建设项目用地预审制度建议

改革开放以来，我国逐步建立了以土地用途管制为基础、以建设项目用地预审和用地审查为主要内容的建设用地审批管理制度。其中，建设项目用地预审作为《土地管理法》确立的一项基本土地管理制度，是建设用地管理程序中的重要环节。近年来随着我国经济的快速发展，土地管理形势发生了较大的变化，建设项目用地预审制度的改革实践中也逐渐显现出一些新问题。

建设项目用地预审制度的现状与问题

在预审制度改革的实践过程中，存在着土地利用总体规划权威性不高、审批权限设置不太合理、审查内容重复、捆绑审查事项多、审查标准化程度不够、重审批轻监管等问题,拉长了办理周期，影响了建设项目的工期，尤其是一些有工期限制或施工期短的项目，建设单位急于开工，往往造成“未批先用”等程序性违法行为。因此，预审制度有待进一步优化。预审缺乏权威性。一是现实中超越预审环节的现象依然存在，尤其是地方政府认为需要上的项目，为加快项目的进度，往往会未经预审就批准立项，甚至直接进入用地报批阶段。二是预审代替用地批复，一些用地单位和地方政府错误地认为,用地预审批复了就意味着项目用地已得到批准,项目即可动工建设。三是审形式、轻实质。对存量建设用地及改建、扩建的建设用地重复预审，如已通过招拍挂方式取得土地使用权、并已有地方政府颁发的土地使用证的项目，也要求办理土地预审。权限设置不太合理。一是用地总规模或占用耕地规模较大的项目由省级以下自然资源主管部门办理预审，容易出现对大量占用耕地论证把关不严的现象，不利于节约集约用地。而一些用地规模较小的项目却仍须报部办理预审，也不利于提高行政效能。二是“分级预审”也造成逐级层层审查、报批，导致预审审批环节增多，审查周期相应延长。建设用地标准不够健全。预审审查内容之一就是“建设项目用地规模是否符合有关建设用地指标的规定”，1992年以来，国家制定了多项工程项目建设用地控制指标，2012年，原国土资源部重新修订了《土地使用标准汇编》，为煤炭、电力、石油天然气、公路、铁路等建设项目制定了土地利用审查标准，但部分标准已不能适应当前的要求，也不能涵盖所有预审项目的类型。加之一些新项目的兴起，国家未能及时出台相关用地标准，用地预审时难以找到与每个建设项目用地总规模、功能分区完全对应的审查标准，增加了用地审查的难度。批后监管缺位。一是存在“重审批、轻监管”的现象，自然资源主管部门大量时间和精力用于具体的事项审查，对审批后土地的使用情况缺乏有效后续监管；有的项目在预审通过后，建设过程中又进行用地调整，擅自改变土地用途或者扩大用地范围，使原本符合供地政策、产业政策，符合总体规划的项目用地变成了违法用地。二是没有建立协同的监管机制，各部门之间沟通协调不畅通，缺乏有效联动，难以形成合力，监管效率低。

改进优化建设项目用地预审的建议

新形势下，深化“放管服”改革已成为加快政府职能转变、促进政府治理体系和治理能力现代化的重要举措。建设项目用地预审作为其中一项重要行政许可审批事项，如何以此为契机在土地审批领域实现简政放权、促进体制机制创新、提升政府办事效率，备受关注。强化用地预审的源头把关作用。严格土地利用总体规划管理，强化建设项目用地规划审查，坚持以规划为主，包括土地利用总体规划、城市总体规划或村庄建设规划、生态环境保护规划等所有涉及国土空间的规划和相关专项规划等，各类建设用地都必须符合土地利用总体规划、符合土地用途管制的要求，保证土地利用总体规划的权威性和严肃性，引导建设项目统筹规划、科学选址、节约集约用地。严格保护耕地，促进土地节约集约利用。一是按照《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》规定，严格控制占用永久基本农田，确实难以避让的，在可行性研究阶段，必须对占用的必要性、合理性和补划方案的可行性进行充分论证。二是严把土地使用标准，强化现场踏勘和专家论证工作，对国家和地方尚未出台土地使用标准和建设标准的，强化项目节地评价。三是完善土地使用标准体系，加强对新增用地类型标准的研究，同时对现有标准体系开展定期评估，及时发现与修订不适用的标准。对于未颁布土地使用标准的，相关部门应结合当地的土地资源状况，制定符合本区域特点的用地标准，保证土地资源的高效利用。合理划分事权，明确审批权责。调整用地预审权限，科学设计审批层级，减少审批环节。建议依据用地规模划分各级政府审批权限，不再以建设项目的审批、核准、备案权限作为划分预审权限的依据，而以占用耕地规模和用地总规模来确定预审权限。占用永久基本农田、占用耕地规模较大（占用基本农田以外的耕地超过35公顷）或用地总规模较大（超过70公顷）的建设项目报部办理用地预审，其他建设项目由地方办理用地预审。国家层面突出对耕地特别是永久基本农田的保护，同时加强对超大规模建设项目用地的控制；地方对占用耕地较少和用地总规模较少的建设项目进行审查把关。加强事中事后监管。下放权力的同时，坚持严格把关，落实监管责任和措施。一是落实责任，省级自然资源主管部门负责组织对占用永久基本农田进行踏勘论证，并对预审内容进行实质性审查，对审查内容和意见的真实性、准确性和合理性负责；二是明确监管重点，加强监管力度。运用互联网、大数据等现代信息技术手段，通过国土空间规划监管平台，进行全过程动态跟踪监管。三是加强用地预审和建设用地审批的衔接，加大对预审意见落实情况的审核力度，国家土地督察机构将其纳入督察范围，对未按规定进行用地预审和用地预审意见落实不到位的，加大处罚力度。四是完善监管机制，创新监管方式，统一监管标准，规范监管程序，建立联动机制，强化部门协同配合，形成监管合力，发挥制度的约束性作用。创新审批机制。调整审批时序，改进优化程序，提高用地预审的标准化和信息化水平，建立全国一体化的在线审批平台，以各级土地利用总体规划数据库和土地利用现状数据库为基础，将各级审批管理系统互联互通，实现审批过程、审批结果信息共享。在线监控审批部门的审批行为，对审批环节进行全程跟踪督办。建立在线备案制度，各级自然资源主管部门完成用地预审后，必须在线逐级上报备案，对未按要求及时报部备案的省份，部暂停受理其报部用地预审。完善考核评价指标体系。建立用地预审考核评价机制，将永久基本农田的保护程度、新增建设用地的控制强度、节约集约用地提高程度等作为评价指标，量化考核每年度用地预审中占用永久基本农田的规模、新增建设用地占项目用地总规模的比重、核减用地规模，对严格保护耕地和节约集约利用土地的绩效进行考核评价，创新激励约束并举的机制，落实耕地保护责任。

作者:王兆丰 段君君 张林