农村经济的行为对策

本文作者：金太军工作单位：南京师范大学经济法政学院

与西方发达国家长达数百年内蕴自发和循序渐进的现代化过程不同,中国自1978年开始的改革开放,却要在短得多的时间内实现经济社会的超常规发展,以尽快缩小与西方发达国家的差距。这一进程中,政府扮演着一个特殊角色:改革与发展的启动者和推进者。而对于广大农村地区来说,政府的这种作用则更为显著。应该说,在推动农村经济社会发展的过程中,政府特别是地方政府拥有诸多优势:自上而下的管理体制使其拥有较强的动员能力,社会主义的理想和原有制度的刚性造成了农村社区成员对政府的心理依附与地方信赖,使地方政府拥有了其他经济主体难以相比的信用度;在现实制度背景下,地方政府更容易获得一些稀缺资源,如土地征用、银行贷款、财政支持等;在获取信息、理解政策方面,地方政府也拥有较多渠道和智力优势,等等。这些优势的存在使地方政府更有能力优化配置农村社区内有限的资源,以最小的成本获取最大的收益。从全国农村的实际情况来看,地方政府对农村经济社会发展的引导、推动、组织与协调作用主要表现在:因地制宜地制定本区域经济社会发展规划;以制度创新适应和带动农村经济社会发展;适应改革需要,转变政府职能,弥补市场失灵,培育完善市场;创造性地执行中央或上级政策,保证中国市场化改革的顺利推进;保证小城镇建设的有序进行,推动农村城市化进程¹等几方面。在充分肯定地方政府对农村经济社会发展的巨大推动和积极引导作用的同时,我们也应看到,无论在政府职能、行为还是政府组织体制和干部队伍建设上,都存在着一些问题,这制约了地方政府应有功能,阻碍了农村经济社会发展进程。

(一)政府职能转变滞后。这主要是指地方政府职能转变滞后于农村改革和经济社会发展进程的客观需要,主要表现为两个方面:一是一些地方政府特别是基层乡镇政府的管理和政治职能失调,某些基层领导干部在思想观念上始终跳不出“左”或者右的圈子,在实际工作中还不能正确处理好发展生产力与行使政府政治职能这两者之间的关系。如某些乡镇的工作重心还在片面性强调“农村稳定”,也有些地区则以“发展社会生产力,促进农村经济发展”为借口,对“脏、乱、差”的社会风气和“黄、赌、毒”的丑恶现象熟视无睹,对车匪路霸麻木不仁,对危害农民、集体、国家利益的犯罪分子打击不力。职能转变滞后的第二种也是更为突出的表现,是一些地区的政府没有根据农村经济社会发展的需要来转变职能。不能不看到,各级政府职能转变和农村经济的发展还处在一个初级阶段上,其中有些原来潜在的问题正在变得越来越突出。如地方政府特别是基层政府过分介入农村经济的微观运作层次,相对忽略了宏观管理的职能;地方政府成为具有自身利益的一个经济行为主体,从而在不同程度上忽略、扭曲或者放弃了公共管理方面的职能º;地方政府行为中带有过分明显和直接的地方利益动机,在不同程度上与其他方面的利益和整体的利益发生这样那样的冲突,这些问题已经开始对一些地区的农村经济社会发展产生阻碍作用。

(二)农村基层政府条块分割、职能不全。十多年的分权让利改革虽使乡镇政府拥有了较大的管理权,调动了乡镇政府发展本地经济的积极性,但下放给乡镇的权力又受到条块分割的严重制约。据我们调查,除个别贫困地区县直有关部门派到乡镇的“几大员”之外,其余多数地方的县直部门都在乡镇设有分支机构,如工商所、税务所、公安派出所、交通管理站、供电站、农技站、经营管理站、物资供应站、煤炭管理站、仪器站、防疫站、文化站、文物站、邮电所、粮管所、信用社等十多个机构。乡镇政府对这些单位的工作不能过问,对其人员无权管理,难以协调有关单位之面的具体工作,更严重的是,难以纠正他们的卡农、吃农等行业不正之风,群众意见很大。

(三)政府行为不规范加重了农民负担。一些地区的政府特别是基层政府在推行政务时,不是依照国家的政策和法律办事,而是搞“人治”,凭“经验”办事。据我们调查,有的地方提留公然超过国务院明文规定的“不得超过农民上年纯收入5%”的规定,已达到15%、25%甚至50%以上。加上各级政府机构臃肿,超编现象严重,缺乏强有力的法律约束,结果造成超编的费用大多转嫁到农民头上。

(四)以脱离实际的经济数字指标来衡量地方政府特别是县乡领导的政绩。许多地区都把数字指标,特别是经济指标完成情况当作衡量县、乡领导政绩,决定其升降去留的重要标尺,实行所谓数字化管理。这种数字化管理方式严重脱离各地实际,束缚基层政府的自主权。由于这些指标是自上而下层层制定的,并且还要逐级分解,落实具体任务和责任到人,这只能迫使他们弄虚作假,形成“干部出数字,数字出干部”的恶性循环,乡镇领导及机关干部大部分时间和精力,不得不都用在完成上级部署的各项任务指标及应付各种检查评比中,难以深入了解当地农村经济和社会发展的实际要求,为农民多做一些兴利除弊的实事和好事。其结果是许多群众仍然认为他们浮在上面,没有全心全意地想群众之所想,急群众之所急,因而对这些领导干部颇多怨言,这种局面给调动广大农民的积极性,进一步融洽民政关系带来较大的负面影响。

(五)农村基层干部的素质与能力有待提高。一些地区农村基层干部素质和能力的低下,成了制约当地经济社会发展的一大障碍。在思想作风上,有的想问题、办事情,不能量力而行,超出了群众的承受能力;有的奢侈享受,用公款大吃大喝;有的在调整农民承包土地、发放计划生育指标、审批宅基地等方面,优亲厚友,搞内外有别;有的不做细致的思想工作,对农民动辄罚款、赶牲口、搬家具,甚至打骂群众等。在工作能力上,突出表现为一些基层干部领导经济工作的能力与市场经济发展形势不相适应。一是缺乏开拓创新精神,难以引导群众脱贫致富。二是对市场信息反映不灵敏,抓不住机遇。三是缺乏科学管理的能力,不能促进有效的经济增长。四是缺乏有效服务的能力,服务组织不健全,服务渠道狭窄,产前、产中及产后服务脱节。

(六)政府对农民的教育培训投入尚显不足。我国农业劳动力整体素质低下,在目前3.4亿从事农业的劳动者中,文盲、半文盲占24.99%,小学毕业程度占38.4%,初中毕业程度占29.37%。这种状况严重不适应我国农业现代化和城市化的需要,也严重不适应农村经济市场化的现实要求,已成为我国农业发展中的一个突出问题。解决这个矛盾,关键在于基层政府下大力气,努力抓好农民的教育和培训这项基础任务,以提高农民的科学文化素质,推进整个农村市场化进程,最终形成经济发展与素质提高良性循环的人文环境。今后,各级政府特别是直接面向农村的县(市)、乡(镇)政府应重点做好以下几方面工作:

(一)转变政府职能,优化机构设置,理顺条块关系。围绕农村市场经济发展这个重心,根据“精简、统一、效能”的原则,对下放的分支机构和自设机构进行重组,强化信息处理、综合协调等部门的职能,弱化直接的经济管理职能,实行政企分开、政事分开。要引导农业技术部门向服务实体转化,引导供销、粮食、物资等商业部门实行一体化管理,而不对农业生产和流通承担行政责任,加快对工业的行政化管理向行业化管理发展。省、县(市)政府要进一步下放权力,同时要明晰权力边界,强化对乡镇政府的权力约束,逐步建立硬预算约束机制。改革县(市)直部门在乡镇的分支机构,由乡镇自主管理;对那些业务性较强,与“条条”联系较为密切、尚不能完全脱离县(市)直部门管理的机构和单位,应实行“条块结合以块为主”;而对那些业务性较强的部门和单位,则应“条块结合,以条为主”。

(二)建立乡镇等级分类制度。我国现行的乡、镇两类制度过于笼统。实行乡镇等级分类,不仅是一种现实选择,也是农村发展的客观需要。可根据乡(镇)面积、人口状况(总数及构成)、经济状况(国民生产总值及构成、财政收入、人均收入等),在现行乡、镇两类的基础上再加以细分,明确各自的职能,设置相应的机构,核定相应编制,配置相应的管理权限,这有利于促进集镇和小城镇建设,加快农村商品化、工业化、城市化的进程。

(三)健全政绩考核指标体系。根据农村综合发展和可持续发展的要求,同时根据各个地区农村的实际状况和发展要求,在原有的国民生产总值及其增长率、人均收入及其增长率之外,应再增加诸如资产闲置率、环境保护、研究和开发费用占用国民生产总值的比重、人均教育费等指标,并将其具体落实到乡镇政府,作为评价各届政府任期内工作业绩的依据。科学合理的政绩考核指标体系是使市场取向和政府取向相结合的机制,可以有效地发挥地方政府特别是县、乡政府在经济社会发展中的积极作用,减少负面影响。

(四)规范政府行为,减轻农民负担。从整个国家的宏观层次来看,应加快农业农村立法,对改革中出现的新经济关系用制度形式加以确认,以保障广大农民群众的物质利益和民主权利,防止坑害农民现象的发生,建立起新形势下农村经济社会发展的新秩序。例如,应通过立法,确认农民对土地使用权的长期化,规范土地流转市场,明确集体与农户、国家与农户的关系。此外,还应当制定农业投资、宏观调控、资源保护、科技投入和推广、市场体系建设、农村中介组织等法律法规,使农村改革和农业发展有法可依,有章可循。对各级地方政府来说,则应该制订上合国家大法、下合社情民意、简单明了、具体实用的制度,如农村财务管理、集体财产管理、农民负责管理等制度,使农村经济和社会事务管理逐步走上依法管理的轨道。同时,规范政府行为还须与政务、村务公开相结合,让群众知实情、见实事,接受群众监督。政府对农村依法管理,最关键的是要解决行政执法间题。目前行政的执法程序、执法手段、执法结果都缺乏有效的法律监督,难以形成农村依法管理的环境。对此,地方政府可以采取把行政执法纳入司法程序,用合同制的办法进行管理和监督,大力推进农村法制化的进程。

(五)全面提高农村基层干部的素质和能力,加大对农民的教育培训力度。加强农村基层干部队伍建设,要紧紧围绕农村改革、发展、稳定这一总目标,以发挥农村基层干部在发展经济和社会各项事业的作用为重点和落脚点;以提高干部素质,强化教育管理为重点;以解决存在的问题为突破口,全面加强农村基层干部队伍的思想政治建设、组织建设和作风建设,使之真正成为功能齐全、人员精干、具有权威、密切联系群众、带领农民共同致富、维护农村稳定的中坚力量。中国农村经济社会发展进程离不开广大农民素质的提高。因此,必须在普及农村义务教育、扫除文盲的基础上,切实抓好农村职业教育和科技培训。目前中国农民文化素质普遍偏低,培训需求数量是十分巨大的。为此,政府首先应该增加农村教育投资,即通过降低农村受教育的成本,为提高农民自身素质创造条件。其次,要多渠道进行农业培训,可考虑把我国的农业科技推广机构同时建成农业培训系统。在这方面,苏南农村等一些经济较发达地区提供了比较成功的经验。