总承包管理在人民银行建设项目的应用

【摘要】针对EPC总承包管理特点和实施条件，从项目全过程管理角度分析其在人民银行基本建设项目中的适用性和相关阶段的管理重点。以人民银行某分支机构食堂综合服务区改造项目为例，开展EPC总承包管理路径研究，从建设单位视角总结实施EPC总承包管理的关键环节和实践经验，为公共部门推行EPC总承包管理提供借鉴和参考，并就优化EPC管理提出相关政策建议。

【关键词】EPC总承包；建设管理；人民银行

1引言

EPC总承包模式又称为“设计—采购—施工”一体化模式。项目决策后，发包人通过有关程序委托一家总承包单位负责建设项目的设计—采购—施工整体工作，并按合同约定对项目进行综合管理和控制。EPC总承包模式为投资较大、技术复杂、专业众多、周期较长的建设项目提供了新的管理途径。

2EPC总承包模式的适应性分析

2.1EPC总承包模式的实施条件

EPC总承包管理部分充当了“小业主”的职能，虽然一定程度上削弱了发包人的主导作用，同时在分包管理、施工许可、竣工验收备案等方面面临法规制度不尽明确等局限，但这些不能掩饰其专业化、集成化、信息化管理特征，不能抵消其增进协调配合、降低交易成本、节约工期和提高项目整体效益的显著作用，因而在我国工程建设领域得到了较为广泛的应用[1]。根据管理实践，发包人采用EPC模式的情形主要有3种，分别是可行性研究批准立项后、方案设计获得批准后、初步设计获得批准后。EPC总承包模式下，承包人应具备相应的设计和施工资质，如不能同时具备，则需要由具备相关资质的单位组成联合体共同作为工程总承包人，联合体各方对承建项目负有连带责任[2]。

2.2人民银行推行EPC总承包管理的意义

人民银行的业务范围和履职特点，使得建设管理具有一定的特殊性，主要表现为项目实施频次较低，专业人员储备较少，项目管理能力有待提高，信息孤岛现象较突出，项目推动实施较慢等。新形势下，人民银行实施EPC总承包管理具有良好的内外部环境和实践意义：一是人民银行建设项目属于建筑工程范畴，实施该模式能发挥总承包单位在技术和管理等方面的比较优势，破解建设单位专业管理能力欠缺的困局。二是人民银行现行规章制度支持管理模式创新，分支机构持续推进建设项目标准化管理，可以推进EPC总承包的内部管理环境的优化。三是当前过“紧日子”形势和绩效管理要求客观上需要优化建设管理路径，高效处理建设过程中的冲突或矛盾，缩短建设周期，提高投资效益。

3人民银行实施EPC总承包模式的管理重点

EPC总承包项目运作的核心是建设单位基于项目全过程和全局管理角度，通过与总承包单位签订总承包合同对建设项目设计、采购、施工等活动实施专业化和集成化管理。

3.1项目策划管理

项目的建设需求、可研论证、投资测定、合同设计等工作是建设项目前期工作的重心，直接影响EPC总承包项目的实施效率和投资效果，应科学统筹推进。一是注重可行性研究论证和基础设计控制，明确建设目标、环境目标和廉政目标，准确界定建设范围、内容、标准等工作，做好概算编制、方案设计的委托和审查，掌握主动权。二是科学设计总承包合同，合理选择合同结构和价款形式，明确相关主体的“权、责、利”关系，将管理制度、工作流程、目标考核等纳入招标文件，审慎确定变更签证范围和程序，最大限度地减少项目纠纷和管理风险。

3.2工程设计管理

工程设计在EPC总承包项目中发挥“龙头”作用，是将建设需求转化为施工技术文件的主要载体，深刻影响建设项目的成本、质量和进度等目标[3]。一是做好设计条件的审核把关，加强对总图布置、主要界面设计审查，避免理念偏差带来的投资浪费，减少后续变更事项。二是把握设计规范的实用性，根据功能布局，确定关键设施、设备等的标准规范，严格审核装饰装修等标准，确保项目符合政策规定。三是要协同总承包单位做好同政府规划、住房建设等部门的报建对接工作，确保设计文件满足报审报建要求。

3.3项目采购管理

工程、货物和服务采购工作的质量共同构成总承包工程质量的基础。建设单位应科学、合理确定采购类型和数量，加强对总承包单位采购策略和关键设备采购技术参数的审核。一是严格进行采购计划和方案的审查，确保重要物资的采购符合设计文件要求和投资计划。二是做好主要材料、专业设备的质量把关，建立严格的验收制度，落实进场设备及材料的抽查和检查，坚决杜绝不合格物资的使用。三是抓好采购进度的控制，对照项目整体进度计划和重要物资采购安排督促总承包单位加强供货保障管理，避免各种因素导致的工程延期。

3.4关键环节管理

建设单位应善于抓住“主要矛盾”，集中精力开展项目统筹管理，加强合同执行监管，注重内外部沟通协调，认真落实质量、安全主体责任，防范化解建设风险[4]。一是牢固树立“质量第一”的建设理念，强化基础、结构、消防等关键质量节点的控制，消除工程质量隐患。二是认真落实“安全第一、预防为主”的管理要求，充分配套安全文明施工费用和措施，全面履行质量安全主体责任。三是注重总承包单位施工组织设计方案的审核和进度纠偏管理，重点关注因设计变更、天气影响、外部协调等带来的不利影响，最大限度地降低超工期、超投资风险。

4应用分析

4.1项目简介

某建设单位职工食堂综合服务区改造项目涉改面积约2400m2，是湖南省人民银行系统首个采用EPC总承包管理的建设项目。该项目包含工程改造、餐厨设施安装、家具家电器材采购等内容，是一项小而全、多专业交叉的系统改造工程。针对项目在规划设计、功能布局和设备配置等方面存在欠合规、不合理、故障多等问题，以及改造过程面临的协调管理难度大、专业管理人员缺乏等困难，该单位通过充分调研、论证，确定了将平行发包的传统管理模式调整为EPC总承包模式的方案，配套资金390万元。2019年10月，项目开工建设，2020年1月，完成竣工验收，投资控制在核定范围。

4.2组建矩阵式项目管理机构

为保障项目的顺利推进，某建设单位按照基本建设管理制度和矩阵式管理模式组建了涵盖决策层、管理层和执行层的临时管理机构，其中，行长参与重大事项决策并统筹推动项目实施，分管行领导统一调度，通过专题会议、现场办公会等形式研究部署项目相关工作；搭建精干高效的现场管理队伍，后勤服务中心牵头项目实施，委任分管副主任为组长，后勤服务科、修缮科、设备动力科等协助现场管理工作；会计财务、集中采购、保卫、科技、法律事务、人事等职能部门提供相关支持并参与项目进度、质量、安全及成本的协调管理（见图1）。

4.3多举措加强实施管理

4.3.1精准定位建设需求，合理设计总包合同需求定位是建设单位开展EPC总承包项目的核心任务，采购文件和总包合同是项目管理的纲领性文件。全面梳理某建设单位食堂运行中存在的问题，充分听取使用方、实施方、专家等方面的治理意见，通过大量的调研、学习和情景代入模拟，形成了全面、准确的建设需求。审慎提出财务、招投标、工程结算、廉政建设等管理要求并将主体权利义务、设计标准、质量安全管理等重要条款体现到合同文件，全面做好风险防控，最大限度地降低功能布局调整或变更影响，为顺利推进项目夯实基础。4.3.2深度参与设计管理，促进各方沟通协调设计工作对投资控制、质量管理等具有极端重要作用[5]。建设单位应深度参与方案设计讨论、初步设计审核，委托造价咨询公司做好概算和预算交叉审核，广泛听取类似食堂项目、EPC项目业主和监理单位关于设计工作意见和建议，规避不足。组织召开现场设计对接会十余次，促进建设需求和设计意图充分融合，不断完善组织实施方案，优化产品配置。同时，借助矩阵式管理优势，职能部门积极参与相关专业设计工作的沟通协调，科技、保卫、后勤部门等分别从网络布线标准、消防安防要求、厨具需求等做好对接。4.3.3严格质量安全管理，协同筑造品质工程质量、安全管理是建设单位落实主体责任的必然要求，某建设单位立足全过程的质量管理，将“安全第一、质量为本”的建设理念贯穿到设计、采购、施工、验收等各个环节。强化监理作用，严格总承包单位人员管理，重点做好墙、地、顶等部位的主要材料和厨具及安防设施等的进场验收，杜绝不合格产品进入施工环节，督促总承包单位严格按图施工、严格执行合同，全面参与重要工序、检验批等环节验收。坚持问题导向，专题研究十余次，会同各参建单位共同分析问题、提出方案、解决争议，确保工程质量优质、安全可靠。4.3.4规范采购管理工作，严格控制项目投资采购工作直接影响主要材料、设备设施、专业分包等质量，构成工程质量和投资控制的基础。尽管EPC总承包管理减轻了建设单位的管理压力，但建设单位不能过度依赖总承包单位，应加强对采购工作的监督管理。全面落实招投标法规政策和总行规章制度，坚持程序规范、标准适宜、廉政先行原则，严格招标文件和施工合同审查，注重主要材料、重要设施和分包方的采购管理，提升采购质效。严格变更管理并落实分级审批制度。充分发挥电商平台询价优势和小微企业税收优惠政策，通过充分深入的采购比选，实现物有所值。4.4主要成果和经验4.4.1较好实现投资和工期目标EPC总承包管理充分发挥了设计、采购、施工的一体化效用，打通了不同行业和专业的技术壁垒，促进了相关主体的协同配合和深度融合。EPC总承包单位对设计、采购和施工活动的统筹管理能有效提高工程质量、降低项目投资和压缩工期，进而提高项目的整体效益。根据测算，相较于传统的平行发包方式，项目由原来的投资估算480万元减少至390万元，项目工期由原来的5~7个月缩短至3个月，建设管理质量和效益显著提升，干部职工的获得感明显增强。4.4.2有效纾解建设单位管理压力EPC总承包管理丰富了“专业人做专业事”的实践，降低了建设单位项目管理风险，有效减少了人力、物力和财力。项目团队“协同作战”和“无缝对接”的模式大大减少了单位之间的协调成本，促进了资源的整合，提高了产品的适配性。设计、采购、施工工作的统筹推进促进了建设项目全过程管理，为建设单位集中力量决策和监管创造了条件。相较于传统发包方式，项目参与单位由原来的10个减少至3个，项目一次性通过竣工验收，显著降低了管理难度和风险。4.4.3有力保障建设需求和目标项目准备阶段，某建设单位先后对省联通分公司、省建筑设计院等8家单位食堂项目开展考察，对已实施EPC项目的人民银行某中支、某文化艺术中心等6家单位进行调研学习，同时邀请知名餐饮公司、总承包公司和厨具供应企业参与建设需求探讨、功能布局的实景模拟和论证，充分挖掘建设需求，明确建设目标，有效避免可能存在的设计缺陷、预算失控、工程延期、质量安全、结算纠纷等问题，较好地实现了投资、质量和工期等目标。4.4.4贯彻落实绿色建筑理念食堂改造项目既是一项民生工程，也是一项人文工程，某建设单位坚持绿色建筑理念，按照项目整体安全、生态可持续及就餐环境舒适的目标进行绿色改造，不盲目追求复杂的中央控制技术和“高端”的节能产品，理性评估单一低耗指标和后期运行能耗的平衡，最大限度减少后期运维成本。注重节能减排，大量使用LED照明、太阳能伞灯和开关标识贴。利用建筑垃圾回填并建立停车坪，后厨非可视面不锈钢制品最大限度除污利旧，实现节能降耗和投资效益的双赢。

5结语

人民银行基本建设项目开展EPC总承包管理具有积极的现实意义，不仅适应了建筑市场集约化、专业化高效管理要求，还有助于缓解建设单位的项目管理压力、提升建设管理效率。结合人民银行项目特点和管理特点，建议在项目批准立项且方案设计审定后开展EPC总承包管理。当然，基本建设项目是一项系统工程，高效推进EPC总承包管理还需要继续完善法规制度、加强科学统筹。一是进一步提升法律保障能力。建议国家从法律层面对承发包要求、资质条件、责任义务、实施管理等做出明确规定，对实践中频繁出现的法律风险问题进行政策设计，保障相关主体的合法权益，促进市场的健康发展。二是完善配套的管理办法。建议总行牵头制定或授权省级管辖行研究制定EPC总承包管理的配套制度，对项目全过程管理进行明确规定，对法律风险较为集中的事项提出针对性的解决方案，更好地规范基层行建设管理行为。三是加强项目综合统筹管理。在“过紧日子”新常态背景下，建设单位应深入推进项目绩效管理，加强管理风险和廉政风险防控，准确定位建设需求，科学设计总承包合同并强化执行，牢牢抓住决定项目质量、进度和投资的关键环节，切实提升项目管理水平和投资效益。

【参考文献】

[1]雪映林.基于EPC模式的石化工程项目管理措施[J].工程建设与设计,2021(10):156-158.

[2]中华人民共和国住房和城乡建设部.房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法:建市规〔2019〕12号[Z].北京:中华人民共和国住房和城乡建设部,2019.

[3]田贞化.EPC总承包的项目管理探析[J].工程管理,2019(22):89.

[4]董旭.建设单位如何加强EPC项目的管理[J].天然气与化工,2019(3):103-105.

[5]王洪.EPC工程项目管理模式实践与思考[J].冶金丛刊,2019(4):153-154.

作者：郭笃魁 黄力为 单位：中国人民银行长沙中心支行