农村金融实现可持续发展的路径

一、当前我国农村金融发展现状

(一)商业性、政策性和合作性的农村金融体系初步形成

近年来，在国家相关政策的支持下，我国农村金融体系不断完善，主要涉农金融机构深化改革效果显著，农业银行本着“整体改制、服务‘三农’、择机上市”的原则于2009年顺利上市，资金实力和管理水平不断提升，并于2010年开展“三农”金融事业部改革，支农力度明显加强，至2012年9月末，农行在农村地区的贷款总额已达1.98万亿元;农业发展银行作为我国唯一一家农业政策性金融机构，自2004年以来进入转轨和扩展阶段，在单一政策性贷款业务基础上，发展准政策性业务和商业性贷款业务，逐步形成以粮棉油收购贷款业务为主体，以农业产业化经营和农村中长期贷款业务为两翼，以中间业务为补充的业务发展格局，至2012年末，各项贷款余额2.18万亿元;农村信用社改革取得可喜效果，近年来经营状况明显改善，抗风险能力显著提升，涉农贷款投放大幅增加，2012年末，全国农信社涉农贷款分别达到5.3万亿元和2.6万亿元。新型农村金融机构迅速增加，截至2012年9月末，全国已组建村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等三类新型农村金融机构858家，其中村镇银行799家。截至2012年6月末，全国已开业村镇银行贷款余额1782亿元。此外，邮储银行、工行、建行和中行也加大了对农村的信贷投放力度。综上可以看到，我国已初步形成了商业性、政策性和合作性金融为一体的农村金融体系。

(二)促进农村金融持续发展的政策体系逐步建立

为推动我国农村金融实现可持续发展，国家相关部委相继出台了一系列促进农村金融发展的政策。在财政补贴和奖励扶持政策上，主要有通过向农行注资支持其股改，对农信社补贴以支持其改革，对新型农村金融机构给予定向费用补贴，对农业保险的保费不断扩大补贴范围。在税收政策上，对农信社、村镇银行等地方性法人金融机构营业税按3%征收，对特殊涉农业务实行税收优惠，如对农户小额贷款利息收入免营业税，并对其计算应纳税所得额时打九折计入收入总额等。在货币信贷政策上，对农村中小金融机构实行比大型商业银行低6个百分点的优惠存款准备金率，不断增加支农再贷款限额，扩大支农再贷款使用范围，通过再贴现等工具引导金融机构加大涉农信贷投放力度。在金融业监管政策上，积极鼓励民营资本进入银行业，支持新型农村金融机构的设立，并鼓励县域金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款，要求涉农信贷投放增速不低于各项贷款平均增速等。

(三)农村金融服务体系得到不断完善

在国家的高度重视和相关部门的努力下，我国农村金融服务体系日益健全和完善。第一，农村金融基础结算服务技术得到提高，非现金支付工具快速推广，农村地区银行卡和电话转账业务的普及率不断提高，在较为发达地区的农村，支票、汇票的使用量迅速上升，部分地区在农村已经推出手机支付、网上支付等新型支付业务。第二，农村信用体系建设进展顺利。在企业和个人信用信息基础数据库的基础上，征信系统逐步覆盖农村地区，农村地区信用户、信用村、信用乡镇建设不断推进，截至2012年末，共有1.5亿个农户建立了信用档案，评定了9700多万个信用农户，8500多万个农户获得了信贷支持，余额达1.7万亿元。第三，农村支付服务环境建设不断加强。农村信用社、农村商业银行等农村金融机构顺利接入大额、小额支付系统和支票影像交换系统，农村金融机构资金汇划渠道日益畅通。第四，农村金融产品创新不断增加。2008年以来，在人民银行和银监会的推动下，金融机构加大了农村金融产品创新力度，各种结合当地农村发展具有特色的农村金融创新产品不断推出，小额信用贷款和农户联保贷款广为普及，农村担保品的范围不断扩宽，新型基于订单和保单的金融工具日益增加，对更好地服务“三农”、助推地方经济发展发挥积极作用。

(四)涉农信贷投放和占比不断提升，信贷资产质量较好

在政策支持和金融部门的努力下，涉农金融机构信贷投放力度逐年加大，可持续发展能力不断增强。至2012年末，我国涉农贷款余额为17.63万亿元，是2008年的2.56倍，占全部贷款的26.2%，比2008年高4.6个百分点，同比增长20.7%，其中农户贷款3.62万亿元，同比增长15.9%;农业贷款2.73万亿元，同比增长11.6%。当年新增2.39万亿元，同比多增1489亿元，占全部贷款新增的29.1%。各类金融机构在涉农贷款较快扩张的同时，保持了较低的涉农贷款不良率，初步实现了可持续发展。2012年末，全国农信社不良贷款率为4.5%，同比下降1个百分点。2012年6月末，全国新开业的村镇银行不良率为0.2%。

二、我国农村金融发展中存在的问题

(一)农村金融领域法律、法规缺失，相关制度仍然不够完善

一是农村合作金融法律缺失，有关规定仅散见于《中华人民共和国中国人民银行法》等金融法律。2007年7月1日执行的《农民专业合作社法》也没有把合作金融纳入其中。而美国、德国和日本早就制定了《联邦信用社法》、《合作社法》、《农业协同组合法》，对合作金融有明确的保障。二是政策性金融法律缺失。三是《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国物权法》、《农村土地承包法》等相关法规中相关规定也不够完善。如《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国物权法》明确规定，宅基地不得抵押，而农民的房地产主要是宅基地使用权和地上房屋住宅所有权，农民可抵押资产相对较少。此外，小额贷款公司只有《关于小额贷款公司试点的指导意见》文件为指导。

(二)农村金融发展的整体水平滞后于“三农”发展程度

近年来，在国家相关政策的支持下，我国“三农”经济取得较好的进展，2004年国家从增加农民收入入手，从开展新农村建设，到建设现代农业，进一步推动农业基础设施、农村水利和农业科技，再到支持农村城镇化，可以说“三农”发展非常迅速，相应的农村金融需求也不断升级，但我国金融部门对农村支持仍以提供小额信贷资金为主，无法适应当前农村金融需求的变化，更多的农村大额信贷资金需求尚无法得到有效满足。同时，农村金融服务仍有待进一步提升，2011年末全国仍然有1696个金融机构空白乡镇，占全部乡镇个数的4.2%。此外，农村证券业、保险业仍处于发展的初级阶段，农村经济主体通过资本市场融资较少，保险保障服务仍然十分缺乏。

(三)风险分散机制不健全极大地制约农村金融的支农力度

一是农村担保体系建设滞后。当前我国农村担保业务开展时间较短，还处于摸索阶段，农村担保机构较少，担保实力不强，管理运作尚不规范。二是农业保险发展缓慢。农业的高风险属性使得商业保险公司对开展农业保险业务缺乏积极性，农业保险机构萎缩，农民参保意识薄弱，保险承受能力差，业务规模增长缓慢。三是农村信用体系建设不健全。农村信用体系建设是一个巨大的社会性工程，整体上我国农村信用体系建设时间短，仍处于初期发展阶段，不论是对农村信用体系的整体规划，还是具体实践操作中都有所欠缺。目前全国农村信用数据库建设仍处于建设中，相关信息收集部门缺乏有效的联动机制，征信机构和评级机构发展落后，目前全国只有几十家的征信机构和78家信用评级机构，而评级机构中只有5家获人民银行认可。

(四)农村金融产品创新仍面临诸多困难

一是金融机构针对抵押品不足的农村地区创新产品的动力不足，未能认识到创新对其扩大农村市场份额和提升利润水平带来的效用。二是农村信用担保体系的不健全，如果没有政府相关部门的大力支持，农村金融产品创新可能面临较大的风险。三是农村金融产品创新的层面仍集中于针对农户上，而对于新农村建设、基础设施等方面的融资需求金融产品创新仍是空白。四是农村金融服务创新面临成本较高的问题。

(五)县域农村金融监管缺失

一是监管主体不够健全。目前“一行三会”在县域的分支机构只有人民银行县支行和银监部门县监管办事处，证券、保险未在县域设立分支机构，人民银行县支行监管权主要集中在存款准备金管理、人民币管理、金融统计、贷款卡管理、国库经收、清算管理、反洗钱等领域，其监管权残缺不全，有的仅保留检查监督权，无处罚权。监管办不是一级机构，且受人力财力等因素制约，只能做一些“站岗放哨”、收集信息等方面的工作，实际监管中，监管办没有行政审批权、现场检查权和处罚权，责权不对等。二是监管基础薄弱。银监部门的监管办监管人员不足，人员老化现象严重，根本不适应日益增加的新型农村金融机构和新业务。人民银行也同样是人员老化严重。三是监管合力缺乏。监管机构间信息不对称，缺乏有效监管合力，机构间的信息难以有效共享。

三、促进我国农村金融可持续发展的政策建议

(一)适时出台合作金融和政策金融等法律法规

根据我国农村合作金融发展现状和未来发展方向，拟订《农村合作金融法》，明确农村合作金融的法律地位、目的和发展方向。理清当前我国政策性金融在农村金融体系中的作用和定位，目前农业发展银行强化政策性职能，但商业性业务也在不断开展，可以通过立法来解决其定位问题。认真研究小贷公司发展现状和未来在我国金融体系中的定位，通过制定相应的条例明确其未来发展方向。对于日益活跃的民间融资，要及早出台《放贷人条例》，使民间融资为农村金融需求提供更加规范的服务。

(二)进一步完善我国农村金融体系

美国、日本和法国的经验表明，在实现农业现代化以前，农业的健康发展在很大程度上依赖合作金融和政策性金融，并得到政府的大力支持。因此，考虑目前我国“三农”发展阶段和农村金融发展现状，需要进一步强化政策性和合作金融的支农力度;结合国家的农业发展战略，有效发挥农业发展银行和国家开发银行在支持农业基础设施和大型低盈利农村项目的支持力度。同时，要进一步加快小型新型农村金融机构的建设力度，降低民间资本进入金融领域的门槛，增加村镇银行等机构的数量，扩大其在农村地区的金融影响力。此外，还要发展农村直接融资，推进农村证券市场、保险市场、期货市场发展，建立功能完备、分工合作、竞争适度的农村金融市场体系。

(三)全面加强风险补偿机制建设

一是继续建立和完善农村信用体系，政府、人民银行等相关部门要加强协作，149进一步推动农村信用体系试验区建设，加大对当前农村信用信息库使用的宣传力度，推动正规金融机构加强与当地自助团体的沟通与联系，最大限度地降低信息不对称现象。《征信管理条例》出台后，要进一步推进农村征信机构和信用评级机构建设，提高农村信用信息数据库的使用效率。二是快速推动我国农业保险市场发展。美国的经验表明，发达的农业保险体系能够有效促进农村金融发展，2013年3月1日执行的《农业保险条例》确立了农业保险作为国家支持发展的政策性保险制度。因此，要抓紧建立互助保险组织初保、保险公司分保、国家巨灾再保机构再保的联动机制，提高农业保险能力，真正建立起我国现代农业的灾害补偿制度，为商业化金融加大支农力度提供充分的保障。三是继续推进政府主导的农业担保体系建设。推广“重庆农业担保”模式，由政府扩大出资和加强政策引导，为涉农主体提供融资担保服务，并通过创新将涉农主体拥有的生物资产(种猪、种苗)、股权、债权、林权、农房和土地承包经营权纳入反担保的可行措施。

(四)继续加大政策的激励和引导力度

一是在财政政策方面，政府部门要根据农村发展资金需求变化，适时调整和完善相关的补贴和奖励政策，有效发挥杠杆作用，同时以《农业保险条例》出台为契机，加大对农业保险的保费补贴政策支持力度。二是在税收政策方面，要继续给予新型农村金融机构以优惠，促进其发展壮大，更好地服务“三农”。三是在货币政策上，要充分发挥货币政策工具在引导金融机构加大涉农信贷投放上的合力作用，优化政策工具组合，在对涉农金融机构实行较低存款准备金率和给予支农再贷款支持的前提下，科学对其支农力度进行考核。四是在信贷和监管政策上，进一步完善金融机构支农导向效果评估制度，提高对金融机构的涉农贷款不良率的容忍度，结合信贷调控的差别化措施，激励不同类别的金融机构增加对“三农”信贷投放。

(五)因地制宜开展农村金融产品创新

因地制宜是农村金融产品创新的关键，要积极协调地方政府相关部门积极支持和配合涉农金融机构开展农村金融产品创新，提供相应的政策和操作便利;积极引导金融机构不断优化信贷结构，顺应农户生产经营集约方式、多种形式新型农民合作组织、农业龙头企业等市场主体不断涌现的趋势，探索扩大农户、农民专业合作社和龙头企业等借款人可用于担保的财产范围，创新各类符合法律规定和实际需要的农(副)产品订单、保单、仓单等权利以及农用生产设备、机械、林权、水域滩涂使用权等财产抵(质)押贷款品种。支持在法律关系明确地区探索开展农村土地承包经营权、宅基地、农房等抵(质)押贷款业务。

(六)全方位提升农村金融服务整体水平

密切关注“三农”发展的新特点和新趋势，引导金融机构积极探索推动农业现代化、城乡一体化的金融服务模式。金融机构要继续以《农户贷款管理办法》为准绳，切实按差异化管理模式开展农户贷款，对农户大、小额贷款需求采取不同的模式进行管理，规范业务操作流程，便利贷款办理手续。继续充分发挥涉农金融机构的作用，支持和鼓励支付机构参与农村支付服务市场建设。有效推进银行卡助农取款服务工作，提升助农取款服务覆盖率，有序开展农村地区手机支付试点工作，切实解决依然存在的农村空白金融服务难题。推广粮食收购非现金结算向纵深发展，提升农村金融服务水平。同时，随着农村风险补偿机制的完善，科学引导金融机构合理进行贷款定价，有效降低“三农”融资成本。

(七)有效加强对县域农村金融机构的监管

一是继续探索由人民银行县支行统一履行各类金融监管职能的方式，根据人民银行总行与银监会、证监会和保监会签署明确的合作框架或备忘录，明确县人民银行在框架下具体操作的范围，有效提高和完善县域综合金融监管的效果。二是加强人民银行县支行建设，在队伍建设上，要适度根据情况补充专业型人才，加大对现有人员的银行、证券和保险业务的培训力度。在系统建设上，要实现县支行业务操作系统和证券、保险机构的对接，以便全面掌握证券、保险业务发展态势。三是科学建立业务合作机制，切实加强对县支行各项业务的管理和指导。建立相应的部门或县域综合金融监管领导小组，认真负责对人民银行县支行的业务管理和指导，定期或不定期对县支行监管业务进行指导，并对监管效果进行综合评价。

本文作者:唐珂工作单位:中国人民银行长春中心支行