天然林保护精细化管理论文

摘要:中国天然林保护工程自实施以来取得了巨大的生态、社会和经济效益。随着天然林保护工作的深入实施，管理的范围更广，建设内容更多，管理的要求更高，管理的难度更大。通过加大对天然林保护工作的管理力度，利用信息和网络技术、落实精细化管理，才能解决天然林保护工作在管理制度和管理方式上存在的一些亟待解决的问题。

关键词:天然林保护;信息化

从1998年天保工程实施以来，中国天然林保护工作取得了巨大的生态、社会和经济效益，被老百姓称为德政工程。随着天然林保护工作的深入实施，管理的范围更广，建设内容更多，管理的要求更高，管理的难度更大。及时准确地掌握工作情况，客观评价工作成效和全面提升工作质量，就成为我们摆在我们面前的任务。因此，非常有必要采用精细化和信息化管理手段开展天然林保护工作。这是林业和草原事业贯彻新时代中国特色社会主义思想的必然要求，也是贯彻深化国务院“放管服”改革的要求。

一、中国天然林保护现状及特点

天然林又称自然林，包括自然形成与人工促进天然更新或萌生所形成的森林，有原始林和次生林之分。原始林是未经开发利用，仍保持自然状态的森林。次生林是经人为采伐、破坏后，天然恢复起来的森林。天然林保护，是对天然林与可以恢复天然林的地段进行科学经营，使现有天然林具有更完善的生态结构，生态环境得到改善，生产力与生物多样性得以提高，使迹地得以天然更新或按适地适树原则建立较好的人天混群落。1998年，党中央、国务院做出了在长江上游、黄河上中游地区以及东北内蒙古等重点国有林区实施天然林资源保护工程的决定。这是我国林业从以木材生产为主向以生态建设为主转变的标志。我国现有天然林资源29.66亿亩，占全国森林面积的64%、森林蓄积的83%以上。从1998年天保工程实施以来，国家投入资金达3800多亿元，建立了比较完备的森林管护体系，19.44亿亩天然乔木林得以休养生息，天保工程区95.6万富余职工得到妥善安置，其中67万人长期稳定就业。由于我国国土面积大，天然林分布不均匀、林地所有权复杂、各层级行使管理工作的主体不同，使天然林保护工作具有以下特点:(一)涉及资金大。从1998年启动试点以来，天然林保护已经历了20年。截至2017年底，国家共投入专项资金3313.55亿元，其中，中央财政投入3016.96亿元，中央基本建设投入296.59亿元。2016年，年投入已经达到了413.05亿元，占当年全国林业投资近10%。(二)涉及范围广。天保工程一期(2000－2010年)实施范围涉及长江上游、黄河上中游、东北内蒙古以及新疆、海南等重点国有林区的17个省(自治区、直辖市)的734个县和163个森工局。天保工程二期(2011－2020年)实施范围在天保一期工程的基础上新增了丹江口库区的11个县(包括湖北7个县、河南4个县)。2016年起，全国的天然林商业性采伐已经全面停止。目前，全国各省(自治区、直辖市)国有天然林全部纳入了管护补助范围。(三)涉及内容多。从管理部门(按原有部门)看，天然林保护工作涉及国家财政、发改、人社、林业多个部委职能业务，在林业系统内又涉及造林、资源管理、规划资金等多个司局。从资金项目看，天然林保护涉及国有林管护费、集体地方公益林管护费补助、集体部级公益林补偿基金、社会保险补助、森林抚育补贴、政社性支出补助(教育医疗公检法政府经费补助、社会公益事业补助、移交教育和医疗职能延续补助、改革奖励)、停伐管护费补助等内容。从实施内容看，天然林保护涉及公益林建设、森林资源培育、森林管护、国有林业职工社会保险及就业、纳入保护的集体和个人权属的林地补偿认定和发放、因天然林保护造成的林业企业债务减免等内容。(四)包含的概念丰富。天然林保护为野生动植物的生存提供了良好的环境，有效维护了物种安全，保护了全国90%的陆地生态系统类型、85%的野生动物种群和65%的高等植物种群，具有森林生物多样性概念;天然林保护减少了长江、黄河等重点流域内山体滑坡、水土流失、泥石流等地质灾害大量发生，具有国土生态安全概念;天然林碳汇的稳定性比人工林要好，长的时间跨度下天然林将体现出比人工林更强的碳汇能力，我国森林植被总碳储量已达84.27亿吨，其中80%以上的贡献来自于天然林，开展天然林保护工作，具有气候安全概念;天然林保护工程的巨大投资成为国有林区、国有林场改革的支撑，拓宽了职工群众的致富途径，让林区社会趋于稳定，在实施乡村振兴战略和精准扶贫中发挥着特殊作用，具有林区社会和经济发展概念。

二、天然林保护工作管理存在的问题

实践证明，天然林保护是党中央、国务院总揽全局，站在国家和民族长远发展的高度做出的重大决策，是一项顺应天时、符合民意，功在当代、惠及子孙的伟业，被许多地方赞誉为党和政府的“德政工程”、农民的“致富工程”和林业的“希望工程”，为我国生态文明建设做出了巨大贡献。但同时，我们也应该看到天然林保护工作在管理上存在一些亟待解决的问题。(一)天然林保护管理制度有待完善细化。天然保护工作近20年间，管理部门制定了《天然林资源保护工程管理办法》、《天保工程“四到省”考核办法》、《天保工程核查验收办法》、《天保工程森林管护管理办法》、《天保工程公益林建设管理办法》等一系列规章制度，收到了比较好的效果。其中最主要的，需要日常管理遵循的《天然林资源保护工程管理办法》的制定至今近20年，期间并没有对其进行修订和完善，其中规定的很多管理机构、定义概念、实施内容已经过时，已不适用于现有工作。其他的管理办法，大多是管理的局部内容解释，缺乏对天然林保护管理工作全局性系统性的部署。而且最重要的一点，这些管理办法受当时管理和技术水平所限，大部分管理条目比较粗犷，操作余地过大，且缺乏量化指标。(二)天然林保护管理方式有待改变提高。天然林保护工作涉及范围广、内容多、资金量大，其管理工作量巨大，由于天保工程管理一直沿用传统的行政管理方法，造成管理工作停留在比较宏观的层面。一是日常工程管理过分依靠省级实施单位，工程整体实施情况靠文字逐级上报汇总，各省级单位管理水平良莠不齐，形成的报告经常短板频出，总是需要以点代面地说明整体情况。二是每年一次的工程核查一直采取人工抽样实地核查的方法，抽查样本少，检查周期长，样本代表性不高。三是天保工程季报、年报的统计数据由于无法进行实时核实，造成各单位报送数据随意性大、准确性差。

三、如何加强管理天然林保护工作的建议

(一)细化管理颗粒，实行天然林保护精细化管理。天然林保护精细化管理是指国家管理部门对天然林保护工作的管理颗粒应尽可能细化，将管理的最小单位落实到县级及以下实施单位。对以县级作为基础单位的全国天然林保护工作情况，包括机构人员、实施方案、作业设计、资金拨付和检查核查等进行全过程管理。天然林保护精细化管理是不负“要研究把天保工程范围扩大到全国，争取把所有天然林都保护起来。”的重托，是落实党的报告中提出的“实施重要生态系统保护和修复重大工程，完善天然林保护制度，推动形成人与自然和谐共生的现代化新格局。”的具体体现。1.天然林保护精细化管理是天然林保护工作权责落实、科学决策，顺利实施的有效保障。一是天然林保护精细化管理有利于落实管理责任。天然林保护精细化管理对天然林保护的各个层级的管理者的权利和责任有明确定义，借此提供给相关责任人一个边界清晰的施政平台，能够调动管理者的积极性，避免出现多头管理，权责不清，互相推诿扯皮等现象，并为相关部门追责提供明确的责任标的。二是天然林保护精细化管理有利于科学决策。科学的决策取决于翔实、准确的管理数据。天保工程建设中各种管理数据贯穿于工程实施的各个阶段。只有实施精细化管理，将管理行为规范化、流程化、定量化，最终对这些定量化的数据进行实时汇总，采用多种技术手段对工程建设情况进行分析，并提出相应政策建议，借以提高工程宏观管理决策水平，才能保障天然林保护工作顺利实施。2.天然林保护精细化管理是国家对重点工程管理的必然要求。党的十八大以来，国家对重点工程项目管理日趋严格。尤其是国家审计工作日趋全面和深化，根据2018年审计署公告及国家和各省开展的相关审计工作显示，国家审计署持续关注环保专项资金分配管理使用、重要生态系统保护和重大修复工程项目进展情况。近年来，审计部门对林业系统的审计频率逐年增多，审计内容逐步细化，除了采用对工程项目验收表图进行逐年纵向和横向比对等方法，已经开始利用信息化手段开展相关审计工作，比如利用不同时段的遥感影像和作业设计图进行比对;通过网络追踪林农享受林业项目补贴和同时享受的其他相关项目补贴情况等方式方法，借以发现造林、封山育林、森林效益补偿等方面虚报、瞒报套取资金等问题。作为工程管理部门，只有落实天然林保护精细化管理，补齐各方面的管理漏洞，才能符合日益严格的国家管理制度的要求。3.天然林保护精细化管理是满足服务公众的要求。目前，社会各类媒体高度发达，除报纸、杂志和电视、广播等传统媒体外，网络视频直播、微博、微信等新兴媒体平台使广大公众对政府的监督愈发严格，政府的管理行为也将愈发透明，国家公职人员的一言一行时时刻刻都在公众和媒体的监督之下。作为国家重大的生态工程，天然林保护工作涉及省份广、涉及各种生态概念多，无法回避公众关心的目光，只有推进天然林保护精细化管理，服务好相关利益个人和团体，主动公布相关工作成效及数据，才能满足公众关注，避免产生不良影响。(二)改变现有管理方法，大力推进信息化管理新模式。天然林保护管理信息化是实现天然林保护精细化管理的必要手段，是贯彻深化国务院“放管服”改革的要求，也是林业“互联网+”的应用体现。天然林保护管理信息化是指利用现有的信息化技术与管理行为融合，动态地将天然林保护的基础和管理数据通过各种传感器(图象、定位等)进行收集，并通过计算机网络进行传输、存储和处理，根据施政者要求，以不同时间、区间形成各种汇总分类数据，为以后的政策制定提供数据基础和趋势预测的行为。天保工程信息化与天然林保护精细化管理相辅相成，前者是后者的必要手段，后者是前者的实施目标。1.采用信息化手段层层落实政策措施，实现国家、省、地、县一体化、网络化的管理。将公益林建设、森林资源培育落实到山头地块，将森林管护落实到人，落实到山头地块，将天保工程区教育、医疗卫生等社会管理、公共服务政策，以及职工养老、医疗等社会保险政策落实到人头管理，从而实现天然林保护的精细化管理。2.通过信息化手段实现天然林保护工作的全面监管。通过国家、省、地、县一体化、网络化管理体系，将机构人员、实施方案、作业设计、资金拨付和检查核查等内容进行全过程监管，动态掌握各类工程管理数据并进行存储。由于运用了地理信息系统和各种传感器、以及图像和身份认定技术，确保了数据的真实性、准确性和唯一性，使其中大部分数据可以作为工程检查的备查数据。通过对这些数据的分析，可以展现出各个层级管理工作的效果和表现，这将有效提高监管效率，减少实地核查工作量，节约国家宝贵的人力和物力。3.通过信息化手段调用和存储天然林管理档案。天然林保护工作实施近20年产生了大量的纸质档案，这些档案分散放置在各个县级实施单位，调用困难，保存条件良莠不齐。天然林保护管理信息化将会使一些原来需要用纸媒介形成的档案变为电子(数字)化档案(如:政策文件、报表总结、巡护记录等);需要用到纸质保存的档案也将在管理过程中有了电子化的备份(如:资金出账、入账单，社保缴费凭证等)。这些档案的电子化有利于施政者随时调用和检查，也便于档案管理者利用计算机、光盘等多种方式存储和备份。4.通过信息化手段有利于天然林保护效益监测。天然林保护效益监测是一个总结评估性工作，需要对天然林保护产生的社会、经济和生态影响进行长期追踪，并进行总结分析。天然林保护管理信息化可以为效益监测工作提供连续的管理数据、遥感影像及作业设计情况，反映出天然林保护的真实效益。综上所述，只有通过加大对天然林保护工作的管理力度，利用信息和网络技术、落实精细化管理，才能把全国的天然林管细管好。这样才能维护国家重大工程项目的威信，不辜负党中央国务院给予的重托，给全国人民乃至全人类一张合格的答卷。

作者:倪嶷 单位:国家林业和草原局天保办