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农药残留管理制度论文

一、我国内地食品中农药残留标准现状

(一)农药残留管理制度基本健全

我国食品农产品中农药残留的管理主要依据是2006年颁布实施的《中华人民共和国农产品质量安全法》和2009年颁布实施的《中华人民共和国食品安全法》。《食品安全法》第21条规定“食品中农药残留、兽药残留的限量规定及其检验方法与规程由国务院卫生行政部门、国务院农药行政部门制定。”根据法律赋予的职责,2009年,我国卫生部(现卫生与计划生育委员会,下同)与农业部联合印发了《食品中农药、兽药残留标准管理问题协商意见》。按照协商意见,食品安全国家标准审评委员会设农药残留和兽药残留专业工作组负责食品中农药残留和兽药残留标准、检测方法与规程的审查。农业部负责农药和兽药残留专业工作组的组建及日常管理工作。在农药残留标准的工作程序上,由农业部提出标准计划,纳入食品安全国家标准计划统一发布。农业部负责食用农产品中农药残留限量及检测方法与规程的计划、立项、起草、审查、复审、解释、档案、制修订经费的管理等,负责征求意见和对外通报。卫生部会同农业部共同发布和废止农药残留限量和检测方法与规程标准,由农业部负责标准制定、归口和解释。在工作需要或发生涉及农药残留的食品安全事故时,卫生部协调组织农业部制定相关农药残留的限量和检测方法并进行风险评估。与两法实施同时,我国还制定了《农药管理条例》等配套规章,并于2013年发布了《农药管理条例实施办法》。相关法律法规和规范为加强对农药生产、经营和使用的监督管理,保证农药质量,保护农业、林业生产和生态环境,维护人畜安全提供了法律依据。

(二)农药残留标准制定专家队伍壮大

《食品安全法》出台后,卫生部、农业部组建了第一届食品安全国家标准审评委员会农药残留分委会,秘书处设在农业部农药检定所。农残标委会下设秘书处和残留化学、毒理学、检测方法3个专家组,建立了包括农业、卫生、食药、质检、林业、粮食等相关领域在内,覆盖全国73家农药残留试验单位,掌握国际规则和熟悉我国国情的标准制定专家队伍。专家队伍的壮大与农药残留标准技术力量的充实提升了我国在农药残留限量国际标准制定中的话语权和国际影响力。2007年起我国成为了国际食品法典农药残留委员会(CCPR)主席国,2012年,我国承担了茶叶和水稻中3种农药的6项CAC国际标准的制定,攻克了我国国家标准上升为CAC标准的技术瓶颈。

(三)农药残留标准制定程序科学规范

为确保标准的科学性和实用性,我国建立了农药残留风险评估工作机制和技术规范,颁布实施了《用于农药最大残留限量标准制定的作物分类》、《农药残留检测方法国家标准编写规范》等5部标准工作规范和技术要求。我国农药残留标准制定程序科学规范,在技术、程序和规则上已实现与国际对接。技术上,遵循CAC风险评估原则,根据农药的毒理学数据、农药在农作物中代谢分布数据以及我国居民各类食品的膳食消费数据,对人通过食物间接摄入农药残留产生的风险进行定性和定量评价;程序上,按照《食品安全法》公开透明要求,农药残留限量标准制定全程向社会公开,农业部在官网上广泛征求国内社会公众和相关行业部门的意见;规则上,执行世界贸易组织(WTO)《贸易技术壁垒协定》(TBT协定)和《实施卫生与植物卫生措施协定》(SPS协定)透明原则的要求,向WTO成员或组织通报我国拟实施的农药残留限量标准,接受各成员的评议。

(四)农药残留标准体系框架基本建成

《食品安全法》颁布实施后,农业部和卫生与计划生育委员会、国家标准化管理委员会等有关部门密切配合,积极推进农产品中农兽药残留标准制修订,在“健全机构、完善制度、制定标准”等方面取得了明显成效,初步建立了覆盖我国大宗农产品的农药残留标准体系框架。通过清理、转化和新制定等工作的开展,2012年正式颁布实施了GB2763-2012《食品中农药最大残留限量》,2014年4月又颁布了GB2763-2014,涉及了387种农药在10大类食品中3650项农药最大残留限量标准,150多个配套分析方法标准,初步建立了农药残留限量强制性国家标准框架。作为我国监管食品中农药残留的唯一强制性国家标准,它的颁布实施,标志着我国食品中农药残留国家标准体系建设取得重大进展,对生产有标可依、产品有标可检、执法有标可判,严格监管乱用、滥用农药,保证“产”出安全食品和“管”出安全食品具有重要意义。同时,将对转变农业生产方式,推进绿色生产,提高农产品国际竞争力,促进农业可持续发展产生积极影响。

二、我国内地食品中农药残留

标准建设存在的问题及原因分析虽然我国农药残留标准建设工作发展很快,标准体系基本建成,但由于我国农药残留标准建设工作起步晚、科研基础薄弱、技术数据缺乏等因素,导致我国农药残留标准严重缺失和滞后。目前国家标准中只有正式标准和临时标准两类,未能建立欧美等发达国家以正式标准、临时标准、进口限量标准、豁免物质和一律限量等共同组成的农药残留标准体系,因此标准之间无法发挥相互兼顾、衔接、补充的作用,突出表现为标准数量少,覆盖低,农药品种与农产品品种间难以实现“全覆盖”。

(一)标准数量不足

农药残留标准覆盖食品农产品种类比例低。首先,我国生产的农产品及其加工食品种类复杂多样。现有农药残留标准仅覆盖284种(类)食用农产品,远远少于我国实际生产和消费的食用农产品种类。其次,已制定残留标准的农药品种少。世界上有使用的农药1000多种,我国批准登记使用的农药达到600多种,而已制定残留标准的农药品种只有387种。

(二)农药残留检测方法标准缺失问题突出

有限量标准无检测方法,造成市场上很多农产品和农药无法检测。比如GB2763-2014涉及农药最大残留限量标准3650项,但其中269项没有配套的检测方法,造成标准落地难,生产企业无所适从。

(三)小宗作物和特色农产品的农药残留限量

标准缺失小宗作物包括大部分蔬菜和区域性生产和消费的特色蔬菜、特色作物和名特优农产品,与大宗作物相比,种植面积少、地域性强。由于无法收回成本,农药企业不愿开展试验和登记,无法制定残留限量标准,造成小宗作物限量标准严重缺失。同时,饲料和动物产品中农药残留标准缺失尤为严重,不但影响了特色农业的发展,也对消费者带来严重安全隐患,已成为社会关注的热点之一。

(四)标准的制定出台慢,滞后于监管

随着科技的发展,新合成的化学物质种类以惊人的速度增加,对所有农业化学品的安全性进行充分评估是不可能的,因此标准的制定不可避免会稍微滞后。2008年爆发的“三聚氰胺”奶粉事件中,国家质监部门负责人答记者问时曾表示,“目前我国对婴幼儿配方奶粉的国家标准有31项,包括热量、蛋白质含量、维生素含量、水分等指标,但没有对有毒有害化学物质进行规定,我们将会同有关部门认真研究新的问题带来的影响,在国家标准的修订当中,认真考虑原来没有考虑到的物质的检测。”出现以上问题的原因,除了经费不足、科研基础薄弱等客观原因外,制度层面上施行的“法不禁止即允许”原则也是一个重要因素。由于我国对农兽药残留限量的管理长期受我国一般立法思路影响,基本上采取的是“法不禁止即允许”模式,这就给无残留限量农药、非法添加或使用物质的滥用留下了制度漏洞。从客观上来讲,人类对客观世界的认识是有限的,我们目前发现的有毒有害物质只是冰山一角,大量未知有毒有害物质还未浮出水面。对于庞大的农产品种类和繁多的药物种类,逐一制定残留限量标准的困难很大。

三、香港农药残留管理制度对我国内地的启示

香港农药残留管理制度主要立足于消费地,保障民生安全,越严格越好。而内地,既要保障民生安全,又要考虑产业发展。以习近平同志为总书记的新一届党中央将农产品质量安全放在了更加突出的位置,并提出了“四个最严”,总的理念即标准要严谨(严格和谨慎),同时要加强生产指导服务。

(一)借鉴“法不允许即禁止”理念,覆盖监管盲区

我国内地要从根本上解决农药残留标准缺失和滞后问题,需要创新标准管理方式,借鉴国际做法,尽快实施“法不允许即禁止”原则,实行“肯定列表”目录制管理,将由农业化学品带来的食品安全危害因素全部置于控制之下,建立起以正式标准、临时标准、进口限量标准、豁免物质和一律限量等共同组成的农药残留标准体系。

(二)加大标准制修订力度

尽快实现限量标准覆盖所有批准使用的农药品种和相应农产品,检测方法覆盖所有限量标准,同时,增加在饲料和动物产品中农残标准制修订的投入,使得标准真正做到生产有标可依、产品有标可检、执法有标可判。

(三)小作物类推

在积极借鉴国际组织和欧美外推法制定同组作物组限量标准方式的基础上,对我国居民膳食消费量较大的蔬菜和特色农产品组织开展残留试验,制定限量标准。

(四)加强生产指导服务

加强生产者的标准化培训,发挥各级农业技术推广人员主力军的作用,从源头上做好生产指导。同时,加强农业标准化信息体系建设,更好地做好农业标准信息公开,提高农业标准化服务水平,有效解决公众查标准难、用标准难的现实问题,是解决农业标准实施应用“最后一公里”问题的关键。

作者:魏鹏娟王艳徐学万张新明单位:农业部科技发展中心

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