国民经济转型时期工农关系论文

一、我国工农关系、城乡关系和国民收入分配关系的现状和矛盾

20世纪最后的二十多年，是中国经济走上腾飞之路的重要时期。近二十多年来，随着国民经济发展和经济总量的扩大，我国农村社会经济亦发生了深刻变化。农村经济快速发展，农业综合生产能力不断提高，我国主要农产品产量如粮食、棉花、糖等已跃居世界前列；农民收入和消费水平大大提高，恩格尔系数下降，标志着农民生活质量得到显著改善；我国扶贫工作取得历史性突破，农村贫困人口已由1978年的2.5亿下降到目前的3000万左右，农村贫困率从30.7％下降到3％左右；在我国一些发达地区的农村，已经率先向现代化迈进，城乡一体化协调发展的格局已初步形成。

然而，从宏观角度观察，尽管我国农村社会经济改革发展取得显著成效，但当前工农之间、城乡之间及国民收入分配关系尚未完全理顺，国家资金、政策、制度等综合资源配置向城市倾斜的格局没有根本改观，即是说国家总体改革发展的成果在城乡和工农之间的分配有失均衡。现就其主要矛盾和问题作些概略分析。

（一）产业结构变动和就业结构变动不协调，城市化进程迟缓，大量劳动力滞留农村。

从国际经验看，产业结构变化必然导致就业结构变化，而且二者变化的速率大致接近，这是社会经济稳定协调发展的必要前提。我国自20世纪80年代以来，随着改革开放的推进，三次产业结构发生了重大变化，第一产业比重已由1980年的30.1％下降到2000年的15.9％，第二产业比重由48.5％上升为2000年的50.9％，第三产业比重由1980年的21.4％上升为2000年的33.2％，这标志着我国的工业化进程取得了重大进展。

问题是，我国的就业结构存在严重缺陷，主要是第一产业就业比重过大，第三产业就业人数比重相对较小。1990年前后，发达国家第一产业就业人数比重一般在10％以下，而第三产业的就业人数比重都在65％以上；相对发达的发展中国家第一产业的就业人数比重一般在20％左右或以下，而第三产业就业人数多数国家在50％以上。而我国在1990年第一产业就业人数比重在60％以上，而第三产业就业人数比重只有18.5％，即使到2000年，第一产业就业人数比重仍高达50％，第三产业就业人数比重只有27.5％。

由于就业结构变化与产业结构不同步，导致我国城市化进程滞后，城乡关系不协调。按照世界银行数据，1999年中国城市化水平只有32％，低于世界平均水平约14个百分点，低于中等收入国家的平均水平18个百分点，低于高收入国家平均水平45个百分点。我国总体城市化程度明显落后于工业化进程，国际上城市化与工业化的比率一般为140％～250％，我国1978～2000年这一比率仅从40.45％上升到81.76％。城市化的滞后，制约了三次产业结构的升级进程。据统计，改革开放后的二十多年中，我国农业劳动力每转移1人去第二产业，只能带动0.7人转向第三产业，而在城市化与工业化同步发展的国家，这个指标是2人。在城市化落后的情况下，我国工业的发展未能形成推动第三产业发展的内在动力。从体制上看，城乡分割还没有受到根本触动，一些地方在就业、入学、户口、社会保障等方面甚至还在强化对农民进城的限制。长期向城市和工业倾斜的国民收入分配格局，使相当严峻的“三农”问题雪上加霜。这些因素阻碍农村劳动力转移和城乡经济良性循环，导致地区差距和城乡差距呈继续扩大之势。

（二）宏观收入分配失衡，城乡居民收入差距不断扩大。

改革开放以来，随着经济的发展，国家分配政策进行了重大调整，一个基本政策取向是改变过去长期实行的“高积累、低消费”方针，不断提高个人所得份额，到2000年，个人所得占GDP的比重已由20世纪80年代初期的50％上升为70％。这是一个正确的选择，对于妥善处理积累和消费的关系，提高个人收入和生活水平，调动社会各方面发展经济的积极性，发挥了重要作用。问题在于，在个人收入分配所得普遍提高的过程中，城乡之间居民分配不均衡。特别是近年来我国农民收入成为近二十多年来的第二个低速增长期。1978～2000年，农民人均收入从134元提高到2253元，年均增长为7.43％，农民收入水平总体上有了较大幅度的提高。但分阶段看，农民收入继1989～1991年出现第一个低速增长期、年均增长0.7％之后，1997年以来进入第二个低速增长期，1997年为4.6％，1998年为4.3％，1999年为3.8％，2000年更是下降到2.1％。而城市居民人均可支配收入的增长却是1997年为6.7％，1998年为5.1％，1999年为7.9％，2000年为7.3％。

由于宏观收入分配失衡，农民收入低速增长，当前城乡居民之间的收入差距再度扩大。我国城乡居民收入的比例1978年为2.57∶1，1984年为1.71∶1，1997年为2.47∶1，1998年为2.51∶1，1999年为2.65∶1，2000年为2.79∶1，可以说城乡之间的差距比改革开放初期还大。

值得注意的是，随着城乡居民温饱问题解决和消费水平不断提高，城乡居民的恩格尔系数不断下降。1978～2000年，城市居民恩格尔系数从57.5％下降到39.2％，农村居民恩格尔系数从67.7％下降到49.1％（见表1）。恩格尔系数是反映消费结构转变和生活质量提高的一个重要指标。恩格尔系数下降，表明居民对非食品类（如住房、文化娱乐、交通通讯、医疗保健等）的相对需求增加，对食品类相对需求减少，从而降低了对农产品的收入需求弹性。因此，在农产品供给总量问题基本解决之后，特别是20世纪90年代中期以来，粮食生产连续5年丰收，棉花、蔬菜、水果、水产品等产量迅速增长，由于国内需求没有同步增长，结果主要农产品价格从1996年以来一路下跌，农产品产量增长并没有能够带来农民收入增长。

表11978～2000年城乡居民恩格尔系数的变化％

附图

资料来源：根据《中国统计年鉴（2001）》有关数据计算而得。

农村居民收入低速增长和城乡居民收入差距扩大的严重性在于：不利于农民生活的改善，不利于农村市场的开拓，不利于城乡经济的良性循环。1997年和1998年农村人均生活消费支出出现负增长，同期城镇居民人均消费支出年均递增达6.09％，城乡消费差距从1996年的2.49∶1扩大到2000年的2.99∶1。农村居民消费负增长导致了农村消费市场份额不断萎缩，直接阻碍了工农之间、城乡之间通过商品交换和货币流通形成一个完整的经济整体，阻碍了启动庞大的农村消费市场。据有关统计，2000年县及县以下社会消费品零售额占全社会消费品零售总额的比例仅占38.2％，比历史上最高水平的1982年低26个百分点。此外，农民收入增长缓慢，也不利于农民增加农业投入和农村社会稳定。因此，千方百计增加农民收入，有效控制城乡居民收入差距扩大，无疑应当成为下一步国家宏观政策的一个重要目标。

（三）城乡社会发展诸方面存在重大差距。

1.关于城乡教育发展的差距。城乡居民受教育程度差别很大。1997年，全国县级以下（包括县本级）人口的平均受教育年限为6.23年，而城市为8.68年；农村人口中具有大专及大专以上文化的仅为0.3％，而城市这一比重为7.97％；现在在校的大学生中，城镇居民的子女约占70％，农村子弟约占30％。这同全国总人口中，农村占70％、城市居民占30％的格局正好倒置；具有高中文化程度的人口，农村只有4.87％，城市则达22.17％；文盲以及小学文化程度人口，在农村高达64.1％，而城市只有34.9％。现在农村青少年人口接受教育的面和质量也远远落后于城市地区。以高中阶段为例，1998年城市每万人口中高中阶段在校学生为815.6人，而农村仅为369.1人。这表明，农村处于“教育贫困”状态，相当多的农村儿童、青年和成年人不能获得改善其生活水平所必需的教育机会。

城乡基础教育投入差别很大。城市基础教育资金列入城市财政预算，基本上是有保障的。而农村基础教育的资金来源则主要包括三部分：一是列入县乡财政的支出范围；二是农村教育费附加；三是农村教育集资。这表明，农民事实上成为农村基础教育投入的一个重要承担者。现在我国农村正在进行“税费改革”，在提高农业税税率的同时，取消了农村教育费附加和农村教育集资，农村基础教育的资金来源渠道减少了。因此，当前和下一步，我国农村基础教育的发展面临着更加严峻的形势。

由于农村基础教育的投入不足，当前面临的突出问题是，农村、特别是一些贫困边远地区中小学危房率较高。据有关调查显示，湖南省某市各类教学用的危房面积达21770平方米，占整个教学用房面积的7.62％，其中，一级危房16352平方米，占5％左右。另一个问题是农村教师收入远远低于城市。即使如此，相当一部分地区农村教师的工资不能按时发放，可以说，当前中国教师工资拖欠问题主要发生在县乡基层。

2.关于城乡医疗卫生发展水平的差距。城镇居民基本上可以享受公费医疗或在医疗保险制度覆盖范围之内。而农村合作医疗保健制度大部分已经解体，有合作医疗的仅占15％左右。广大农民基本上处于一种“小病不看，大病看不起，看大病即意味着倾家荡产”的状况。

农民获得医疗保健卫生服务的能力要远远弱于城镇居民。目前。农村有三千多万人口不能保证有及时的医疗服务；有四亿多农村人口尚未饮用自来水；农村地区粪便无害化处理率仅为28.5％；贫困农村地区妇女患病率明显高于全国平均水平，严重缺乏经过培训的接生员；在农村有近8％的婴幼儿没有享受免疫接种；预防保健工作薄弱，中西部相当多的省份疾病发病率仍然较高，人口预期寿命相对较低。

根据世界卫生组织公布的《2000年世界卫生报告》，在191个国家和地区中，中国的医疗资源分配公正指数排第188位，是世界上公共卫生资源分配最不公平的国家之一。

3.关于城乡社会保障的差距。城市居民大多可以享受现代社会保障制度（尽管仍不十分完善），包括养老保险、医疗保险、失业保险，还有国有企业下岗职工基本生活保障制度及城市居民最低生活保障制度。而占中国人口70％以上的农民基本上被排斥在现代社会保障体系之外。

现在我国仅在部分农村发达地区正在探索建立农村社会养老制度。据有关统计资料，目前我国参加养老保险的农民仅占农村总人口的9.6％左右。这意味着农村养老仍基本上是以传统的家庭养老为主，这种状况对农村的计划生育工作也是极其不利的。至于其他的失业保障、医疗保障、最低生活保障等现代社会保障制度更与农民无缘。

4.关于城乡社会发展其他方面的差距。农村电力基础设施落后于城市。我国农村电网结构不合理，线损大，管理不善。农村电网一般兴建于20世纪70～80年代，大部分缺乏科学规划，布局不合理，设备陈旧老化，低压线路年久失修、供电半径过大造成的电能损耗达30％～40％。长期以来，国家对农村电网基本没有投资，农村低压电网的产权属于集体，电网运行费用分摊给农户。电力部门一般只管理配电变压器高压桩头并按国家目录电价结算抄见电量。从配电变压器到农户的灯头电价，包括农村低压电网的建设和维护，变压器、线路、计量的损耗，以及农村电工的报酬，都出自农民所缴电费。

城乡电价差异大。当前我国供电领域的一个重大问题是城乡电价不同，农村电价高于城市，且不同农村地区乃至不同村落之间电价也不相同。在实行电力趸售办法的电网中，农村电价由趸售电价加农村电网维护费、线损、变损、利润及各种加价组成，农村居民生活用电价格大都高于城市居民生活用电价格。由于农村电价管理薄弱，线损过度，价格失控，有的电价高达1元/千瓦时，甚至2元/千瓦时以上。而城市电价一般较低，如北京居民家庭用电，尽管这几年电价有所提高，但现在仅为0.44元/千瓦时。此外，农民用电不仅有生活用电，而且还有农业生产用电。由于电价畸高，农民生产用电开支巨大。据了解，北方农民浇1亩地每次大约需10元左右，一般每年需浇地2～3次，如某家农产耕种20亩地，则一年这方面的开支需400～600元，由此进一步加大了农业成本，成为农民减收的一个重要因素。

（四）分区域看，我国城乡之间社会经济发展的差别越往西越大。

众所周知，改革开放以来，我国区域之间的总体发展差距呈扩大趋势。由此决定，在不同区域，城乡之间的差别也截然不同，其基本特征是：在东部发达地区，城乡差距相对较小；在中、西部地区，城乡差距相对较大，而且越往西越大。

同时，公共服务水平差距较大。根据公共财政的理论，一个地区基础设施、公共服务水平主要决定性因素是地区的人均财力。2000年东、中、西部地区人均财力分别为803元、320元、317元，东部地区为中、西部的2.51倍和2.53倍，且地区差距呈扩大之势，表明我国东、中、西部公共服务的均等化程度比较差。从东、中、西部地区一般预算收入占对应口径全国财政收入的比重看，东部地区收入比重超过一半，而且呈上升趋势；而中、西部地区的比重加起来还不到全国的一半，而且呈下降趋势（详见表2）。

表2东、中、西部地区一般预算收入占对应口径全国财政收入的比重％

附图

注：地方一般预算收入口径是指包括地方本级一般预算收入和上划中央“两税”收入（消费税和增值税的75％）。

资料来源：《财政部综合司研究材料》，2002年第8期。

二、政策、制度是我国现行工农关系、城乡关系和国民收入分配关系不合理的关键因素

（一）宏观分配政策有失偏颇，不利于农村经济的长远发展。

近年来，我国农业和农村经济发展进入一个新阶段，农业基础地位受到挑战，农村剩余劳动力的压力进一步加大，农民收入增长缓慢，潜在的农村市场难以成为现实的市场，其深层次的原因是扭曲的国民收入分配格局，也就是分配政策的城市倾向和国有工业倾向，而这种倾向在农村财政政策和农村金融政策上都得到了反映。

1.财政支农政策不尽完善，影响农业竞争能力和长远发展后劲。财政支农是国家财政对农业的直接分配方式，它反映了工农、城乡之间的分配关系。在市场经济下，农业的弱质性和它在国民经济中的重要地位客观上要求国家财政加大对农业的投资力度，支持那些风险大、投资效益低，对农业生产起着保护、开发作用或有示范效益的项目（如大中型农业基础设施、农业科技和推广、农业环境保护等），以弥补市场机制在资源配置中的缺陷，增强农业在市场经济中的竞争能力。

20世纪90年代以来，为了适应农村新的情况和形势，国家财政调整和完善了农业支持政策，在增加农业投入、调整支出结构、加强资金管理等方面进行了很大努力。但我们必须清醒地看到，当前我国农业财政政策并不是尽善尽美，实践中仍存在一些值得注意的问题。

（1）政府支持农业的资金总量不足。从国内来讲，与各个方面要求支持农业的呼声相比，政府因受财力的限制对农业的投入不能满足其需要，即使达到了《农业法》所规定的每年用于农业的支出不得低于经常性财政收入增长的要求，我国对农业的支持总量仍是低水平的。国家财政用于农业的支出，其绝对量呈现出不断增长的趋势，但占财政总支出的比重则并不高，近年来大致维持在8％的水平，比1990年的10％约低2个百分点，比1980年的12％约低4个百分点。当前和今后一个时期我国农业面临着艰巨的结构调整任务，加入WTO对我国农业又将产生不小的冲击，而上述政府支农的低水平状况与现在农业发展面临的形势和任务很不相称，需要改变。

（2）地方财政农业支出增长不甚理想。以上内容是把政府支农作为一个整体来分析的，如果进一步分解，则会发现地方行为目标与中央政策不完全一致。地方财政农业投入是一个十分重要的问题，一方面国家财政农业投入的大头在地方（约占80％左右），另一方面国家财政农业投入的主要问题也出在地方。资料表明，1991～2000年，地方财政总支出由2295.81亿元增长到10366.65亿元，增长3.52倍，而地方财政农业支出由220.74亿元增长到689.47亿元，增长2.13倍；地方财政农业支出比重呈逐年下降趋势，1991年为9.6％，1995年为7.9％，到2000年下降为6.6％。

值得注意的是，地方财政支农支出预算的执行还存在重大偏差。从实际看，地方财政支农资金在预算安排已经减少的前提下，在执行过程中又大打折扣，甚至截留、挤占、挪用支出资金，这就从资金总量上削减了地方财政支农的规模。

（3）财政支农结构不尽合理。一是财政用于生产性的支出比重下降，而用于各项事业费的支出比重上升。二是在农业事业费比重上升的情况下，农业事业费内部分配结构有失偏颇，即人员机构经费增长较快，业务经费增长缓慢，形成一种“有钱养兵，无钱打仗”的局面。这说明，近年来农业事业费比重的上升并不意味着农业事业发展具有良好的资金保障条件，恰恰相反，农业事业的发展普遍面临着资金矛盾的困扰。三是我国间接支持多于直接支持。例如政府通过拨款支持农业事业单位为农业提供科技示范、病虫疫病防治来为农民服务，通过所谓修路引水、培训指导等开发方式扶贫，为贫困地区创造最基本的生产和生活条件，帮助脱贫致富等，这都是必要的。但并不像发达国家有较大比重的财政支出直接用于农民或农场主收入补贴等。

2.金融政策向工业和城市倾斜，农村信贷支持严重不足。中国长期实行农业支持工业、农村支援城市的金融政策，农村的金融机构承担着从农村吸收资金为国家工业化服务的职能，为农村和农业提供的贷款服务微乎其微。改革开放二十多年来，这种状况依然没有根本性的改变，农村获取信贷支持的能力严重不足。

当前存在的突出问题是农村资金通过金融渠道大量流出，而且流出量不断增多。据有关研究，改革开放以来，农民储蓄存款增长很快，远远大于农民贷款的增长，2000年农民在信用社的储蓄存款余额由1980年的117亿元增加到12355亿元，同期农民贷款余额由67亿元增加到3588亿元，通过信用社渠道农民资金净流出由22亿元增加到590亿元。1980～2000年农民资金经过信用社渠道净流出累计8722亿元，加上邮政储蓄渠道，这一期间农民资金净流出合计10334亿元（详见表3）。

表3金融渠道农民资金净流出亿元

附图

资料来源：宋宏谋《中国农村金融发展问题研究》。

近年来从整个金融状况看，信贷资金供应非常充裕，但国家银行对农村信贷总规模和资金投入呈逐年减少的趋势。在各项贷款总额中，农业和乡镇企业所占的比重偏低，并且在20世纪90年代中期以来持续下降。这是造成农村贷存比例下降、农村信贷资金外流的重要原因。

就目前中国金融机构的布局和分工来说，农村信用社在支持“三农”方面的作用是其他金融机构所无法替代的。但从全国而言，1980年以来的统计资料显示，农村信用社贷款流向中分配给农户的比例都很小。1980年农业贷款占农村信用社贷款的比例曾达61.9％，到1994年已降到19.4％，近年来有所回升，但在2000年也只有34.2％。问题的严重性在于，由于农村金融资源外流，农民从正规金融机构（国家银行和信用社）很难得到贷款，就不得不依靠民间借贷，承受更高的利息，最终影响农业和农村资金的发展。

（二）县乡财政困难加重，农村公共产品供给缺乏保障。

县级财政是国家财政体系不可分割的组成部分，也是县乡社会经济发展的重要推动力量。现在我国共有2400多个县级财政，4.6万个乡镇财政，县乡财政运行对整个国家财政收支具有举足轻重的影响。目前我国县域范围内聚集着占全国70％的9亿多人口，县域经济总量占全国比重超过50％，这就决定了县乡基层政权在推动经济发展、促进社会稳定与进步方面担负着重要使命。可以说，政府实现职能一刻也离不开财政的支持，我国县乡财政只有建立在稳步发展和财力不断壮大的基础上，基层政权才有权威，农村公共产品才能得到提供，县域社会经济健康协调发展才有必要的保障。

20世纪80年代以来，随着改革深化和经济发展，我国县乡财政不断发展壮大，从财力规模到收支结构都发生了显著变化，在支持政权建设和经济发展方面发挥了重要作用。但当前县乡财政运行中也存在较多困难和问题，已经日益成为目前我国整个财政领域面临的一个突出矛盾，同时也在很大程度上制约着农村公共品的供给。

1.区域之间县乡财政存在极大的差异。大量资料表明，我国县域经济发展差别很大，反映在县乡财政方面亦为如此，甚至比经济差异还要大。1998年我国县级总数2496个，其中亿元县为553个，一般县897个，财政补贴县高达1040个（含国定贫困县577个）。1999年县级总数2109个，其中上述三种县分别为593个、480个、1036个（含国定贫困县574个）。县域之间无论是财政收入，还是可支配财力以及人均财力，都存在很大的差距。

2.县乡财政赤字和债务状况较为严重。众所周知，我国地方财政每年算总账基本上是平衡的，但实际上地方各级财政情况不同，一个突出问题是基层财政赤字较严重。20世纪90年代中期以来，我国县级财政赤字面一度高达40％以上，1998年和1999年仍分别高达31.8％和35.5％，而且这种状况在我国越往西赤字面越大，有的省份赤字面甚至高达60％以上。基层债务数额较大，据有关统计，我国乡村两级净债务3259亿元，其中乡级债务1776亿元，平均每个乡镇负债400万元；村级债务1483亿元，平均每村负债20万元。关于县级负债缺乏全国相关统计资料，但据笔者在陕西某县调查，到2000年底，该县累计债务余额为23448万元，其中县本级债务为16411万元，占全县累计债务总额的70.0％；乡镇级债务2858万元，占12.2％；村级债务4179万元，占17.8％。上述债务虽不是财政直接借的，但都属于政府债务，对未来的财政发展将构成压力。

3.欠发工资问题主要表现在县乡基层。保证行政事业单位职工工资发放是财政的基本职能，但实际上我国财政运行并不能切实做到这一点。一般的讲，县以上各级政府的工资发放没有问题或问题不大，问题主要在县乡基层，而且绝不是个别基层地方发不了工资。工资问题突出表现在三个方面：一是不能足额发放，有的工资政策兑现不了；二是不能按时发放，经常拖欠；三是在中西部地区，此问题更为突出。

我国县乡财政运行除以上问题之外，有的地方还存在财政虚收问题，在农村税费试点地方程度不同地存在财政收支缺口增大等问题。那么，问题的症结和原因在哪里？笔者判断主要有以下几个方面：（1）事权和财权不对称。农村义务教育发展是一个典型例子。在当前我国的财力分配格局中，中央和省级政府掌握了主要财力，但基本摆脱了或很少承担义务教育经费的责任；县乡政府财力薄弱，却承担了乡里大部分义务教育经费。“小马拉大车”，这种政府间财力与义务教育事权责任的不对称，是农村义务教育发展滞后的重要制度因素，也是县乡基层财力紧张的重要原因。（2）财政供养人口太多。据有关资料，全国共有4.6万个乡镇，财政供养人员1280万，平均每个乡镇300多人。某省每个乡镇平均达448人，有的乡镇达1177人。这必然会加重财政困难。（3）财政管理中存在开支随意性大，铺张浪费的问题。（4）有不少基层地方盲目办企业，搞政绩工程和形象工程，加剧了财力紧张的局面。（5）财源单一，以农业为主，经济基础差，财政收入增长乏力。

（三）农村非税项目繁多，非税收入膨胀，农民综合税费负担加重。

农业税及农村其他税收是处理国家与农民分配关系的重要方式，也是农民应尽的义务。问题是，现在我国农民除上缴规定的农业税和其他税收以外，还承担大量的非税负担，包括统筹费、提留款、教育费附加，以及地方利用各种名目收取的乱摊派、乱集资、乱收费。由此导致农民综合负担不断攀升，苦不堪言。根据我国政府公布的统计数据，2000年农民承担的税费总额1359亿元，比1990年的469亿元增长了1.89倍，其中农业税收负担增长了4.28倍，村级提留增长了0.62倍，乡级统筹增长了1.29倍，其他收费增长了4.70倍，农民人均负担增长了2.01倍。近年来农民税费负担占农民收入的比重大约在7％～12％之间（详见表4）。

表420世纪90年代以来农民总体税费负担的变化亿元

附图

资料来源：根据《中国统计年鉴》和《中国农业年鉴》有关数据整理。

须说明的是，农村实际存在的其他收费（即“三乱”）要比上述统计数据高得多。据国外有关专家估算，2000年中国农村的“其他收费”可能在724亿～1086亿元之间，因此，农村税费总数在1809亿～2171亿元之间，农民人均税费负担在225～269元之间，农民承担的税费负担占农民收入的比重大约在10.2％～12.2％之间。此外，农民税费负担在地区之间、农户之间还存在重大的差异。大量情况和资料表明：从区域看，在发达地区，农民负担相对较轻；在不发达地区，农民负担更重。从不同的农户看，较富裕的农户，农民税费负担较轻；在贫困家庭，农民税费负担较重。

众所周知，我国从1997年开始农产品价格已连续多年持续下跌，农民收入增长面临着艰巨的压力。另一方面，农村总体税费项目繁多，综合负担不断攀升。可以说，现在农民的收入上不来，负担下不去，已经成为制约和影响国家与农民分配关系的关键问题。

从历史的视角看，自人类进入阶级社会以来，农民负担问题一直与之相伴。中国自古就是一个农业大国，在几千年封建社会的历史长河中，农民负担问题曾是历代政权更迭的主要导火索之一，历史经验表明，对农民负担问题决不可忽视，这是关系到治国安邦、政权稳定的一个重大问题。

（四）从制度环境考察，“城乡分治”格局并未改观，城乡二元社会结构得以固化。

城乡户籍制度是决定城乡居民身份和地位的一项根本性制度。我国自1958年颁布《中华人民共和国户口管理条例》起，就将全国人口截然分成了市民和农民，这种户籍制度的建立和固化，使我国构成了典型的二元社会经济结构。具有城市户籍的居民在就业、收入、养老、社会福利、子女上学等方面都享有优惠待遇，而具有农村户籍的农民就被限制在土地上，即使能进城打工，也受到一系列的限制和不同程度的歧视。

众所周知，我国农村存在大量的剩余劳动力，农民进城打工是转移农村剩余劳动力的一个必然选择。然而，按现行有关制度规定却增加了农民进城打工的难度。1994年底国家有关部门颁布了《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》（以下简称《规定》），基本内容是对跨省就业的民工实行按需流动，凭证管理。按照这个《规定》，农民外出打工前，须在本人户口所在地的劳动就业服务管理机构进行登记，并领取外出人员就业登记卡；到达用人单位后，须凭出省就业登记卡领取当地劳动部门颁发的外来人员就业证，证卡合一才允许打工，否则一经劳动监察大队发现，就做盲流人员处理。与此同时，一些大中城市和沿海地区也颁布了一些限制民工流入的措施。如东南沿海—发达省份，近年来采取了三条措施限制使用外地民工：一是在企业招工程序上实行“三先三后”的原则，即先城镇后农村，先本地后外地，先本省后外省；二是由劳动、民政部门组织珠江三角洲县市与本省贫困县市挂钩，逐步把贫困地区的劳动力、人口迁移出来；三是设立“安置就业基金”，为本省就业难的劳动群众提供就业培训，以提高其就业和再就业能力。

此外，农民进城打工须付出高昂的成本费用。农村劳动力进城打工既有益处，但也要付出转移成本。据有关典型调查，一个四川农民到广东打工，如果属有组织的输出，须办理《就业登记卡》、《流动就业证》、《暂住证》等各种证件，约需200余元；此外还须向县里有关部门交纳培训费、咨询费、介绍费等约1000元，加上路费约需1400余元。有的用工单位还要求农民上岗前需交500～1000元不等的保证金，女民工还要交计划生育管理费，等等。这样算下来，一个打工者在城市要得到就业，至少要付出2000元左右的打工成本。“2000元打工成本”是一个什么概念？大约相当于一个民工一年打工所得的20％—30％，或相当于全家人一年的务农所得。

当前值得注意的一个问题是，现在大中城市都在进行城市化改造，大兴土木，拓宽道路，扩大绿化带，拆迁了大量的路边市场和房屋，其结果是城市变漂亮了，同时许多打工的农民失业了，城市居民生活也变得不方便了。例如，北京市2000年拆迁房屋300万平方米，2001年拆迁400万平方米，拆迁的同时，必然会大大增加进城农民的失业风险，这些失业的农民或者被迫无奈回家，或者滞留城市加大了社会治安管理的难度。

还有一个重大的制度缺陷是对待农民进城子女的“就学歧视”。这主要表现在：一是受城乡两种户籍制度的影响，城市公办中小学不接受户口在外地的农民子女上学。流动儿童即使能上公立学校，也要比当地城市学生额外多交费用，如有的要交学校2000～5000元的赞助费，另外每人每学期还要交600元左右的借读费。在许多城市，这些收费额的15％由学校上交教育主管部门。普通民工属于低收入阶层，交不起这些费用，他们的孩子就失去了享受义务教育的权利。二是适应普通农民工子女上学的需求，一些收费低、专门招收流动儿童少年的民办简易学校应运而生，这是一件好事，但这类学校在一些地方得不到承认、管理和服务。国家教委和公安部1998年就了《流动儿童少年就学暂行办法》，但许多城市至今没有提出民办简易学校设立的条件，没有明确社会服务机构，致使民工子弟学校不能办理合法的办学手续，处于“三不管”的半地下状态，有的被强制关闭，使流动儿童重又失学。城镇规划对民办学校不予考虑，一些学校被迫多次搬迁，教学安定缺乏最起码的条件。上述种种对农民工子女的就学歧视，既损害了他们接受义务教育的权利，也不利于城市的发展，因为不少农民工子女，将来就是城市的市民，因就学歧视造就的文盲，绝不是城市发展所希望的。

三、我国社会经济所处的发展阶段与“三大关系”前瞻

当前和今后一个时期中国社会经济正处于一个极其重要的发展阶段，这必将对我国的工农关系、城乡关系及其国民收入分配关系产生重要影响。从宏观和长远战略高度把握上述问题，无疑是今后处理和解决好“三大关系”的必要前提。

（一）我国社会经济发展阶段的基本判断。

一个国家社会经济处于什么发展阶段，其实质是判断这个国家的工业化进程或工业化阶段。按照世界银行经济学家钱纳里等人提出的工业化阶段划分标准，按汇率法换算为1998年美元，工业化初期人均GDP为1200～2400美元，中期为2400～4800美元，高级阶段为4800～9000美元；按此法我国当年人均GDP为750美元，还未进入工业化初期。若按购买力平价法换算为1998年美元，工业化初期人均GDP为3010～5350美元，中期为5350～8590美元，高级阶段为8590～11530美元；按此法我国当年人均GDP为3220美元，刚刚进入工业化初期。目前钱纳里的划分标准在国际上已不再流行，在我国学术界也有很大争议。我们认为，中国经济发展和工业化进程有自己的特殊性，在经济结构上与钱纳里标准也有较大偏差。这种标准显然不能准确反映中国工业化进程的实际情况，应当选择符合中国实际的衡量标准，不能拘泥于钱纳里划分的工业化阶段标准。

中国当前的实际情况是，伴随着工业化进程，产业结构呈现出明显的由低级到高级、由严重失衡到向合理化方向发展的变动趋势。从我国产业结构、制造业实力以及出口结构来看，可以作出这样的判断：我国已经由工业化初期阶段进入中期阶段。根据是：（1）在农产品总量迅速增加的前提下，第一产业和农业的产值比重明显下降。1978～2000年，农业发展迅速，农产品供给实现了由长期短缺向总量基本平衡、丰年有余的历史性转变。同时，第一产业增加值比重由28.1％下降为15.9％，第一产业内部结构发生积极变化，农业比重下降，林业、牧业、渔业比重上升，农业单一生产结构转变为多种经营，传统农业开始向现代农业过渡。（2）在人口总量增加3亿的情况下，农业劳动者比重由70.5％下降为50％。第二产业增加值比重由48％上升到50.9％，第三产业增加值比重由23.7％上升为33.2％，长期制约我国经济发展的原材料、能源和交通运输等“瓶颈”得到基本缓解，现代服务业正在兴起。（3）已经建成比较完整的工业体系，制造业能力比较强大，有一定科技水平，能够为国民经济提供相当部分的技术装备；交通、运输、通信设施日益发达，为经济增长创造了有利的基础设施条件。工业增长迅速，结构调整和科技进步的贡献日益明显，高新技术产业成为拉动工业乃至整个经济增长的重要力量，工业生产对需求变化的适应性逐步增强。（4）农产品等初级产品在出口量迅速增加的情况下，在出口商品构成中所占比重大幅度下降。从1980年到2000年，初级产品所占比重由50.3％下降到10.2％，工业制成品比重由49.7％提高到89.8％；高新技术产品出口从无到有，占出口总额的比重达14.9％。生产力布局发生重大重组。东部地区经济实力显著增强，2000年东部11个省份中有7个省份人均GDP超过1万元，中西部地区的发展也逐步加快。中国经济结构的变动，呈现出由满足基本需求为主转向逐步适应消费升级和需求多样化的趋势，这是工业化加速阶段的新特征。

当然，也需要说明，虽然我国已进入工业化中期，但仍然是发展中国家，还有一半劳动力在搞农业，工业化任务远没有完成。

（二）社会经济发展阶段变化对今后“三大关系”的影响。

首先，在今后工业化加速发展阶段，中国经济长时期仍然可以保持较高增长速度，经济总量将不可抑制地扩张，这将为缓解工农差距和城乡差距奠定根本性的基础条件。中国是一个拥有13亿人口的发展中大国，大国的特点决定了其需求的潜力巨大，从而可以有力地带动经济增长。需求和经济增长的关系十分密切，今后中国的需求潜力不仅表现在基础设施需要大规模建设，而且工业化的推进和结构变动将创造巨大的需求。众所周知，工业化发展的基本趋势是，第一产业比重要继续降低，第二产业、第三产业比重要随之上升，由此会产生巨大的需求。同时，在现代经济条件下，工业化推进往往是与产业升级相伴随的，而我国传统产业恰恰需要加快改造或适度扩张，高新技术产业也需要大力发展，这必然带动大量的投资需求。再一点，居民消费需求潜力巨大。根据世界银行《2002年世界发展报告》，2000年按世界银行换算的中国人均国民总收入（以下简称GNI）为840美元，仅相当于世界平均水平的16.3％、世界高收入国家平均水平的3.1％；即使按购买力平价换算，2000年中国的GNI也只有3940美元，仅相当于世界平均水平的53.6％、世界高收入国家水平的14.4％。1998年，按购买力平价计算，中国尚有18.5％的人口月均消费在1美元以下，尚有53.7％的人口月均消费在2美元以下。今后随着“小康”社会的推进，居民收入和消费水平无疑会不可抑制地增加，这也是推动我国经济发展的一个潜在动力。

从国际经验看，在从低收入向中等收入发展的过程中，可以在较长时期保持经济的高速增长。我们研究了一些发达国家和发展中国家的经济增长和发展情况，在不同阶段，经济增长情况不同。一般状态下，当从低收入向中等收入迈进的过程中，经济持续高速增长可以维持较长时间（详见表5）。这里的基本原因在于，在这一阶段，这些国家存在巨大的需求拉动，这是支撑经济发展的强大动力。中国属于发展中国家，1997年人均GDP只有720美元，2000年也只有900美元，属于典型的从低收入国家向中等收入国家迈进的过渡阶段。因此，今后我国的经济增长还有很大的潜力。

表5一些国家人均GDP达到700美元以后的经济增长率

附图

资料来源：根据有关年度《世界银行发展报告》计算。

综上分析，可以有理由推断，中国今后中长期经济增长潜力巨大。根据国务院发展研究中心课题组对经济因素的分析和模型预测，2001～2010年期间中国经济的潜在增长速度可以达到7％～7.9％。这一速度虽然低于过去二十多年中国经济的平均增长速度，但仍是较快的。>其次，随着工业化的推进，中国的城市化水平将会逐步提高，这就为农业剩余劳动力的转移提供更为广阔的空间。目前我国的城市化水平大约为36％，这不仅远远低于发达国家，而且与经济发展水平相近的国家相比，也存在明显的差距。城市化水平的滞后未能有效充分地吸纳农业剩余劳动力，是造成我国城乡差距、农村落后的重要原因。

有关研究表明，未来20年间，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，对外开放不断扩大和加深，农业劳动力向非农产业转移的体制条件和物质条件将会明显改善，城市化进程也会随之加快。城市化水平如果每年提高1个百分点，2020年可望由2000年的36.2％达到55％～60％。1978～2000年农业劳动者比重由70.5％下降到50％，减少了20.5个百分点，即每年平均降低1个百分点，这种势头在未来20年间可望得到保持，到2020年农业劳动者比重将会降为30％左右。这些是二元经济结构明显转换的重要标志。

再次，工业化推进要求改变过去长期延续的国民收入分配格局，逐步强化国家对农业和农村的支持力度。中国工业化初期的建设主要是依靠农业向工业提供积累进行的，这是我国在“一穷二白”的基础上强化工业化基础的必然选择。现在中国总体上已进入工业化中期阶段，综合国力显著增强，已到了工业适度反哺农业的时候了。1978～2000年，中国经济年均增长9.52％，是全世界增长最快的。2000年中国GDP达8.94万亿元人民币，按可比价格计算，相当于1978年的7.4倍；按当年汇率折算，突破1万亿美元。世界银行资料表明，2000年我国GDP总量排在美国、日本、德国、法国和英国之后，居世界第6位。如果按照购买力单价计算，我国经济总量还有很大增加，排次也更提前。随着经济发展，国民财富由小到多，主要工农业产量大幅度增加，一些重要产品产量跃居世界前列。国家财力分配和金融资源亦发生了重大变化，2000年国家财政收入为13395亿元，比1980年的1159亿元增长了10.5倍；银行存款余额同期由1661亿元增加到123804亿元，增长了73.5倍。这标志着国家当前和今后具备逐步强化“三农”的物质和财力基础条件。

（三）充分认识缩小工农差距和城乡差距的重要性、长期性和艰巨性。

当前及今后中国社会经济的转型，既包括结构转型（即工业化和城市化），也包括制度转型（即市场化），这在世界上是独一无二的，其困难程度可想而知。因此，在中国这样一个特大型的发展中国家，我们对工农差距和城乡差距的缩小，不仅要看到其重要性，而且更要看到其长期性和艰巨性。

从世界范围看，各国工农差距、城乡差距的缩小是社会经济发展的必然趋势。在中国，正视差距，缩小差距，显得更为重要和紧迫。这不仅因为中国是实行社会主义市场经济的国家，不断缩小工农和城乡差距能够更有力地证明社会主义制度的优越性；而且在于当前和今后中长期，扩大内需、促进经济的稳定增长日益成为宏观调控的首要目标，而改变国民收入分配格局，加强国家对“三农”的支持，恰恰是扩大内需的重要内容，这将在相当程度上为国民经济的长期稳定增长提供重要的支撑。同时，各国经验表明，工农和城乡差距的缩小是一个动态的过程，决不可能毕其功于一役。特别在中国，我们需对其长期性和艰巨性有充分的估计。（1）农村剩余劳动力转移的任务相当繁重。2000年我国农村人口为9.28亿人，其中农村劳动力为4.8亿人。据有关预测，未来我国每年新增农村劳动力约在700万～800万人之间，而从长远看中国农业领域只需要1亿～1.5亿劳动力。剔除现在4.8亿农村劳动力中包括的1.28亿乡镇企业劳动者，推算农村劳动力供过于求的数量约为2亿～2.5亿人。如果向非农产业转移的出路不畅，农村就业压力将十分沉重，人地矛盾也会日益突出。（2）农民收入增长面临很大压力。农民收入与其土地经营规模及价格水平关系密切。但当前农村不仅人地矛盾突出，而且受农产品国际价格影响，我国农产品价格从1997年开始已连续5年下跌，可以预料今后通过提价来增加农民收入的愿望也是不现实的。（3）国家财力尽管不断增强，需要加大对“三农”的支持，但期望短期内大幅度向农村倾斜也不符合我国实际。

四、今后中长期正确处理“三大关系”的总体战略思路和对策建议

从根本上说，我国国民经济转型是经济现代化和市场化相互交织的过程，而城乡二元经济结构是我国转型期政府宏观调控面临和需要解决的一个突出矛盾。因此，今后能否有效地缓解和缩小工农差距和城乡差距，这将在很大程度上关系到第三步现代化发展战略目标及其市场化改革战略目标的实现。总体思路应把握两条：一条是政府需要“花钱”，也就是从宏观上着力调整国民收入分配格局，政府财力资源要加大对农业和农村分配的力度；另一条是政府不需要“花钱”，即下决心着力推进制度创新，政府从制度供给方面改变现行对农村歧视的做法，为城乡社会经济一体化创造相对公平的制度环境。

根据上述思路和当前存在的问题，今后中长期为了正确处理工农关系、城乡关系和国民收入分配关系，我们提出下述对策要点：

（一）政府基础设施投资要向农村倾斜。

一个重要建议是，今后的长期建设国债要加大对农村公共设施投资力度。1998年以来我国实行积极财政政策，5年累计增发长期建设国债规模6600亿元，作用巨大。综合考虑国民经济发展需要，国债投资项目仍有较大规模尚未完工以及防范财政风险的因素，我们预测下一步积极财政政策尚不能完全退出，仍需持续2～3年时间，但力度要降低。因此，今后一个时期继续增发长期国债仍将是我国财政政策的一个必要选择。在这一背景下，建议调整长期建设国债的使用方向，增加农村公共建设投资力度，重点解决农村水、电、路公共设施问题。这不仅有助于改变农村落后面貌，而且是扩大内需和拉动经济增长的一个重要方面。

此外，从中长期看，今后即使停发了长期建设国债，国家财政的预算内投资也要将农村基础设施建设作为一个投资重点，一方面改善农村生活居住和生产条件，另一方面创造大量的就业机会，直接增加农民劳务收入。力争通过政府投资力度的加大，在未来5年内使我国农村水、电、路等基础设施有一个根本的飞跃。

（二）完善财政支持农业政策。

我国的国情决定了政府始终是农业投入的重要渠道，而财政对农业的支出财是政府支农的主要手段。因此，强化政府支农职能作用，完善财政支农政策手段，首当其冲的就是要增加财政对农业的投入，这是促进农业生产稳定发展，从而实现国家的农业发展目标的必要条件。近年来国家财政的农业投入保持了稳定增长的态势，但财政农业支出占财政总支出的比重仍大大低于历史上的较高水平，与农业发展的资金需求相比更是相距甚远。考虑到我国农业生产条件落后的状况以及加入WTO对农业的冲击，今后农业财政支持政策的一个基本取向是：采取有效措施，逐步提高财政支农支出比重，力争在“十五”期末将这一比重由现在的8％提高到10％。（1）要确保国家新增财力向农业倾斜。近几年国家财政收入每年以1500亿～2000亿元的幅度递增，据初步预测，这一增长势头在“十五”期间仍会保持下去。建议国家财政每年新增财力分配要划出10％～15％的份额用于农业，这是强化农业投入的一条重要措施。（2）尽快出台《农业投资法》，将各级政府支农行为纳入法律规范。从今后的趋势看，国家为了更好地实现支持和保护农业的调控目标，改变农业投资中的随意行为，要尽快制定和出台《农业投资法》。立法应将国家（包括中央和地方政府）的农业投资行为作为规范的主要对象，同时既要明确各级政府的支农职责，也要对其农业投入的数量界限作出规定，这必将促使整个农业投资主体的行为规范，强化政府投资主体的导向功能。

明确农业财政支持的方向和重点至关重要。今后财政支农政策面临的主要任务是，要按照WTO规定要求，针对中国农业发展后劲严重不足的现实矛盾和薄弱环节，着力强化政府财政对农业的支持力度，这是关系到农业长期可持续发展的一个重大问题。具体考虑：（1）加大农业基础设施建设投入，包括水利设施、农业生态环境、国土整治等。（2）支持农业结构调整。中国农业已进入一个新的发展阶段，面临着战略性结构调整，这就是要调整农业生产结构，发展有竞争优势的农产品，发展畜牧业和林果业，促进农产品加工转化增值，积极发展小城镇和乡镇企业等。为此，财政要加大对“种子工程”、畜牧良种、优质饲料、区域化优质农产品基地、产业化龙头企业、退耕还林还草等方面的支持。（3）完善农业社会化服务体系。我国有2.3亿个农户，经营规模小，农产品成本高，靠政府的价格支持和补贴受到限制，关键还是要完善社会化服务体系，搞好产前、产中、产后服务。在这方面，财政要增加气象投入，建立、完善各种专门性自然灾害气象预报服务；加强对病虫疫情监控的投入，减轻农民损失；增加对农产品信息网络和营销组织建设的投入，逐步建立覆盖全国城乡、连接国际市场的农产品信息网络营销组织；支持农民合理储备粮食，减轻国家粮食储备压力。（4）调整农产品补贴政策，改变农产品补贴环节。多年来国家财政投入巨资用于农产品流通环节的补贴，效益低下，农业和农民没有受益，必须进行改革。改革的方向和措施是：大力减少农产品流通环节的财政补贴，把这方面节省下来的资金用于农业生产环节，改善农业生产条件，增强农业发展后劲；另外，特别还要考虑把这些钱的一部分直接用于增加农民收入。要具体研究通过建立农业灾害补助制度、农产品市场风险补助制度、农村困难群体粮食补助制度、特殊困难农民生产补助制度等，从而为降低农民的损失，增加农民收入提供制度保障。

再一个问题是，要注重发挥农业财政支持政策的导向功能。农业财政支持政策的运用，其意义不仅仅在于直接增加农业投入，还在于有利于吸引和带动全社会的农业投入。为了提高社会农业投资的吸引力，需要通过发挥农业财政支持的导向功能，进一步建立农业投入的激励机制。（1）要调整和优化农业财政支出结构，强化农业基础性投入，为社会投资主体增加农业投入创造良好的外部环境。（2）国家要在税收、补贴、贴息等方面对农业投资给予优惠和奖励，以吸引社会资金投向农业。（3）要改变财政投入方式，减少政府直接办项目，加大对农民和社会办项目的补助。还要通过税收优惠等政策措施鼓励农业利润用于农业再投资。

（三）调整农村基础教育投入的分配政策。

我国基础教育长期以来实行“地方负责、分级管理”的方针，这在一定时期内，发挥了一些积极作用。问题是，作为基础教育大头的农村基础教育，其发展任务及资金投入职责主要落在了县、乡、村基层，与其所具有的财政能力极不匹配。就中央和省级来讲，其财政教育投入分配，主体部分用在了高等教育，极少或很少用于支持基础教育。由此造成的后果是，农村基础教育发展滞后，欠账较多，成为当前我国整个教育领域最为薄弱的环节。

为了加速农村基础教育发展，当前乃至今后一个时期，最为紧迫的任务是，必须强化中央和省级支持基础教育的职责和投入力度，真正将基础教育发展特别是农村基础教育发展摆在国家财政分配的重要位置。

首要的措施是，需着力调整中央和省级教育投入结构，进一步加大中央和省级整体基础教育投入比重，改变现行重高等教育、轻基础教育的不合理状况。有两个思路可以考虑选择：一个思路是“十五”期间中央和省级在每年新增的教育投入总量中，拿出至少一半左右的资金用于基础教育；另一个思路是，在确保教育投入原有渠道增长的前提下，“十五”期间中央和省级在每年新增的财政收入总量中，再拿出10％的资金专门投入基础教育。上述思路的共同点是：教育投入结构存量不变，增量调整，有利于加强和促进基础教育发展。

此外，要建立科学有效的中央和省对下基础教育转移支付制度。这一转移支付制度可以分为两类：一是一般性基础教育转移支付制度，以县为单位，计算县级人均财力，以此作为对县教育转移支付的基本依据。人均财力是当地财政能力的重要指标，一般讲，人均财力水平高，则当地财政状况好，农村基础教育发展状况也相对较好，反之亦然。因此，以人均财力作为教育转移支付的依据，有助于将中央和省的基础教育投入真正向中西部地区及其他困难地区的农村基础教育倾斜，从而切实有效地逐步改变这些地区农村基础教育落后的状况。二是专项基础教育转移支付制度，重点解决农村中小学危房改造及其他教学条件的改善等。需说明的是，上述无论哪类转移支付资金，都要直接转移到县，避免中间环节截留和改变用途。

当然，从我国国情分析，无论是现在还是将来，县级都是农村基础教育投入的重要力量。中央决定从2001年起，将农村中小学教师工资的管理由乡镇上收到县。这一政策规定是完全正确的，表明中央对农村基础教育的重视，同时也加重了县级的责任。今后为了有效发挥县级支持农村基础教育的作用，要着力推进县级公共支出改革，进一步调整和优化县级财政支出结构，从而提高县级支持农村基础教育的能力和保障程度。

（四）明确农村金融发展的政策取向。

改革开放以来，虽然中国农村金融取得了很大发展，但不容否认的是，农村金融政策也出现了重大偏差，主要表现在：农村信贷资金严重外流，农村金融需求不能得到满足，农业和农村发展中的资金日益短缺。因此，必须研究和调整中国农村金融发展的政策取向，尽快深化农村金融体制改革。

至关重要的是，通过改革和政策调整，建立真正为“三农”服务的农村金融服务体系。为此，要调整农业银行改革思路，强化其对农业和农村经济的支持力度，主要体现在为农业产业化、乡镇企业、城乡经济一体化发展方面提供信贷支持，以解决农业产业化发展中的资金需求和农村中小企业融资难以及中小城镇建设资金短缺等问题。具体讲，要支持农业产业化龙头企业通过“订单农业”、“公司带农户”等方式，引导和组织农民进行农业生产，支持和做好种子、种苗、预购定金的投放和技术服务工作。尤其要加大对重点龙头企业的营销支持力度，集中规模资金，提高经营层次和决策效率，满足优良客户的资金需求。同时，应加大农业综合开发、环境保护、农村电网等方面的信贷资金投入。还要进一步做好信贷规模工作，积极稳妥地发放小额到户扶贫贷款。

要使农村信用社成为最基层的直接面向农民和农业的金融服务组织。这是解决农业信贷难、打击农村高利贷的关键。建议全面推行农户小额信用贷款，简化贷款手续，方便农民借款，使农户种养业贷款需求基本得到解决；要积极配合农业产业结构调整，有选择地支持高科技农业、高附加值农产品和出口创汇农业，支持农民扩大种养业规模，提高专业化水平；要积极创新信贷业务，发展农民子女教育、住房、农村交通运输、生活大件消费品等消费性贷款。

（五）建立农村剩余劳动力有效流动和转移的新型制度框架。

有关研究表明，我国1/3农村劳动力处于就业不充分状态，现有农村剩余劳动力总数在1.5亿人左右。21世纪初期农村劳动力将处于新的供给高峰，2001～2010年农村将新增劳动力6350万。因此，如何解决农村剩余劳动力的出路是事关国民经济宏观全局和现代化进程的一个重大战略问题。

改革开放二十多年来，随着市场经济体制的逐步确立，对农民就业和流动的某些束缚被解除。但是，在改革城乡分割制度方面仍没有迈开实质性步伐，进城后打工农民在就业、公共服务等方面仍受到各种歧视性待遇，这在相当程度上限制了农村剩余劳动力的流动和向外转移。因此，必须尽快推进制度创新，消除对农民进城打工的歧视性规定，促进农村剩余劳动力的合理流动。首先要取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制。当前农村劳动力进入城镇就业仍受到很多不合理限制。一些大中城市为了保证城市居民就业，限制农民进入的行业和工种。农民外出就业要办理名目繁多的证件，面向外出打工农民的收费也过多、过滥。一些地方存在简单粗暴地清退进城务工农民的做法。现在许多城市面临就业压力，对进城农民工进行适当管理是必要的，但也要城乡兼顾，控制适度，管理得当。目前的一些做法既不符合市场经济的公平竞争原则，也没有真正起到引导农民有序流动的作用。为此，要进一步完善和规范政府对劳动力市场的管理，清理各地区制定的对农民进城务工的不合理限制政策和乱收费，改变重收费、轻服务的做法。要坚决纠正简单粗暴清退农民工的做法。其次，要加快户籍管理制度改革。目前，小城镇户籍制度改革正在全面推开，个别大城市的户籍制度改革也有了较大的动作。事实表明，放开户口后并没有产生消极影响。今后要进一步加大户籍改革力度。从长期看，应当允许农民自由进城。这样有利于解决城乡居民两种身份、就业和待遇不平等的问题，有利于城乡经济的发展。最后，考虑到大多数进城农民的就业并不稳定，需要保持流动就业农民原有土地承包关系的稳定，使农民形成在城乡之间“双向流动”的就业机制，这是保持农村乃至整个社会稳定的一个重要条件。

（六）进一步加大农村反贫困政策支持力度。

反贫困是政府的一项重要职能，政府作为反贫困的主体之一，在反贫困中具有某种主导地位。因此，政府反贫困效率的高低对新时期农村反贫困来说是一个非常重要的问题。“九五”期间，我国中央政府用于扶贫开发的投入逐年增加，从1995年的98亿元增加到2000年的248亿元，比1978年增加了30倍。2002年增加到291亿元（包括财政扶贫和信贷扶贫）。以1990年价格估算的农民人均年纯收入300元计算，农村尚未解决温饱的贫困人口由1978年的2.5亿人减少到目前的3000万人左右，农村贫困率从30.7％下降到3％左右。这标志着我国农村反贫困已取得重大进展。

然而今后农村反贫困的任务仍然十分艰巨，国家需要进一步加大对农村反贫困的政策支持力度，以逐步降低贫困率，使农村贫困人口尽快脱贫，分享整个国家改革和发展的成果。中国现在正处于经济转型时期，政府反贫困职能定位既要体现政府的公共职能，同时又要促进贫困地区和贫困人口的市场化进程。为此，今后农村反贫困政策需着重解决以下三个问题。

首先要把农村反贫困行动纳入国民经济和社会发展整体规划中，国家的产业政策、投资政策、货币政策、区域发展政策、劳动和就业政策等宏观经济政策要适当偏向于贫困地区和贫困人口。

其次，要继续增加国家的扶贫开发投入。一是要合理增加财政扶贫资金。财政扶贫资金的增加要与政府职能、国家财力、贫困发生率及扶贫开发需要相适应。中央财政和地方各级财政都有责任增加扶贫投入。二是继续保持并逐步增加信贷扶贫资金规模。三是鼓励各种经济成分的企业特别是民间企业到贫困地区进行投资开发，在实行优惠财政、税收政策的基础上，注重创造良好的投资环境和便利环境。

最后，要正确把握国家扶贫开发资金的使用方向和重点。要加大人力资源的投资，加强贫困地区的公共基础设施建设，支持贫困地区产业结构调整，从而促进贫困地区社会经济的协调发展。

（七）逐步建立适合中国国情的农村社会保障制度。

当前及今后一个时期，中国正处于向市场化转轨的过程之中，种种迹象表明，向市场化转轨固然有助于提高经济的整体运行效率，但同时也可能带来社会不稳定系数加大的负面影响。因此，在中国尽快建立和完善社会保障体系显得日益重要和紧迫。

从当前实际看，农村社会保障水平明显低于城市，这是由过去长期的历史原因形成的，也是由城乡之间不同的生产力水平所决定的。今后在城乡社会保障问题上，要注意防止两种倾向：一是认为农村比重大，农民人口多，国家能解决好城市的社会保障问题就不错了，因此存在重城市、轻农村的倾向；二是不顾客观现实情况，主张实行社会统一的社会保障体系。实际上，城市和农村的社会保障同等重要，都需要发展，但由于城乡之间、工农之间在生产社会化程度、就业结构、社会分配结构、收入消费结构等方面存在着明显的差别，因而城市和农村的社会保障不可能采取一个统一的模式，农村不能照搬城市的办法。

从今后一个时期看，我国农村社会保障制度最紧迫的是需要推进农村社会养老保障事业。这里有几个重要的政策问题需要明确：（1）我国农村人口比重和农村老年人口比重都相当高，而且受生产力发展水平的制约，因此，建立农村社会养老体系是一个渐进的过程。在经济发达地区可先行一步，随着农村经济的发展逐步拓宽范围，我们不可能短期内在全国马上普及农村社会养老体系。从长期趋势分析，农村养老的基本格局是，家庭养老保障和社会养老保障相结合，即使将来农村社会养老保障普及了，也离不开家庭的保障功能，在当前尤其是如此。（2）作为一个发展中国家，我国当前和今后一个时期面临市场化、工业化的双重战略性任务，财政资源需求与供给之间的矛盾是一个常态，加之农村老龄人口数量庞大，因此，国家难以包揽农民的养老保障。依靠农民自身及其农村集体的资金积累是发展农村社会养老保障事业的基本途径。而且筹资标准和保障标准要互相适应，都不能定高了，要考虑农村的负担能力。（3）考虑到农村各地社会经济发展的不平衡性，农村社会养老保障体系应该允许在农村各地存在一些差异，切忌养老水平和筹资标准的“一刀切”。

另一项任务是改革和完善农村合作医疗制度。农村合作医疗是以农村居民为对象，通过不同的筹资方式和管理办法，实行集体与个人共同筹集医疗卫生费用基金，按一定比例补偿农民的医药及预防保健费支出的农村医疗保健制度。合作医疗基金筹资水平，既要考虑本地社会经济状况和农民的承受能力，又要考虑合作医疗的保障水平，具有一定的抗风险能力，以满足农民的基本医疗预防保健需求为宜。农民个人筹集的数额，应坚持适度的原则，与农民协商确定。有必要指出的是，农民依个人意愿按村民讨论通过的筹资标准缴纳的合作医疗基金，属于农民的正常消费性支出，应该受到政策的支持和保护，不应列入“取消农民负担”项目。