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油气矿业权信息公示制度建设思考

摘要:本文介绍了我国油气矿业权信息公示建立的背景以及开始两年的工作开展情况,相较于过去的年度报告备案制度,信息公示制度在企业履行法定义务、监督检查对象的范围以及监管人员方面均有重大改变。此外,还探讨了信息公示实地核查、异常名录管理以及公示内容等方面存在的问题,并为进一步完善油气矿业权信息公示制度提出了建议。

关键词:油气矿业权人;勘查开采;信息公示;矿业权

1矿业权信息公示制度的建立

近年来,党中央、国务院提出“深化行政审批制度改革、加快政府职能转变”,要求推进简政放权、放管结合、优化服务。为保障企业诚信自律,规范企业信息公示,强化企业信用约束,提高政府监管效能,扩大社会监督,2014年8月,国务院发布了《企业信息公示暂行条例》(国务院令第654号)[1]。2015年8月发布的《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》[2]要求在政府管理方式和规范市场执法中,全面推行“双随机、一公开”的监管模式。2015年9月,原国土资源部印发《矿业权人勘查开采信息公示办法(试行)》[3],明确了信息公示工作中企业的义务、政府的职责、抽查和管理的具体做法。石油天然气矿业权年度信息于2017年初开始在部官方网站的公示系统进行填报,油气矿业权信息公示的序幕自此拉开。

2油气矿业权信息公示工作的开展情况

《矿业权人勘查开采信息公示办法(试行)》(以下简称“《办法》”)自2016年7月1日起施行。2017年初,由原国土资源部统一管理的油气矿业权在公示系统中进行信息填报,714个油气探矿权和728个油气采矿权公示了年度信息,内容包括油气矿业权基本信息、矿业权人履行法定义务信息和勘查开采活动信息。按照不低于5%比例的要求,87个油气勘查开采项目被抽取,26个省(区、市)的主管部门组织开展了实地核查[4]。2018年693个探矿权和757个采矿权公示了年度信息;除77个随机项目被抽取外,2017年度异常名录的32个项目也开展实地核查,共涉及24个省级主管部门。核查形式及内容包括:听取油气企业的年度信息汇报;抽取实施方案、合同和财务凭证等方式核查探/采矿权基本信息、矿权人履行义务信息、当年勘查投资和主要实物工作量、合理开发利用等指标的真实性和准确性;赴勘查/开采现场实地查看井位信息、封井情况、勘查/开采后的复垦情况等。与非油气矿业权直接由省级主管部门组织抽查和核查不同,2017年度和2018年度的油气矿业权抽、核查由部、省两级共同完成,即核查名单由原国土资源部统一抽取,再由省级管理部门组织核查。具体核查流程是:原国土资源部将抽查项目名单经系统分配至省级管理部门;省级管理部门组建核查组、制定监督检查计划并报原国土资源部;结合各省级管理部门制定的核查计划,原国土资源部指定相关工作人员参与部分省(区、市)的核查工作;省级管理部门向矿业权人发出核查通知并赴实地开展核查;省级管理部门填写《核查情况表》并与矿业权人代表确认核查结论;省级管理部门将核查结果填报信息公示系统并向原国土资源部上报。对异常名录的管理做法是:原国土资源部审核省级管理部门填报的《核查情况表》,做出对省级部门形成的意见采纳与否的决定,形成“异常名录”名单,并进行公示。2017年度共有32个油气勘查项目因为履行义务不到位而导致矿业权人进入异常名录[4]。

3矿业权信息公示制度建立前后的变化

矿业权人勘查开采信息公示制度的建立,对新形势下油气资源勘查开采的监管模式、监督检查对象、监管主体和管理重点都产生了重大影响。3.1监管模式由政府检查为主转向企业自律为主。自20世纪90年代,石油天然气作为特殊矿种,其勘查开采由原国土资源部审批[5]。在矿业权信息公示制度启动之前,原国土资源部办公厅每年印发关于开展油气矿业权年度报告备案工作的通知,要求矿业权人在当年某日前报送相关材料,向部进行年度报告备案。《办法》自2016年7月1日起施行,不再每年发布相关通知,而是由油气矿业权人按照要求主动在系统中填报信息。矿业权的年度信息从被动提交转变为主动公开。年度报告备案采用递送报盘软件的方式,由矿业权人通过相关软件填报年度报告,生成电子报盘文件后,递交至管理部门。管理部门收集全国探、采矿权的年度报告,统计全国油气矿业权数量、面积、勘查投资、工作量和主要开采成果等,并公布于网站。2017年起,油气矿业权的部分年度信息的内容(主要是基本情况和履行义务情况)可以在信息公示系统中被查阅,矿业权的年度信息不再仅局限于矿权管理部门的监督,而是接受更广泛社会监督。3.2监督检查对象由政府指定转变为随机抽取。2012年及以前,原国土资源部组织了6批次的油气督察;2013~2016年,组织了若干次专项督察,即在特定区域、特定矿种或出现特定问题的项目中开展督察,具有针对性、覆盖面较小的特点。2016年以前,若干省级管理部门根据工作安排开展过督察工作,区块选取无固定原则,各省间的督察详实程度差距也较大。矿业权信息公示工作要求按照不低于5%的比例随机抽取勘查开采项目进行实地核查,保证了监督检查对象抽取的覆盖范围。2017年抽取的87个项目包括74个勘查项目和13个开采项目,77个陆上项目和10个海上项目;2018年抽取的77个项目,包括64个勘查项目和13个开采项目,74个陆上项目和3个海上项目。公示系统披露的抽查信息显示,勘查项目在履行法定义务的情况方面区别较大(表1),导致矿业权人进入异常名录的原因主要是项目勘查投入不足、个别项目在勘查作业完成后未及时封井等[6]。随机抽取矿业权的形式符合《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》的精神要求,各矿业权被抽取到的几率相等,避免了专项督察的针对性和局限性,从而督促矿业权人自觉、诚信公示。3.3监管主体由部转向部、省与社会的结合。原国土资源部在过去几年中组织的多次专项督察,督察组成员由部相关司局、相关油气研究单位和督察区块所属省(区、市)国土资源主管部门人员构成。督察组组长通常由司局或研究单位的专家担任,负责组织、协调本组督察工作,确保督察的顺利实施和督察报告的按时提交。组员还可包括石油公司的油气督察员。施行随机抽取核查项目后,部将抽查名单分配至省级管理部门,由省级管理部门建立核查组并制定监督检查计划。核查组大多由省级部门的管理人员、石油公司的油气督察员和高校/研究院的专家组成。考虑到省级部门与油气企业之间沟通较少、信息不畅的事实,部指定人员参与了若干省(区、市)的实地核查工作,目的是了解信息公示刚启动不久的实地核查开展情况,及时发现并收集问题,为以后的省级管理部门主导的实地核查工作顺利开展奠定基础,进一步提升省级部门的监督检查能力。在信息公示系统中,公众可查询油气矿业权的年度信息、异常名录、严重违法名单、抽核查信息;对公示信息有异议的,可通过公示系统实名举报[6]。信息公示将社会监督纳入了油气矿业权的监管体系,督促矿业权人进行自我约束、提高诚信度。3.4政府管理重点由矿权管理转向社会诚信体系建设。为健全社会信用体系,加快构建以信用为核心的新型市场监管体制,进一步推动简政放权和政府职能转变,国务院印发了《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》[7],要求通过信用信息公开和共享,建立跨地区、跨部门、跨领域的联合激励与惩戒机制。矿业权人勘查开采信息公示制度则将油气矿业权人的勘查开采信息和社会诚信体系建设结合在一起:矿业权人被列入异常名录满3年仍未依照《办法》改进企业行为的,主管部门则将其列入严重违法名单,逐步建立和完善油气矿业权领域“黑名单”制度。“黑名单”一旦建立,多个部门与社会力量将信息共享,共同参与失信联合惩戒,从而使企业和其法人在行政审批、享受优惠政策、享受公共服务等方面受到限制。信息公示制度首次将政府对矿业权的监管从行政管理转向基于联合惩戒机制的社会诚信体系建设,有利于建立公平、绿色的油气勘查开采环境。

4信息公示工作开展中存在的问题

4.1实地核查中尺度难把握。实地核查主要是通过抽取实施方案、合同和财务凭证等方式核查探/采矿权的年度信息的真实性和准确性,以及赴实地查看现场情况。矿权人履行义务信息、当年勘查投资和主要实物工作量、合理开发利用等指标可以客观核对,井位信息、封井情况和复垦情况也基本能判断出是否与其填报的信息一致。但是,一些定性的信息项的衡量标准并不明确。例如,对于未按勘查实施方案作业的企业,“是否按勘查实施方案作业”一栏无论填“是”或“否”,按照《办法》要求均应列入异常名录;但在实际的油气勘查中,普遍存在不按照勘查实施方案施工的情况,列入异常名录的做法将打击大范围的油气企业。信息项“是否自领取勘查许可证之日起6个月内未开始施工”和“是否向项目所在地县级国土资源主管部门报告开工或项目备案”等也存在缺乏具体制度规定的问题。4.2异常名录管理缺乏细则规定。《办法》中涉及异常名录和严重违法名单的条款共11个,但在处理实际问题时也缺少指导操作的细则规定。例如,《办法》第二十四条表示,符合“因‘矿业权人未履行法定义务或履行法定义务不到位被列入异常名录,已按规定履行义务并公示”的,可以将其移出异常名录。但是,《办法》未明确如何界定“已按规定履行义务”。异常的项目是否应补齐上一年度未履行的义务,即考核两年(甚至多年)的履行义务情况;而对于已经核减面积并延续等情况的异常名录项目,是否将变更、延续前后的两个项目作为同一个项目来对待,也需要明确的规定才能更好地开展核查。4.3油气勘查开采信息公示和核查内容较少。对比非油气矿业权的公示信息可以看出,大多数油气矿业权对于社会公众开放的信息仅包括基本信息和履行义务信息[6],未能充分发挥公众的监督作用。虽然管理部门可以对照全部信息开展核查,但是对于把社会公众纳入监督主体的矿业权信息公示制度来说,不全面的社会监督无疑没有达到这项制度的设计初衷。而对于油气采矿权,能够较好体现油气开发利用情况的指标—原油(天然气)采收率和原油(天然气)回收率等,恰恰在公示信息中是缺乏的。另一方面,《办法》规定了矿产资源开采年度信息内容包括采矿权基本信息、采矿权人履行义务信息、矿产资源合理开发利用指标等,但油气开采项目的核查比较粗放,基本只是听取矿业权人的汇报。

5关于油气矿业权信息公示制度的建议

5.1建立信息公示核查实施细则,规范核查。信息公示中定性信息项缺乏衡量标准、异常名录管理规则缺乏具体规定的问题,实际上都是油气矿业权信息公示制度处于建立初期、仍有待完善的表现,其解决方法可以统一看待。为体现公平、公正原则,应尽快探索建立在现行油气矿业权审批制度[5]和信息公示制度下的核查实施细则,确保在部统一管理、各省组织监督检查的框架下顺利开展检查工作。核查结果要建立在客观事实基础上,各地区的核查使用统一的标准,一碗水端平。细则应考虑到尽可能多的情况,把规定落到细处,使核查人员不困惑、处理结果无争议。尤其是异常名录的列入和移出,直接反映了企业的诚信,关系到其社会声望,必须严肃、谨慎地对待。应结合勘查项目期限短、许可证年限和核查年度不统一的事实,核查矿业权勘查投入的真实性和准确性。处理好信息公示与勘查区块退出流转的衔接。5.2重视油气资源开发项目的核查。利用信息公示的平台,加强对油气开发项目的核查,促进油气资源的合理、高效开发利用,这有利于提升我国油气资源整体开发利用水平,达到对油气企业进行激励和约束的目的,符合《生态文明体制改革总体方案》(中发〔2015〕25号)[8]的精神。《关于印发<矿产资源开发利用水平调查评估制度工作方案>的通知》(国土资发〔2016〕195号)[9]也要求,到2020年,我国将建成调查评估常态化、科学化、标准化和激励约束差别化的开发利用水平调查评估制度;届时,调查数据项将通过矿业权人勘查开采信息公示系统平台填报并公开,管理机关将采取“双随机一公开”方式,组织开展实地抽查。5.3积极推进部省联动核查机制。在油气监管工作中发挥省级管理部门的作用。充分发挥省级管理部门的优势,充分调动各地的油气督察员的积极性。分析油气资源主要省市油气监督管理工作的现状、可利用的行政资源、监管力量和监管手段等,厘清部和省在油气监管工作中的职责定位和监管内容、方式选择、措施使用、工作流程、运行规则,厘清省级部门需要部支持解决的事项。

作者:黄梦曦 文雅萍 高白水 郝江帆 卜小平 刘启鹏 单位:自然资源部油气资源战略研究中心

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