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小城镇增量建设用地评价分析

摘要:本文从经济绩效、公平绩效、结构绩效、生态绩效四个方面共选取23个评价指标构建了小城镇增量建设用地供给模式绩效评价指标体系,以四川省濛阳镇为例,对典型小城镇的供地模式进行绩效评价。结果表明:以先征地再供给为主的典型供给模式无论是综合绩效还是各单项绩效均处于中级和较差水平,结构绩效与经济绩效对综合绩效的波动变化影响较为显著,公平绩效与生态绩效的整体水平位于综合绩效之上。

关键词:小城镇;增量建设用地;供给绩效

十八大以来,中国的城镇化开启以人为中心的新发展阶段。小城镇作为人口“蓄水池”,农村人口城镇化的“出路”,是新型城镇化发展的重要载体。十九大报告明确提出要“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。本文从多目标决策的角度综合考虑,立足经济、公平、结构、生态四个绩效子系统,构建小城镇增量建设用地供给模式绩效评估指标体系,并以四川省濛阳镇为例,借助熵权TOPSIS模型,探讨小城镇增量建设用地典型供给模式的绩效水平,以期为创新小城镇增量建设用地供给模式提供决策参考。

一、绩效评价指标体系构建

小城镇增量建设用地供给是指为满足小城镇空间扩张的各类用地需求,国家或集体根据经济社会的发展需要,以保护耕地为前提,以土地高效和优化配置为目标,通过计划或市场方式向土地需求者提供建设用地使用权。而增量建设用地供给模式正是多重制度的现实集合。政府、集体和农民所扮演的角色、决策地位和发挥的作用不同,最终形成不同的供给效率。“绩效”即“制度的表现”,通常指对一种制度的有效性和优越性程度的衡量与检验。因此,小城镇增量建设用地供给模式的绩效即指对于增量建设用地供给的制度安排的成效,是对增量建设用地供给模式及其结果的全面综合评价,为供给模式的检验和矫正提供依据。本文遵循系统性和层次性、动态性和静态性、科学性和实践性原则,将社会整体效益最大化总目标逐一分解,构建以经济绩效、公平绩效、结构绩效和生态绩效为框架的小城镇增量建设用地供给模式绩效评价指标体系。小城镇增量建设用地供给的经济绩效包括直接收益和间接收益。公平绩效包括用地公平和社会公平,前者主要通过公共用地体现,取决于居民对公共设施与服务的享有是否足够、便捷;后者可根据“国际一般标准”,通过房价收入比、恩格尔系数、缺房户比和城镇失业人员比等指标反映。结构绩效主要体现在用途结构与空间结构的合理性程度,用途结构由公益性用地、商服用地和住宅用地以及工矿仓储用地这三类用地各自所占的比重决定,空间结构的合理性取决于土地供给是否能较好地满足市场需求,可由土地利用率、房屋空置率等指标评判。小城镇增量建设用地供给还应当关注生态环境效益,包括正效益和负效益。

二、区域概况、研究方法与数据来源

与国内各地多数小城镇相似,四川省彭州市濛阳镇的增量建设用地供给采用如下典型模式:先征地再供给和行政审批下的农民集体直接供给模式。其中,行政审批下的农民集体直接供给土地在用地主体、用途、流转等方面具有较大局限性,适用的范围极其狭窄,濛阳镇域内较少存在。通过濛阳镇提供的相关数据及2013-2017年多项原始资料如括征地及出让卷宗、土地利用现状分类表、政府工作报告、税务登记等资料显示:以政府行政计划为特征的先征地再供给是濛阳镇最主要、运用最普遍的供给方式,经过研究论证,得出以下结果与分析:1、濛阳镇增量建设用地供给模式的综合绩效水平在2013年至2015年间综合绩效水平逐年下降,2015年达到最低值,随后两年的绩效水平有所回升,但未明显超过初始状态。整体而言,濛阳镇增量建设用地供给模式的综合绩效水平较为稳定,2013年至2107年期间,综合绩效水平仅表现出“U”型小幅度波动,始终只是在中级水平的较低范围内徘徊。濛阳镇增量建设用地供给模式的长期低绩效水平与其采用以计划方式层层下达征地指标将农村土地转变为国有土地后,再按照土地的不同用途进行差别化供给的过程是分不开的。这一典型模式的计划指令性特点突出又一直未有改进和调整,导致多年来用地供给难以根据市场的真实需求做出及时和准确的反应,建设用地资源无法经市场配置用于最优最高效的区域和用途。2、从濛阳镇新增建设用地供给模式的四个分项绩效评价结果来看,各分项绩效水平高低、所处等级以及变化趋势均存在一定差异。经济绩效整体水平不稳定,呈现出明显的“M”型大幅度震荡式波动,波动范围跨度较大,低至较差水平的中位、高达中级水平中位。经济绩效的大幅波动从一定程度上反映出濛阳镇目前所采用的建设用地供给模式不具备适当的经济调节能力,依据政府行政计划等方式制定的供地决策,会由于存在滞后性和调节力度难控制等缺陷,而引致经济绩效起伏不定。公平绩效水平的演变经历了中级绩效———良好绩效的过程,基本上呈现出波动起伏中缓慢增长的态势,在中级水平阶段经过“W”型波动增长后,2017年的公平绩效水平上升突破了初始等级,以极小的幅度越过良好水平的最低标准。这表明濛阳镇在增量建设用地供给过程中较为注重公平,且能够大体上满足公平目标的基本要求,但近年来供地的公平绩效改善力度极其有限,较难在现行模式下实现突破性提升。结构绩效水平在波动中趋于下降,变动走势接近“V”型,先是大幅度降低至谷底,后经小幅波动回升。由初始状态时几乎达到良好水平的最低标准,连续降至低于较差水平的中位标准。2016、2017年结构绩效由谷底波动上升,但效果有限,仍均与初始水平存在一定差距。结构绩效的变动表明濛阳镇现行的计划供给模式对于土地结构的配置与调整效果并不理想。生态绩效水平整体趋于向好,基本上呈现出接近线性增长的态势,在中级水平阶段内缓慢提升,但从绝对水平来看始终未能上升为良好水平。生态绩效水平的变化表明近年来濛阳镇在增量建设用地的供给与利用中日益重视生态环境的保护,但生态绩效水平仍缺乏较为明显的改善,尚存较大的上升空间,亟需供地模式创新以实现。比较分析四项分项绩效与综合绩效(图1),可较为明显地看出各分项绩效对于综合绩效水平高低与变化趋势的影响。供地模式的公平绩效与生态绩效的整体水平位于综合绩效之上,结构绩效则大体上低于综合绩效,而经济绩效在大幅波动中逐年交替与综合绩效的相对优劣地位。从变动趋势来看,公平绩效与生态绩效相对较为平稳,其对综合绩效的影响较为固定;结构绩效每年的变动趋势均与综合绩效保持高度一致,只是波动幅度相对较大;经济绩效除2013-2014年外,与综合绩效相比,同样是相同的变化方向、较快的变化速度。因此,结构绩效与经济绩效对于综合绩效的波动变化影响较为显著。

三、结论与建议

1、濛阳镇增量建设用地供给模式的综合绩效水平等级不高,在中级水平的较低范围内徘徊。综合绩效水平长期较低与其供地模式的计划指令性突出有关。2、濛阳镇增量建设用地供给模式的经济绩效呈现出明显的“M”型大幅度波动,水平不稳定;公平绩效在波动起伏中缓慢增长,经历了中级绩效———良好绩效的过程;结构绩效在波动中趋于下降;生态绩效水平整体趋于向好但改进有限。公平绩效与生态绩效的整体水平位于综合绩效之上,结构绩效与经济绩效对绩效的波动变化影响较为显著。3、经济绩效、结构绩效、公平绩效、生态绩效对于濛阳镇增量建设用地供给模式绩效的障碍度依次递减。影响最大的五个障碍因子分别是公益性用地供给比例、商服住宅用地供给比例、房地产企业营业税契税占财政收入比重、地均GDP增长率与房屋空置率。创新小城镇增量建设用地供给模式应当以维护土地的社会主义公有制、节约集约和合理利用土地、促进小城镇经济社会可持续发展为总体指导,遵循四个基本原则。一是切实保护耕地。防范增量建设用地盲目扩张,严守18亿亩耕地红线。二是保障农民集体的土地权益。将征地范围严格限定为小城镇纯公益性用地,赋予农村土地完整的产权,与国有土地“同权同价”。三是让市场起决定性作用。打破城乡土地市场二元分割,推进小城镇增量建设用地市场化供给(主要针对经营性建设用地),通过市场机制调整土地供给的数量、速度、用途结构和空间布局以提高土地供给效率。四是完善顶层设计,规划先行。加快落实“多规合一”,强化规划对小城镇增量建设用地供给的指导和约束作用。小城镇增量建设用地典型供给模式改进首先应当从利益性质的角度将小城镇增量建设用地进行分类,再按照“是什么—为什么—怎么做”的逻辑思路,分别针对小城镇公益性用地、经营性用地和集中居住用地设计与之相适宜的供给新模式。对于小城镇公益性用地,由于承担着社会或集体的安全、生态等任务,应由政府统一供给,通过征地制度改革+镇域统筹实现土地有效供给;对于小城镇经营性建设用地,由于土地的开发利用具有生产经营性质,采用市场化供给模式,通过集体经营性建设用地入市实现土地有效供给;对于小城镇集中居住用地,主要用于安置农村转移人口,既不属于征地范畴也不宜套用城市商品房用地的市场化供给,可通过“增减挂钩拓展”实现土地有效供给。

作者:韩立达 周璇 单位:四川大学经济学院

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