浅析金融抑制可能过渡

内容提要

政策性金融是发展中国家金融体制的重要特征之一，曾经对发展中国家的经济发展起过良好的推动作用。本文在充分肯定政策性金融正面作用的同时，详尽分析了政策性金融良好运作所必须的前提条件和潜在的制度困境，认为政策性金融从其功能定位而言就隐含着向金融抑制的可能过渡，隐含着对金融市场真实价格的扭曲和扰动，隐含着对民间融资部门的抑制和进入障碍，也隐含着金融资源的配置无效率和更大的金融风险。

关键词

政策性金融金融抑制市场机制资源配置

一．政策性金融的特征与功能

金融学界往往关注发展中国家进行金融抑制的经济根源、主要手段以及经济绩效，然而“政策性金融”作为一种特殊的金融制度形式，其经济绩效以及它同金融抑制之间的关系，却常常被研究者所忽视。白钦先先生《政策性金融论》（载《经济学家》，1998年第8期）曾对政策性金融进行了较为详尽的分析和初步评价。所谓政策性金融，就是以国家信用为基础的、国家作为融资主体运用各种特殊的融资手段和融资渠道、为配合国家特定经济与社会发展战略而进行的特殊的资金融通行为。政策性金融虽然同其他资金融通形式一样具有融资性和有偿性特征，但是其更重要的特征却是政策性和优惠性，是服务于国家特殊产业政策和社会发展目标的一种特殊金融制度。政策性金融大量存在于发展中国家、传统计划经济国家以及某些发达国家，有其积极的社会经济功能，但是从金融抑制的角度来看，政策性金融由于强调国家作为资金配置主体的作用，所以对于金融体系的市场功可能会产生一定的负面作用。在此，我们先简要描述政策性金融的特征和经济功能，然后再讨论政策性金融潜在的消极因素和对金融效率的影响，由此解释为什么在一些国家政策性金融很容易形成一种隐性的变相的金融抑制手段。

政策性金融的产生基于这样一种假设：经济中的资源配置应同时遵循经济上的有效率性和社会效果的合理性，而在现实经济中，单纯依赖市场机制虽然可能达成经济上的有效率性，但是社会的公平与稳定却常常遭到破坏，市场机制内部的缺陷使得国家有必要作为资源配置的主体以政策性融资的形式直接介入资金分配，以实现资金配置的经济效果和社会效果的协调。政策性金融机构是国家出资建立的负责政策性融资业务的金融机构，一般而言，政策性金融机构的经营目标并非利润最大化，而是服从国家宏观经济调控和国家长远发展战略的需要。政策性金融机构的融资原则也不同于一般商业银行，在项目选择上不以经济效益为首要条件，而是要根据国家经济社会发展战略的需要而为符合条件的借款人提供资金支持；在贷款条件上，政策性金融的贷款一般期限较长而利率比较优惠，而且在贷款方面，政策性金融机构承担着“最后偿债人”的特殊角色。由于政策性金融机构的特殊地位，政府除保证充足的资金供应之外还给予种种优惠政策和特殊保护，甚至政府还为政策性金融机构承担经营风险。

政策性金融承担着政府所赋予的特殊经济和金融职能，这同一般金融中介机构有很大区别。政策性金融机构除对某些产业按照政府要求直接扶植和推动之外，还具有一种诱导性的功能，即政策性金融机构的资金投放方向会对私人金融机构产生示范作用，比如，政策性金融机构向一些具有长远发展意义的高风险新兴产业投资，可以向私人金融机构暗示国家的经济发展方向，从而提高这些私人机构的投资意愿，促使这些新兴产业迅速成长。从这个意义上来说，政策性金融机构具有一种“领袖”功能，反映着整个经济发展的趋势。从政策性金融机构的特殊地位来说，它在选择金融服务对象的时候又有一种反常的“逆选择”倾向，即越是在获取资金方面困难的产业部门或者地区，就越是可能得到政策性金融机构的贷款，这对于某些弱势产业（如农业和中小企业）、地缘条件差的偏僻地区的产业发展有重要意义。政策性金融还承担着社会稳定功能，因此在国家出现影响稳定的经济因素的时候，政策性金融机构有义务按照国家的要求提供及时的资金协助。应该说，在很多国家，包括象日本、德国以及法国这样的发达国家，都存在着政策性金融，在广大发展中国家和传统的计划经济国家，政策性金融更是普遍存在的一种制度安排。政策性金融是从“市场失败”假设出发而作出的一种制度安排，客观地说，它的确曾经或正在发挥着重要的作用，承担着重要的经济职能，但是这些职能的实现需要相当苛刻的条件与前提。在这些条件和前提难以满足的情况下，政策性金融的积极功能就难以发挥，甚至有通向金融抑制的潜在趋势。而且，我们通过分析还可以发现，其实政策性金融所承担的功能在很大程度上都可以通过市场机制来解决，而那些运转良好的所谓政策性金融机构的秘诀，也正是在于充分运用了市场竞争机制和甄选机制。[NextPage]

二．政策性金融向金融抑制的可能过渡

政策性金融的出发点是试图通过政府所建立的不以利润最大化为目标的国家金融体系，来贯彻国家的产业政策和长远发展战略，以此来弥补资金配置的市场机制在实现社会合理性目标方面的缺陷，达到资源配置的经济效率性和社会合理性的协调与统一。这是一种理论上的非常理想的情形，事实上，政策性金融的全部逻辑没有超越国家干预经济的一整套经济学理由。但是深入考察政策性金融的实施手段、特殊地位以及约束条件，我们就会发现，政策性金融的潜在风险和机会成本是非常高的，由于内部激励机制和监督机制的不完善，政策性金融很容易成为一种损失资金配置效率的一种制度安排，从而从根本上与社会合理性目标相悖。政策性金融机构的行为方式与发展中国家或计划经济国家的国有金融机构具有较大的趋同性，具有国有金融机构全部机制扭曲的特征。政策性金融机构与政府行为有着天然的密切的联系，从理论上说不能脱离政府行为对政策性金融机构的介入，难以保证其决策和经营的独立性与自主性。在市场机制比较成熟的国家，政策性金融机构所承担的经济职能都可以通过市场机制来实现，政策性金融功能并不是不可替代的。我们尝试在下面详细叙述这些理由。

政策性金融的贷款项目选择具有“逆选择”倾向，这是由政策性金融本身承担的经济使命分不开的，而政策性金融与一般商业金融相区分的地方正在于这种经营方式上的“逆选择”特征。在政策性金融中，逆选择倾向与市场机制所要求的项目选择原则产生了矛盾。在多个项目进行资金获得权的竞争过程中，由于政策性金融的逆选择倾向，便必然导致在多个竞争主体之间出现“逆向淘汰”的现象，效益良好的企业往往会得不到贷款支持，而盈利状况不佳的企业往往获得稀缺的资金，在不同产业之间也是如此，保护落后产业和弱势产业的自身使命使得政策性金融机构在项目选择上往往陷入矛盾和尴尬的局面。尴尬的根源是政策性金融的目标函数与商业性金融不同，它面临的游戏规则也与商业性金融机构不同。政策性金融机构通过逆选择机制向无效率的借款者提供资金支持，与政策性金融机构本身的生存和发展也构成矛盾，尽管政策性金融机构有政府的强大支持，但是从理论上说它应该具有自我发展和生存的能力，但是这种能力常常被项目选择的逆选择机制和逆淘汰机制所威胁。

政策性金融机构的特殊地位来自于它与政府之间的特殊关系，政府是政策性金融机构的资金的主要来源，是它所享有的各种政策性优惠和利差补贴的赋予者，在很多时候，又是最终风险的承担者。因此政策性银行的目标函数便必然包含着政府的意志和愿望，与政府的目标函数扭结在一起，难以保持政策性金融机构本身在经营和决策上的独立性。而独立性恰恰是政策性金融机构生存与发展的基本前提之一。作为政府出资建立的金融机构，要在项目选择上超脱于政府独立决策，在实践中是很困难的，这只是一个理论上的假想的理想情形。实际上，政策性金融机构很容易成为政府发展战略和产业政策的执行者，成为政府在金融资源配置上的附庸，丧失对于政策性金融机构的生存非常宝贵的自主独立权利。政府自身的效用函数会天然地转嫁到政策性金融机构，而我们发现，政府的效用函数并不总是考虑国家发展战略和产业政策，而是有更复杂的内涵，因此政府很容易将这些非经济性的目标强加于政策性金融机构，通过政策性金融机构的贷款来缓解政治性压力和社会矛盾。从某种意义上来说，政策性金融成为一种隐性的政府拨款，政策性金融机构放弃自己独立的效用函数来完成政府赋予的使命，不承担任何由此带来的经营风险和经营成本，所有这些经营风险和经营成本都由政府来承担。这是经济中稀缺资金配置无效率的重要根源之一。

政策性金融机构成功运作的重要前提是内部激励和约束机制的完善与规范，没有良好的激励和约束机制，就不能保证其职能的实现。如同其他国家建立的国有企业和国有金融机构一样，政策性金融机构的激励和约束机制往往是扭曲的。由于政策性金融机构担负着特殊的经济和社会使命，因而在经营者业绩的评价上就存在着巨大的困难，我们难以为政策性金融的经营者制定一个比较明确的业绩评价体系。政策性金融经营者的业绩评价标准是多重的，既有一般商业金融的效益标准，也包含着复杂的政府理念和标准、包含着复杂的社会评价准则，而这些理念和准则很难用某种经济指标加以明确的量化，因而也就难以真实和全面地反映经营者的实际业绩。这些在经营者业绩评价方面的困难必然导致业绩评价中的主观性增加，实际中的业绩评价往往与政府的意志密切关联，经营者业绩取决于经营者是否彻底地执行了政府的意志，是否按照政府制定的发展战略和产业政策来配置资金，是否满足了政府对社会稳定性和政治安全性的要求。政策性金融机构的经营者很多时候是由政府任命的，或者本身就曾是政府序列的官员，或者与政府有着千丝万缕的联系，因而业绩评价的主观性更加明显，而且还会导致经营者行为的扭曲。业绩评价的复杂性与主观性倾向，使得在政策性金融机构内部很难建立完善的规范的约束和激励机制，而没有良好激励和约束机制，自然很难对经营者提供有效的激励与约束，这也是政策性金融机构资金配置无效率的重要根源之一。

政策性金融的支持者认为，政策性金融对于其他的民间金融机构起到重要的诱导和示范作用，这可以降低这些新兴部门的投资风险，逐渐吸引私人金融机构对新兴部门的支持，而一旦商业性金融机构对新兴产业的投资热情高涨，则政策性金融就会自动减少其份额，将该领域让给商业性金融。也就是说，政策性金融是对商业性金融的诱导和补充而不是替代。这是在理论上颇符合逻辑的一种理想情形，但是在实践中间，政策性金融自动从某个领域“功成身退”的理想做法是很难实现的。由于经济中存在着严重的路径依赖现象，一旦政策性金融进入某个产业，就会使得该产业形成对于政策性融资的持续依赖，加上政策性金融本身在经营方式和激励与约束机制上的缺陷，导致政策性金融对于新兴产业的扶持收效甚微。从根源上说，试图依赖政策性金融的首倡和引领作用而使得新兴部门得以成长，是基于这样的理念，即政府是具有信息优势的主体，而且政府有足够的能力处理这些信息，因而政府一般比民间机构更能够判断未来的经济和产业发展趋势，只有在政府的聪明判断和政策性金融的资金扶持下，新兴部门才能获得发展的空间。而实际上，政府相比于民间部门并不具有信息优势，试图依靠政策性金融来引导和扶持新兴部门在理论是善意的、完美的、逻辑一致的，但是在实践中往往得到相反的结果，即政府通过政策性金融控制了新兴部门，抑制了新兴部门的成长，并同时抑制和排斥了民间融资机构对新兴领域的进入。中国通信产业的发展就是一个典型的案例。所以新兴部门的真正发展壮大不可能依赖于政策性金融，新兴部门发展的前提是政府最大限度地给予新兴部门广阔的发展空间，允许民间机构和市场机制充分发挥作用。我们发现，政府赋予政策性金融的许多经济功能，完全可以由市场机制来实现，比如对于高科技新兴部门的扶持，在市场机制比较完善的国家一般由风险投资市场来完成，美国的高科技产业的发动机是风险投资机制，而不是依赖政策性融资机构，相反在政策性融资名目繁多的日本和德国则一直创新乏力。另外，由于政府往往是政策性金融机构的最后风险承担者，因而对政策性金融机构往往不能构成严格的约束，容易引致道德风险和机会主义行为，因而极易导致政策性金融机构的行为扭曲，在日本泡沫经济膨胀的时期，政策性金融机构的非理性的投资行为对泡沫经济起到了推波助澜的作用。

三．结论

政策性金融在发展中国家的经济中曾经扮演了重要的角色，承担了重要的政府功能和社会功能，也在某些国家获得过某种意义上的成功。但是对政策性金融的经济功能的任何夸大都是非常危险的。政策性金融必须严格局限在非常狭窄的经济领域之内，国家应该最大限度地鼓励市场机制的作用，通过一定的制度安排激励民间金融机构的投资，而不是运用政策性金融替代民间金融的作用。政策性金融从其功能定位而言就隐含着向金融抑制的可能过渡，隐含着对金融市场真实价格的扭曲和扰动，隐含着对民间融资部门的抑制和进入障碍，也隐含着金融资源的配置无效率和更大的金融风险，发展中国家以及日本等国政策性金融机构的教训值得吸取