等专业性较强的工作,而负责陪餐的领导大多都是学校负责管理工作、行政工作的人员,对于食品安全很大程度上了解不深;第三,我国大部分学校与其食堂并不是监督与被监督的关系,学校和食堂的关系则倾向于合作,甚至存在更复杂的利益关系,很多学校并没有相应的规定。从《规定》看,负责所属地区学校食品卫生监管的是政府相关机构,陪餐制度发挥的效力有限。总而言之,陪餐制度只是一种补充和辅助,它确实能在既有的制度体系中充分保障学校食堂基本的食物安全,但是同时也只能在一定时间范围内发挥效力,不是整治食堂的根本之策。保证学校食品安全,还需要完善国家食品卫生安全监管体系,建立健全食品安全相关的法律制度,根本整治食品安全大环境。

四、制度反思与建议

综上所述,作为一项为保障校园食品安全建立的正式制度,陪餐制度虽然符合制度合理性的一些要求,如激励相容原则的运用等,但是同时也存在一定程度不合理成分。从制度内和谐的维度上讲,陪餐制度存在监管机制的缺失问题;从制度外和谐的维度上讲,陪餐制在与国家食品安全监管体系的配合上、与国家食品安全质量的大环境的契合程度上存在效力不足的问题。正因为如此,在这项制度出台后,校园食品安全形势依然复杂严峻。在此,本文就陪餐制度设计和实施过程中出现的问题,为完善陪餐制度,保障校园食品安全提出几点建议。

(一)明晰制度规则,完善陪餐制度设计

制度设计的原则之一就是具有明确性,含糊不清在一定程度上会造成制度执行中的制度变形现象。各学校为了减少制度对自己行为的约束,规定可能会过于笼统,大而化之,这样执行者就可以随意解释,这在一定程度上会影响制度的预期效果。陪餐并不是让校领导和学生“吃顿饭”这样简单,而是要求其有强烈的问题意识和责任意识,落实校园监管主体责任。因此,各省市和学校在建立陪餐制度时需要细化制度规则,使之具备可操作性。一是明确行为主体,即学校相关负责人,可以建立一个由学校相关负责人组成的陪餐团队;要赋权于家长,建立家长陪餐制度,家长是孩子的监护人,比任何人都更加关心孩子在学校的安全、健康状况,只有为家长赋权,发挥他们对学校、食堂的监督作用,才能最大限度地降低学生饮食的安全隐患,打造干净放心的就餐环境。二是明确操作规范和执行标准,即如何衡量一顿饭的食品安全质量和营养健康质量,使之明确化。三是建立严格的内部监管机制,学校自身要建立起保障陪餐制度长久有效实施的监管措施。

(二)完善相关法律制度,建立严格的监督制度

首先,保障校园食品安全的首要前提是要建立健全法律制度来规范我国食品安全大环境,健全食品安全监管体系和标准化管理,依据法律制度去管控供货商,去管理食堂经营者,让违法成本足够高,才能真正杜绝食品卫生安全事件的发生。其次,要保证陪餐制度不打折扣地施行。校园食品安全得到有效保障,不仅需要学校的自我监督,还需要上级监督及外部监督体制发挥及时有效的监管措施。一方面,监督责任的落实需要社会各界,包括学校、家庭、社会、政府、监管部门、行业共同履行和联动,建立起多方协调的监督制度。另一方面,要充分利用互联网和大数据技术,推行“互联网+明厨亮灶”,建立公开透明的监督机制。比如,现有的相关微信APP便给多方主体提供了监管平台,有效促进信息的公开和监管的透明。

(三)完善配套措施,建立长久有效的机制

陪餐制度是一项需要长久实施才能达到成效的制度。但是,食品卫生的自身性质决定解决其问题不可能一蹴而就。一日三餐,一年365天,如果天天都进行陪餐,顿顿都进行陪餐,这必然要消耗时间、人力和制度等成本,在实施中很可能会因为种种原因被中断。而且,学校食堂的管理是一个系统工程,需要对制度执行力和执行过程不断细化、严格化和标准化,既要保证制度的层层落实,又要保证完整的责任追溯机制。这些现实原因要求要建立一系列有关的配套措施,包括陪餐时间、人员、机制、规范等,也需要监管机制的完善,刚性考核机制、问责机制等配套措施的健全。如此才能保障陪餐制度的长久有效实施,做好校园食品安全的“守门员”,守住校园食品安全的第一道防线。

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作者：周圆圆