公共危机管理中新媒体的有效运用

摘要：在新媒体蓬勃发展尤其是社交媒体高度发达的新语境下，渐趋常态化的公共危机管理面临着新的机遇和挑战。本文回顾了国内外公共危机管理研究现状，基于国外公共危机管理中新媒体运用的实践经验，指出当前政府公共危机管理中新媒体运用方面存在的问题，并提出优化策略。

关键词：公共危机;危机管理;新媒体;优化策略

高度发达的互联网技术，重构了现代社会的运行规则与连接方式，也重组了人与人的社会关系。随着互联网的快速发展，新媒体已经成为民众获取信息、表达意见、与政府对话的重要渠道，为政府进行公共危机管理提供了新机遇，也带来了新挑战。据人民网舆情数据中心的“2019年政务指数•微博影响力报告”[1]和中国互联网络信息中心（CNNIC）的第45次《中国互联网发展状况统计报告》[2]显示，我国网民规模已突破9亿，全国各级政府政务微博已突破17.9万，在线政务服务用户已占网民整体的76.8%。在这样的背景下，探讨政府如何充分运用新媒体工具以更好地应对公共危机，具有重要的现实意义。

一、国内外公共危机管理研究现状

公共危机管理肇始于西方，已经建立了比较完整的理论模型与学科体系。美国危机管理大师罗伯特•希斯在《危机管理》中提出著名的危机管理4R理论，并指出信息沟通是应对公共危机最重要的处置方式[3]。斯蒂文•芬克认为公共危机管理是以政府为主体的公共部门运用公共权力，整合公共资源，有效预防处理和消弭公共危机的一种动态的全方位的管理过程。他同时提出了著名的危机生命周期理论[4],奠定了危机传播理论的基础。随着国际危机事件不断增加，国外学者对危机信息传播管理进行了更加深入的研究，对危机管理中的媒体运用具有重要指导意义。拉扎斯菲尔德提出“二次传播”理念，认为信息的传播往往按照由媒介先流向“意见领袖”再流向受众的模式进行[5]；伊丽莎白•内尔•纽曼提出“沉默的螺旋”理论[6]；麦库姆斯和唐纳德提出“议程设置理论”[7]；英国危机专家迈克尔•里杰斯特则从实操角度出发，提出3T原则[8]；凯瑟琳•弗恩班克斯从危机传播角度来研究新媒体与公共危机，她指出，“危机传播是在危机事件未发生之时、发生进行时、发生过去时，介于公共部门与公众之间的传播”。相比较而言，国内学者对公共危机管理的研究起步较晚，普遍认为自“9•11”事件后才逐步启动。2003年，张成福开始论述“危机管理”的内涵与外延，他指出，危机管理是有组织、有计划、持续动态的过程，以期有效地预防、处理和消弭危机[9]；薛澜、张强、钟开斌较早地以“9•11”为样本，探讨了转型期我国危机形态的根源及特征[10]；王慧岩对公共危机管理做出系统研究，认为监测预警、决策协调、信息报告、应急响应、社会动员和参与等机制，共同构成了公共危机管理的运作体制[11]；陈华栋则关注到网络公共危机，提出了酝酿期、高涨期、爆发期、消退期等4个阶段，对其分裂与极化、转移与扩散机制做出研究[12]。从传播学角度看，有学者从公共关系角度出发，探讨新媒体传播格局对政府公共危机管理的影响，舆论引导也成为新媒体视野下公共危机管理的重要领域。程世涛强调了公共舆论的引导作用，认为“可通过新闻舆论、新闻发言人、舆论领袖对公众对公共事务的关注与社会评价进行引导”[13]；田中初从灾难报道出发，分析了政府与媒体之间的冲突与协作，呼吁政府与媒体搭建新型的合作互动关系[14]。综合来看，中西方对公共危机管理的研究相对成熟，围绕基础概念、学科原理、运作机制等完成了基本的建构。本文在梳理国内外研究成果的基础上，分析了新媒体对政府公共危机管理的双重影响，基于对国外公共危机管理中新媒体运用案例经验的探讨，指出当前政府公共危机管理中新媒体运用存在的问题，并提出了系统性的优化策略。

二、新媒体对公共危机管理的双重影响

新媒体是一种可以实现“所有人对所有人的传播”的媒体形态，其大容量、实时性和交互性等特点，对公共危机管理具有双重影响。从积极影响方面看：一是海量信息，有利于提前预测预警。新媒体是一个巨大的信息资源库，在危机的潜伏期，政府可以利用新媒体的信息触角，通过对网络信息的提取和监控，借由海量的信息追溯危机产生的源头并实时追踪其传播趋势，预测公共危机发生的概率，预判危机可能造成的负面影响并提前干预。二是实时传播，有利于提高工作效率。政府可以通过新媒体将危机情况和管理措施更快速、更大范围地向公众，从而提高危机处理效率。例如通过线上线下同步报道危机事件等形式，更加精准及时地传达危机信息和政府决策，维持危机之下社会秩序的稳定。三是公开透明，有利于加强公众监督。在公共危机发生、发展的各个阶段，通过新媒体可以多方面、多维度地向公众传播危机事件内容及相关外延信息，最大限度保障公众对于危机信息的知情权。新媒体大大缩短了公众接收信息的时间，丰富了公众接收信息的渠道，改变了信息的不对称性，倒逼政府信息更加公开、透明。四是提供桥梁，有利于改善沟通效果。新媒体的介入进一步提升了政府公共危机管理的灵活性，增加了政府与公众近距离接触的机会，有利于政府构建全新的信息公开平台，实现政府与公众及时的沟通互动，进而有效地引导公共舆论，疏散、化解危机。从消极影响方面看：一是信息失真，影响政府公信力。新媒体基于互联网技术及赛博空间，其用户天然具有虚拟性，“三微一端”、甚至某些权威媒体的公众号所信息的真实性有时都有待验证。同时，由于新媒体开放性强，把关弱化，受众与传播者界限模糊，若有人恶意散播不实消息，在新媒体病毒式传播效应的叠加下很容易导致危机事件进一步发酵，从而削弱政府话语权威。二是受众庞大，加剧危机蔓延。新媒体传播具有空间脱域化特征，危机一旦爆发随即就可以扩散到更大地域范围，导致危机的恶性扩大化。三是传播迅速，缩短反应时间。新媒体信息传播速率高，压缩了潜伏期和爆发期之间的时间间隔，在时效性方面给政府应对公共危机带来很大挑战。四是运用广泛，增加风险不确定性。任何公众都可以运用新媒体发表意见，这容易给不法分子造成可乘之机，使危机诱因更加复杂，加大了危机管理难度。

三、公共危机管理中的新媒体运用实践及存在的问题

美国、日本等互联网技术应用较早的发达国家，其政府在公共危机管理中对新媒体的运用走在前列，一些经验值得借鉴。一是重视新媒体危机管理。美国作为新媒体技术的发源地，先后成立了“白宫网络安全办公室”和“国家通信和网络安全控制联调中心”，将推特、Facebook等新媒体平台纳入政府预警系统，形成了一套成熟的公共危机管理体系。二是引导新媒体规范发展。日本政府出台了一系列法律法规，用于强化对互联网和新媒体的管理，并注重鼓励新媒体行业自律，发挥行业协会规范自身行为的作用。三是利用新媒体引导舆论。美国联邦政府和州政府广泛开设政务类新媒体平台，运用新媒体实现危机管理中的信息、民意疏导、危机处置等功能。日本政府也积极利用新媒体开展舆情监测和舆论引导。四是规避新媒体的负面影响。日本政府广泛采用网络过滤和分级技术来保护新媒体用户免受不法信息的侵害，同时注重加强对新媒体用户的宣传教育，提升用户的新媒体素养。我国新媒体起步虽晚，但发展迅猛。每当公共危机发生时，新媒体由于传播速度快、传播范围广、传播对象复杂、信息交互性强等特点，对公共危机的介入也越来越深。我国政府也开始积极探索运用新媒体助力公共危机管理，初步建立了危机舆情应对机制，并积极探索创新运用新媒体加强危机管理的方法举措，在各种重大公共危机出现时，最大限度保障了公众对危机信息的知情权，传播了事实真相，化解了危机。然而，相较于国外比较成熟的公共危机新媒体应对实践，由于管理理念落后、制度机制不健全、专业化机构和人才缺乏等原因，我国在当前运用新媒体应对公共危机事件时尚未达到预期效果，主要表现在以下四个方面：一是自有新媒体利用率不高。部分政府部门对新媒体在即时传播领域中的主流地位认识尚浅，重视程度不够。据统计，全国政务微博中粉丝多、活跃度高的仅占0.13%。其中多以文字等传统表现形式为主，重政策传达轻深度解读，重官方指示轻民众互动，深度有限且更新不及时。二是信息处理不及时。移动社交时代，社交媒体已经成为第一“信息集散地”，全天候传播成为常态。有的地方政府在公共危机发生后，对事件处置反应速度远落后于网民关切程度，信息不及时、不详尽、不准确，对一些失实报道和信息的主动应对不够，使谣言得不到有效控制，引起公众对政府工作的质疑。三是舆论引导效果不佳。新媒体时代，由于层层传播与多方转发的存在，信息裂变呈几何级数增长，舆情的不可预知性大大增加。有的地方政府在处理公共危机时，运用新媒体主导舆论能力不足，时机把握不准、方式不合理，导致权威信息传播范围有限，难以掌握舆论主导权，舆论引导效果大打折扣。四是新媒体监管力度不足。一些地方政府对新媒体监管重视不够，监管组织不力、能力不足、技术手段落后，难以实现对危机信息的有效监测预警和引导管控。

四、公共危机管理中新媒体运用的优化策略

融媒体背景下，各类媒体多功能一体化的融合趋向逐渐凸显，多平台多形态的媒体矩阵形成，信息内容、运营平台、传播介质、传播渠道等呈现出明显的互动性、拓展性、即时性等特征。这使得政府在公共危机管理中往往要面对比危机事件本身更加复杂多变的不确定局面。同时，由于信息传播途径的多元化，社会大众参与意识和能力越来越强，社会组织的活跃度持续提高，导致在公共危机管理中，管理主体、管理渠道、管理方式也日趋多元。为回应社会各方面关切，政府需要不断创新网络信息传播管理手段。明确指出，要加快传统媒体和新兴媒体的融合发展，充分运用新技术新应用创新媒体传播方式，占领信息传播制高点。政府在公共危机管理中，亟需结合新形势新任务，创新危机管理中的新媒体运用，实现对危机信息传播及舆情的有效监管与引导。（一）提高新媒体运用的主动性。政府要转变思路，提高公共危机管理的新媒体运用能力。一是培养新媒体思维。进一步转变观念，改变旧有的媒体认知，用新眼光新思维正视、接纳和研究新媒体，深刻认识新媒体对于公共危机管理的重要作用，将新媒体技术运用作为政府公共危机管理的有力助手，更加注重运用新媒体应对危机信息，加强与公众的交流互动。二是形成主动沟通思维。要坚持实事求是、以人为本的价值取向，尊重公众的知情权，充分、灵活运用各种新媒体平台与渠道及时消息，回应社会关切，注重与公众的沟通，实现危机管控过程公开化、透明化。三是增强协同治理思维。针对新媒体的多元主体特点，进一步强化协同理念，在危机管理中注重管理主体和管理过程的协调一致，依托网络信息技术，推进多元主体间的有效协调和良性互动。四是增强媒介融合思维。充分顺应媒体融合趋势，在管理中注重推进“新旧”媒体整合，既发挥新媒体速度快、范围广的优势，掌握舆论主动权；又发挥传统媒体权威性、专业性的优势，提高政府舆论引导能力。（二）增强舆情应对的专业性。媒体运用是一个专业性领域，有其自身的规律和特性，必须进一步加强专业化组织机构建设。一是设置专门机构。建立政府运用新媒体的专职管理机构，明确职责任务，建立健全科学规范的管理体系。如在应急指挥机构中设置负责新媒体工作的专门常设机构，由涉及应急管理职能的相关部门联合办公，统筹负责公共安全信息管理和新媒体运营业务。二是建设专业人才队伍。主动引进新媒体专业人才，加大对危机防控、新媒体技术等方面的知识培训，着力提升相关工作人员运用新媒体的能力，注重从实践一线中大力选拔优秀人才从事新媒体运营，着力建设一支政治过硬、业务精通、作风扎实的专业人才队伍。三是搭建沟通平台。着力建设政府自有新媒体平台，根据工作需要积极开通官方微博、微信公众号、头条号、抖音号等账号，准确定位平台功能，加强平台运营维护，加强在线交流互动，保持官方账号活跃度，不断拓宽政务信息传播渠道和方式，提高政府在新媒体时代的沟通能力。（三）加强危机应对的统筹性。一是健全监测预警机制。加强公共危机舆情监测预警是政府积极应对公共危机的关键环节。设立舆情监测预警专门部门，整合应急管理相关部门及媒体多元力量，确保信息监测收集、分析、评估、预测及预警工作有效展开。二是健全舆论引导控制机制。在公共危机发生时，及时利用多种新媒体渠道和平台进行回应，注重双向互动开展网络议程设置，对群众集中反映的重点诉求和针对性质疑，及时作出权威回应。三是健全考核问责机制。及时剖析危机爆发和平息的全过程，总结公共危机信息处理和舆情应对的经验与不足，持续完善危机管理的制度机制，提升公共危机管理能力。突出信息维护、舆情监测、舆论引导等重点，强化对政府运用新媒体的考核。（四）提升依法管理的长效性。一是制定新媒体监管法律法规。我国已经出台了《互联网信息服务管理办法》等法规，应进一步借鉴国外成熟经验，加快新媒体立法工作，针对各类新媒体工具的运用制定具体规范，明确行为边界，重点以有利于危机事件解决为原则，对新媒体信息报道作出规范，保障公共危机中新媒体合理合法的参与。二是引导行业制定自律准则。建立地方新媒体行业协会，加强对行业的监督指导，鼓励支持行业协会组织制定对新媒体运营商等相关主体的规范性制度规定，大力推行新媒体履行社会责任报告制度，促进新媒体行业自我规范、自我净化，推动新媒体在公共危机事件中更好地发挥民意上传、政意下达的桥梁作用，最大限度地维护公共利益。

作者:张越 单位:西南大学新闻传媒学院