建设单位项目管控问题及对策分析

摘要：本文以代建制中建设单位项目管理为研究对象，首先结合案例对代建制进行了详细论述，然后着重指出代建制中建设单位在项目管理上存在的问题，最后就代建制中建设项目管理问题提出自己的对策建议，希望可以提供有益的参考。

关键词：代建制；建设单位；项目管理；问题；对策分析

代建制，即建设单位委托专业项目管理公司进行项目管理。通过代建，建设单位得以从复杂的建设管理中抽身，达到投资目标，但是作为委托代建合同一方，负有建设主体责任，不能当甩手掌柜，对于代建制的建设单位项目管理存在的问题仍然要加以处理解决。

1代建制论述

国务院《关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)，明确指出“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”[1]。截止目前，全国大部分地区推行了代建制，效果显著。某学校新建代建项目，采用委托代建形式，政府投资部门委托代建单位并签订代建合同，学校作为使用单位，接收完工的代建项目，使用并管理。建设资金分财政计划和学校自筹两部分，比例为7：3。该项目在极短的时间完成建设并投入使用，由于赶工，施工方加班加点，采用了早强混凝土、快拆支撑体系，为加快混凝土凝结，甚至采取了烘烤方式。学校在使用过程中主要存在一下问题：一是屋面、外墙渗漏严重，局部外墙开裂。二是装修质量粗糙，观感质量差。三是项目前期手续项目使用近五年了还在补充办理中。四是竣工结算尚未完成，主要通过财政审核，久未结算，施工方意见大，质量保修期内维修质量差。另有某代建项目，采用指定代建形式，政府投资管理部门指定代建单位，与使用单位签订代建合同，使用单位作为建设单位并自筹并管理资金。开工后，为使项目提早投入使用产生效益，根据任务要求，投资部门指示代建单位压缩一半工期（由两年压缩至一年），代建单位承诺按要求完成任务。实际施工过程中，使用单位（即建设单位，代建合同签订一方）面临以下问题：一是项目无法按要求交付。参照类似项目经验，按照要求工期，代建单位仅仅能完成大部分主体竣工验收和基础装修交付（类似精装修住房），尚有单体项目因地基基础变更相对于要求工期必须延迟3个月。建设单位要真正投入使用，尚需进行二次改造装修、设施设备安装和家具采购等工作，即使与主体施工同步进行，也无搭接施工时间和施工面。即便建设单位调整该项目使用时间，但是对于这个按要求时间点的“不可能完成任务”，三方均不敢松口按正常合同工期走，怕担负延期责任。鉴于任务需求和行政压力，即便严重违背基本建设规律的压缩工期，大家不敢提出反对意见，只能硬着头皮扛。二是项目投资超概算严重。由于勘察、初设等前期工作调研论证不深入、不细致，除主体工程外，其余配套工程严重超概算。初设工程费总概算3.3亿元，土石方开挖、边坡支护等变更，消防、弱电、景观等工程设计变更，以及局部单体二次深化装修等，累计超概算1.5亿元。该项目为自筹资金项目，严重超概算给建设单位带来了极大的筹资困难，严重影响建设单位主责主业工作开展。超概算比例大，严重背离了代建“控制投资、质量和工期”核心责任的初衷，代建除了表面上起到了进行分权遏制腐败作用外，对投资、质量的控制作用不明显。同时在工程变更和组织配套工程建设时候，代建单位受限于代建项目部的机构设置和人力物力的匮乏，或者有意纵容，没有严格限额设计，方案、设计、预算把关不严甚至直接二传手，给代建单位形成巨大的审核压力。“三方代建合同”形式，政府投资管理部门等三方签订代建合同，即政府投资管理部门（发改委等）、代建单位、使用单位。其优点是最大化发挥合同三方的项目管理积极性，并实现三方的相互制约，有效防止项目管理中的腐败行为，实现项目管理的专业化。但是仍然有设计变更多、设计施工相互推诿和建设周期长等缺点。以上三种代建合同形式各有优缺点，实行代建其优点是打破传统“投、建、管、用”一体化的建设管理体制，可以防止腐败行为、达到专业化管理目的，但是同时其超投资和随意压缩工期等缺点也不可忽视。

2代建制中建设单位项目管理存在的问题

2.1代建单位的选定质量不高。代建单位的选定，可通过招标也可由政府直接委托。但在实际操作中，由政府指定代建单位的，没有形成有效市场竞争，代建单位本身实力一般。通过招标选定的，高企业资质低代建制管理配置现象严重。1.代建单位代建项目部力量配备不合理，管理质量不高。代建单位往往承担大量政府投资项目代建（同时开展很多项），虽然企业整体实力很强，各业务机构设置也齐全，但是具体到一个代建制上的人员配置仅仅1-2人，现场管理力量极其薄弱。2.为节约管理成本，代建单位前期工作不细致，需求和现场论证不充分，可行性研究、方案设计、概算质量不高，导致项目实施过程中方案调整、超概算问题严重。2.2建设单位制约力不强。建设单位对代建单位的约束主要通过合同管理和资金审核拨付。代建单位确定后，建设单位与代建单位签订项目代建委托合同，代建委托合同应当包括双方责权利等方面的规定。但是往往代建单位有政府背景，建设单位对政府指定的代建单位不信任，但是又没有有效制约措施。稍微有效一些的手段就是就是资金拨付审核，但是如果建设资金由政府投资部门掌握，建设单位只作为使用方（或自筹部分资金）的角色，这一制约手段无从谈起。代建制的资金管理，属于财政性的有财政部门审核，建设单位自筹的，建设单位审核，财政部门监督。鉴于代建单位项目管理人力配置不足、管理粗犷，审核把关不严，经常又设计、招标单位直接向建设单位递交设计、招标文件、控制价等，二传手、甩锅、先斩后奏现象严重，导致建设单位增加审核人力物力，因建设单位不具备自行组织建设的能力，本该通过代建模式减轻建设单位建设压力，反而因为代建工作不细致，超投资严重，造成建设单位审核压力增加，资金压力增加，甚至背负沉重的贷款包袱。如想加大对代建单位的管控，势必增加人力物力投入，代建失去意义。2.3代建单位挪用资金现象严重。代建单位项目多，资金周转不灵，挪用资金时常发生，本代建项目资金不保证，难以保证进度、质量、安全。2.4代建方与其他单位串通问题。代建单位的收益主要有代建费和投资结余分成，但由于代建市场竞争日趋激烈，低价中标现象严重，代建费一降再降，实际风险责任与风险收益不均衡。代建方作为实体企业的一方，在利益的驱动下，往往不满足一点代建费，而是冒险与施工方、供货商等单位串通，在实际管理过程中通过降低标准、变更签证等方法获取不法利益。

3解决代建制中建设单位项目管理问题的有效措施

（一）严格代建单位的选定。建设单位可以通过公开招标或从政府代建单位库里挑选资质、资金以及经验丰富的代建单位，严格按照代建合同设置代建项目机构和相关专业人员。对代建单位的选定，建设单位可以自行组织或者监督政府投资部门组织。（二）加强合同管理和资金拨付审核。由于目前尚无统一的《代建合同示范文本》，但是合同约定必须严谨细致、规范合理，各方责权利明晰，做到违约追责有依据。同时配合政府相关主管部门对代建单位的绩效管理，对代建单位最大化约束。对每一笔资金的拨付，经监理、代建单位审核后，建设单位可增加第三方造价机构审核，超出投资计划的，从立项、可研和方案设计等追根溯源，并按合同约定追究代建单位的责任。（三）严控代建单位资金挪用。第一，在代建合同中必须明确，建设单位有权审查和备案代建单位就本项目签订的所有合同，且只能向代建单位主张权利。第二，代建工作完成后，开展项目债务清算和公告工作，以降低代建单位挪用资金带来的风险。（四）加强施工、供应单位资格审查和监理单位控制。建设单位可以按照《建设工程项目管理试行办法》相关规定，即“项目管理企业不得有下列行为：（一）与受委托工程项目的施工以及建筑材料、构配件和设备供应企业有隶属关系或者其他利害关系”[2]，加强施工、供货商等单位的主体资格审查，禁止与代建单位有利害关系的单位参建。同时从监理招标源头上加强对监理单位的控制，避免监理单位受代建单位控制，串通一气，造成项目受损。最后通过建设单位审计严把建设程序、造价审核，杜绝代建方与其他单位串通问题。

4结语

综上所述，代建制中建设单位在项目管理任然存在诸多方面的管理问题，想要解决这些问题首先要深入了解代建制度的基本特征以及机制原理，然后根据问题特征制定相应的解决方案，最后完善代建制度下建设单位的项目的管理措施。只有如此才能为代建制度下的建设单位解决后顾之忧，增加建设单位的投资效益，体现推行代建制的初衷。

参考文献

[1]《关于投资体制改革的决定》国务院于2004年7月16日以国发〔2004〕20号

[2]《建设工程项目管理试行办法》建设部于2004年11月16日以建市[2004]200号

作者:唐文峰 单位:广西飞熊科技有限公司