财政预算绩效管理标准化体系建设分析

摘要：随着我国经济的发展，财政支出的规模呈逐渐扩大的趋势，在这一趋势下提高财政支出绩效刻不容缓。虽然我国的财政预算管理模式已经由传统的管理模式逐步转变为预算管理与绩效管理一体化模式，但其中仍有改进空间。如何有效推进财政预算绩效管理标准化体系建设是实施预算绩效管理的重要手段，本文就这一命题进行了讨论和分析，并提出一些可行性建议，希望可以为财政预算绩效管理工作贡献绵薄之力。

关键词：财政预算;绩效管理

随着我国财政支出规模的不断扩大，不断提升财政资源配置效率和使用效益是财政预算管理的重要任务。党的报告中提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，2018年9月中共中央国务院出台了《关于全面实施预算绩效管理的意见》中明确提出了“创新预算管理方式，更加注重结果导向”的新要求。面对全新的要求，每一级预算资金的管理者与使用者如何有效地落实推进财政预算绩效管理工作，值得研究。除此之外，我国财政预算绩效管理起步较晚，相关制度建设和先进经验不足，所以相关部门应不断推动研究和实践，以加强财政预算绩效管理标准化体系建设为抓手，有效实现预算管理与绩效管理一体化。本文从当下财政预算绩效管理成效和不足两方面进行分析，提出推进财政预算绩效管理标准化体系建设的相关措施。

1财政预算绩效管理取得的成效

1.1领导高度重视，业务流程完备。自从党的十六大三中全会召开以来，各级部门纷纷响应中央号召，着手制定推进预算管理和绩效管理的一系列措施，财政部门设立了专门的绩效管理机构，在财政部门的统一组织下各级部门有效开展预算绩效管理工作。当前财政预算绩效管理工作已经实现了完全的覆盖。并且其全部步骤都有专门的部门负责监管，且全部环节都有评价机制，除此之外，责任考核机制也已覆盖至领导层[1]。1.2绩效管理前移，结果导向突出。当前财政部门已经将绩效管理前移至项目申报入库阶段，所有项目均需明确绩效目标。在预算编制环节，预算项目需填报“财政支出绩效申报表”，其包含了资金投向和量化水平、产出预期目标、达成目标的机制等要素，这有效地降低了预算单位申报项目的随意性，为财政资金安全有效支出提供了保障，从源头保证了财政资金支出预期目标和效果的实现。1.3绩效目标明确，管理责任明晰。当前单位在申报项目预算时需要明确项目预期所达到的目标，包含年度目标与中长期目标，并且需要将预期目标以具体绩效指标进行定量或定性化，以此作为绩效评价标准，主要有产出、效益、服务满意度等指标，在此基础上进一步地细分指标，如质量指标、数量指标、经济效益指标、社会效益指标等。在预算单位建立财政预算绩效管理体系进行绩效管理和评价的基础上，财政部门会对预算自评的结果进行跟踪和再评价，通过相应考核机制和评价结果应用，对财政资金的支出进行监管。

2财政预算绩效管理面临的问题

自从财政预算绩效管理部门成立以来，财政预算绩效管理水平逐渐提升，评价质量进一步提高，财政预算绩效管理工作的效益得到进一步增强，但是十几年的发展过程十分短暂，财政预算绩效管理机制仍存在很多不成熟、不完善的地方，仍有一部分难题没有得到有效的解决[2]。从宏观制度上来说，财政预算绩效管理尚且没有完全地被政府绩效管理所吸收，政府全方面的财政预算绩效管理体系有待完善，标准化体系和专业管理人才缺乏等因素使财政预算绩效管理仍存在诸多有待解决的问题。2.1目标设立的随意性。财政部门统一制式的绩效设定相关表格填写内容包括单位年度财政预算绩效目标和中长期目标，为了规范和量化绩效目标的申报内容，财政部门明确统一了一级指标包括生产、效益、服务对象满意度等，一级指标也可以向下细分为数量、质量、经济效益、社会效益等二级指标。但实际中各单位预算绩效目标的定量和定性标准不尽相同，因此需要在财政部门规定的范围内选择相应的一级和二级指标。受行业特点、专业能力、领导层重视度、管理能力等因素影响，一些单位的预算编制仍停留在收支平衡的初级阶段，预算执行水平多通过预算执行率来衡量。同时财政部门虽然从体系角度规定了绩效目标，但各单位在填报时需要结合本单位实际和对指标的不同理解，自行申报三级指标和其详细内容。这一过程中会造成目标设立的随意性。2.2绩效管理的失衡。绩效管理中绩的意义为生产结果，效的意义为效益，管的意义为加强管理，这部分包括政策、制度、体系、目标的管理等，理的意义便是通过管所制定的一些行之有效的策略和方法。因为目前的财政预算绩效管理体对于预算单位绩效目标设立的随意性难以消除，导致了预算绩效管理的失衡。执政问纪，执政问责从党的十八大以来已经完成了预算全覆盖，预算管理部门资金的合理性、及时性得到了保障，但是大多单位只是将工作的侧重点放在业务政策方面，而忽视了内控制度及支出绩效，这一现象也变得愈发普遍[3]。在一定程度上，这一观念也导致了收入与产出的失衡，投入与效益的不匹配，财政绩效管理的失衡对资金支出以及绩效优化的实现造成了一定阻碍。2.3绩效评价的不合理性。财政预算管理的核心内容便是绩效评价，绩效评价包括财政部门评价、单位自我评价以及除财政部门及部门单位外的第三方机构评价。当下财政部门在项目支出、民生社会保障支出、政策实施支出等一些预算项目都通过财政部门组织进行评价，然后再将这些评价的一部分常规性内容下发至相关部门单位，相关部门单位完成自我评价，不管是财政部门的一些重点评价还是部门单位的自我评价，绩效评价的标准都是由“财政支出绩效目标申报表”决定的，而部门单位的评价分值是由相关评价人员决定的，所以“报喜不报忧”的现象成为评价过程的主要现象，评价的科学性与公正性也就得不到保障[4]。除此之外，财政部门因为工作人员精力有限，对业务的熟悉程度不同，所以复核二次评价也就变得难上加难了。而通过第三方中介结构进行评价仍然有着许多的不足之处，例如目前的中介机构水平参差不齐，而政府采购预算有限，所以中介机构在评价过程中也会减少成本支出，这会造成中介评价流于形式。评价的不足必然会影响评价的公正性和科学性，最终造成绩效评价的形式化而缺乏实际意义。2.4评价结果应用的不充分性。财政预算绩效评价的目标便是以评价结果为导向，完成财政资金投入与实际效果的联结，使财政资金能够达到预期的使用效果。对于部分管理水平较低、财政资金产出绩效低下的部门严控预算安排，甚至问责。这一机制需要财政部门完善相关政策并确保政策有效落地。目前，财政绩效管理工作已经成为政府对各单位和部门的一项重要的考核内容，但是分值所占比例较小，再加上财政绩效管理的评价机制仍存在一些管理上的不足，因此绩效评价结果应用的深度和广度仍然有所不足。

3推进财政预算绩效管理标准化体系建设

3.1目标前移。当下预算绩效目标是各单位根据财政部门制定的统一格式自行申报的，因为工作量繁重，所以对于上报的预算绩效目标财政部门无法进行一一核实，通常情况会选择部分预算绩效目标交由第三方机构进行评审，所以这一现象便导致了当下的支出绩效目标的设定需要在支出政策依据之后，而目前预算规划的前提条件便是支出政策依据，绩效目标仅仅是一种管理上的需求，而管理需求还具备随意性及自主性的特点，势必会对资金支出效益造成影响。那么将由谁来界定预算绩效目标，又将如何规定预算绩效目标呢？这两个问题决定着预算绩效目标是否有效、科学、合理。当下，管理需求的自主性与随意性必须得到改善，将绩效目标列入出台政策的前提条件，通过有关部门制定与资金支出相匹配的绩效目标，并将其与政策同时下发。这样管理需求的随意性便在机制上得到了解决。3.2准确措施。预算绩效管理的重点便是制定怎样的措施推动管理水平的提升，合理准确的措施为预算绩效的完善化提供保障。在有关部门制定绩效目标的基础上，各级财政管理者、使用者都应该依据有关部门的实际情况，参照下发的绩效目标任务，具体问题具体分析，采取合理有效的具体措施，这些措施更应该具有准确性，它们需要涵盖管理制度、财务条例、业务政策、国法党纪的执行，以及每个支出关键点上的组织责任、岗位职责等。这样做便能达到绩效目标与单位措施的和谐共进，保证预算支出绩效优化的合理性和有效性，从机制上对绩效管理失衡的问题予以解决。3.3有力管理。目标前移和准确的措施为预算绩效目标的合理性与预算绩效管理的有效性提供了强有力的保障，为了绩效目标的进一步实现，管理措施的行之有效，还必须从自身做起，加强自身的管理能力。财政部门应将管理的重心放在管理人才队伍的建设上，加强对单位绩效目标的监督与管理，使第三方中介机构绩效评价的操作模式及评价水平趋于完善，使绩效评价水平得到进一步地提高，使部门绩效自我评价管理水平得到提高，为评价结果的真实性及有效性提供保障。通过专业人才培养、评价质量提高、评价结果应用这三方面进一步优化管理水平，使相关管理人员能够意识到自己的责任和意识，避免一些不合理问题的出现。3.4量化结果。宏观绩效管理成果最终都表现在预算绩效结果上，这一结果也是单位交予广大人民的一份成绩，随着国家治理能力的不断提升，全社会已经实现了预决算信息的全面公开，集中的反映了单位部门的工作水平、管理水平、绩效评价结果，是广泛接受社会与群众监督的表现。但是并未建立绩效评价结果利用的量化标准，其中仍有一定的不充分因素。若想真正提高管理水平，完善责任机制，优化资金投入方向，增强财政资金与社会发展的协调能力，就必须在绩效评价结果中实现真实、客观、公正，基于此建立健全科学、合理、公正的绩效评价体系。

4结语

财政预算绩效管理标准化体系的建设与政府治理能力和财政资源配置效益息息相关，所以各级财政部门以及各级预算单位都需要明确自身的职责，结合自身实际积极探索研究，力争从政府管理、单位自身管理出发，制定全覆盖、分行业的预算绩效管理标准化体系，为预算管理水平的提升、预算管理方式的创新贡献力量，逐步实现财政预算绩效的最优化管理。

参考文献

[1]沈雅娣.推进财政预算绩效管理标准化体系建设若干思考[J].现代商贸工业,2019(17).

[2]林超纲.关于强化财政预算绩效管理的思考[J].行政事业资产与财务,2019(20).

[3]李永刚.全面实施财政预算绩效管理方略[J].开放导报,2019(5).

[4]朱玲,周厚超.对我国财政预算绩效管理的探析[J].农场经济管理,2018(07).

作者:申菡 单位:中国空间技术研究院